臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第六四三五號
原 告 牛頓出版股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 羅明通律師
陳彥任律師王子文律師被 告 行政院新聞局代 表 人 葉國興（局長）住同右訴訟代理人 丙○○
乙○○右當事人間因臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國九十年十月二日台九十訴字第五一三三○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告於九十年五月下旬發行創刊號（二○○一年六月號）其封面圖片、文字內容、圖像與段落、標點符號及作者名稱，與大陸地區簡體字版之中國國家地理雜誌二○○○年十一月號及二○○一年四月號刊載之文章內容，均全文刊載，僅將簡體字版改為正體字版，認定該雜誌創刊號確屬大陸地區出版品，違反台灣地區與大陸地區人民關係條例第（以下稱兩岸條例）三十七條規定，乃依同條例第八十八條，以九十年六月廿二日（九○）正版二字第○八五一四號處分書，處原告新台幣（下同）四萬元罰鍰，發行之雜誌並沒入之處分，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定、原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
㈠、大陸地區出版之雜誌有無主管機關事先許可之限制？
㈡、許可辦法未規定大陸地區出版之雜誌得經許可進入台灣地區，有無違反比例原則？
㈢、雜誌簡體字原件、在台發行之工體字版何者係大陸地區出版品？
㈣、本件雜誌簡體字原件是否在台發行之事實？
一、原告主張之理由：
㈠、中國國家地理雜誌為我國公司出版，並由我國公司發行，絕非大陸地區之出版品，並無台灣地區與大陸地區人民關係條例第三十七條第一項之適用，被告適用法規顯有違誤：
１、按兩岸條例第三十七條第一項：「大陸地區出版品、電影片、錄影節目及廣播電視節目，非經主管機關許可，不得進入台灣地區，或在台灣地區發行、製作或播映。」次按被告發布之「大陸地區出版品電影片錄影節目廣播電視節目進入台灣地區在台灣地區發行銷售製作播映展覽觀摩許可辦法」（下簡稱許可辦法）第二條第五項規定：「大陸地區出版品，準用進口貨品原產地認定標準定之。」復按行政院財政部及經濟部會銜發布之「進口出版品電影片錄影節目及廣播電視節目原產地認定基準」（下簡稱原產地認定基準）第一項第二款規定：「出版品：依發行事業、人民、法人、團體或其他機構之所屬國或地區認定之；與台灣地區以外之其他國家、地區人民、法人、團體或其他機構合作發行，以投資額最大者所屬國或地區認定之。」是出版品之發行事業、人民、法人、團體或其他機構所屬地區為大陸地區，或合作發行之人民、法人、團體或其他機構投資額最大者所屬地區為大陸地區，始有前揭台灣地區與大陸地區人民關係條例第三十七條第一項規定之適用。
２、被告引據之「許可辦法」亦準用「原產地認定基準」第一項第二款規定，故原產地認定基準即是以出版品之發行事業、人民、法人、團體或其他機構所屬地區之所屬國或地區為標準，該認定基準於文義上至為明確，殊無另為解釋之空間，則被告乃以其他基準認定原產地，與現行法令明顯悖離。
３、查系爭雜誌之出版者為「故鄉出版股份有限公司」，發行代理者為原告即「牛頓出版股份有限公司」，二者皆為依我國公司法成立之公司，自與前揭「原產地認定基準」第一項第二款規定，顯不相當。況查系爭繁體中文中國國家地理雜誌雖然授權取材自中國大陸，但有極大的改編自主權，即使創刊號大部分內容取材自簡體字版，亦是綜合二期以上改編，並完全重新設計，與原作已大有不同，其與簡體字版中國國家地理雜誌之差異性，乃更甚於中文版與英文版美國國家地理雜誌。
㈡、原告發行雜誌之內容與大陸出版之中國國家地理雜誌並非相同，僅取材自上開雜誌且版面重新編排，經銷通路不同，資金來源不同，自不得與大陸地區該雜誌混為一談：
１、原告發行雜誌內容並非全部照引大陸出版之中國國家地理雜誌之內容。且原告就所選取之文章加以重新改寫，而版面設計部分則用紙、字型、用色、欄位、圖片、線條等均有所不同，足徵原告發行之中國國家地理雜誌與大陸出版之中國國家地理雜誌並非同一雜誌，原告僅於內容上有所取材，並非同一雜誌。是以系爭雜誌為原告所發行，其原產地係我國，殆屬無疑。
２、次按「進口物品原產地認定標準」第四條：「出版品：依發行事業、人民、法人、團體或其他機構之所屬國或地區認定之。」對於「發行」的定義並細部規定。而業界對於「發行」的共識，發行人的認定牽涉資金提供、決定價格、選擇經銷通路等內涵，然係爭雜誌出版、發行的資金乃由我國公司獨立承擔，包括編輯單位、製版廠、印刷廠亦皆為我國公司自行選擇、決定的協力廠商。被告以系爭雜誌的圖片、文字內容與簡體字版一致而逕自認為由大陸發行，所為認定實與事實不符。
㈢、被告發布之「許可辦法」第七條規範對象不及雜誌，被告顯有適用法規不當之違誤：
１、按被告發布之許可辦法第二條第一款規定：「本辦法用詞定義如左：一、出版品：包括新聞紙（報紙、通訊稿）、雜誌、圖書及有聲出版品。」顯見「雜誌」與「圖書及有聲出版品」雖皆屬於出版品之類別，惟概念上仍有所不同。次按同許可辦法第七條規定：「經許可進入台灣地區之大陸地區圖書、有聲出版品，非經合法登記之業者向主管機關申請許可，不得在台灣地區發行。」故大陸地區出版品中僅「圖書、有聲出版品」須經許可進入台灣地區，並經合法登記之業者向主管機關申請許可，始得在台灣地區發行。
２、本件系爭中國國家地理雜誌既屬雜誌類之出版品，揆諸前揭說明，自無前開許可辦法第七條規定之適用。被告雖謂該許可辦法第七條之規定係採正面表列，雜誌尚在未開放之列云云，惟揆諸該條文之內容僅係針對「大陸地區出版之圖書、有聲出版品」課以發行前須先經主管機關許可之限制，不僅無從反面推認有限制「其他出版品」在台發行之意，反得以「明示其一，排除其他」之法理，推認「其他出版品」之發行無主管機關事先許可之限制，準此，本件被告適用法令錯誤，洵屬無疑。
㈣、系爭雜誌之內容僅係地理人文之介紹，無關政治或意識形態之議題，基於憲法保護人民出版自由、人民之的權力之保障及比例原則，應予最大限度之保障：
１、按憲法第十一條：「人民有言論、講學、著作及出版之自由」乃接櫫人民表現自由之保障。上開表現自由之權利，除包括人民表達意見、觀念、情緒、事實等資訊的權利外，亦包括「接受訊息之權利（the right to receive）」、「知的權利（the right to know）」等。本件台灣地區與大陸地區人民關係條例第三十七條：「大陸地區出版品、電影片、錄影節目及廣播電視節目，非經主管機關許可，不得進入台灣地區，或在台灣地區發行、製作或播映。」之規定，不僅係對原告言論自由之限制，對於其他人民亦構成「接受訊息之權利」、「知的權利」之重大限制。
２、本件處分顯違反比例原則，違反行政程序法第七條：
⑴、系爭處分違反妥當性原則，系爭處分所採取之方法無助於目的之達成：
①、按比例原則之妥當性子原則，乃要求侵犯人權之措施必須實現或有助於其立法之
目的。本件台灣地區與大陸地區人民關係條例第三十七條第一項之立法目的，無非鑒於海峽兩岸意識形態之差異及政治立場之對立，而對大陸地區之出版品、電影片、錄影節目及廣播電視節目等文化產品以「行政管制之方式」避免我方民眾受中共統戰及意識形態之影響。惟以今日多元文化、資訊發達之社會，及兩岸文化往來之高度頻繁，中共縱有統戰之目的，已得輕易透過各式媒體之報導，向我方清楚傳達，以網站為例，大陸地區之網站內容可於網路上輕易取得，此為公知之事實；又中共經常透過國內外之媒體發表演說、軍演等訊息，則本件被告徒對原告所發行之「人文地理雜誌」予以限制，所為處罰顯已無助於其立法目的之達成，猶執意對原告予以處罰，顯有妥當性原則之違反而構成違法。
②、本件雜誌之內容全係「大陸地理、歷史之人文報導」，縱全面開放，亦無影響台
灣地區與大陸地區人民關係條例第三十七條之立法意旨。是以，本件被告執意依台灣地區與大陸地區人民關係條例第三十七條第一項限制原告之出版自由，顯亦無助於其防止統戰之立法目的，所為法律之適用自有妥當性原則之違反而構成違法處分。
⑵、系爭處分違反必要性原則：次按必要性原則係要求行政機關在所有能夠達到立法
目的之方式中，必須選擇最小侵害之方法。現今資訊交流快速、無遠弗界，欲行資訊之管制，已屬挂一漏萬之舉。是以言論自由之審查以「事後審查」為原則，除非有立即而明顯之危險，不得予事先之審查，此並為大法官釋字第四四五號解釋所是認。經查：本件原處分機關如欲達成防止統戰之立法目的，僅依事後審查內容是否有礙統戰防止而予以抑制，已足達成現行法制之管制相等強度，是以被告機關不分清紅皂白一律行政罰鍰不僅失之具體個案之正義。更將絕大多數未涉統戰、政治議題之雜誌，全面禁止在國內出版，則其所為之限制，顯已逾必要之程度，構成必要性原則之違反，殆屬無疑。
⑶、系爭處分違反衡平性原則：復按狹義比例原則係指侵害人民權利之手段與所欲追
求目的之間，其利益衡量必須是適當、均衡的。經查：遍觀系爭雜誌之內容僅為「大陸地區歷史、地理之人文報導」，均無涉於政治或意識形態甚明，然被告不論系爭雜誌之內容如何，仍刻以罰鍰處分而限制原告之發行系爭刊物，嚴重侵害人民出版權、知的權利，由於雜誌之發行其利潤甚微，所刻罰鍰已實際造成原告之經營困難，且如每期均予罰鍰，原告發行之雜誌勢必無法續行，嚴重限制原告之出版自由及人民知的權利。該處分侵害人民權益甚大，然所得管制效果根本無法達成，兩者間顯有違衡平，構成衡平性原則之違反，自應予以撤銷。
二、被告主張之理由：
㈠、依許可辦法第七條規定「經許可進入臺灣地區之大陸地區圖書、有聲出版品，非經合法登記之業者向主管機關申請許可，不得在臺灣地區發行」。
㈡、查我國鑑於海峽兩岸關係特殊，基於事實之需要，就大陸地區之出版品來臺發行銷售、展覽觀摩等事宜特別訂有「許可辦法」，大陸地區之出版品來臺事宜自當優先適用該法，不得與其他獲許可進口之他國出版品混為一談。「許可辦法」第二條第五款規定「大陸地區出版品，準用進口貨品原產地認定標準認定之」，其旨意為進口貨品原產地之認定，係以「原產地」為認定標準。查牛頓出版公司代理發行正體字版之「中國國家地理」雜誌，其資料來源之「原產地」為大陸地區發行簡體字版之「中國國家地理」雜誌，雖綜合二期以上簡體字版「中國國家地理」雜誌，惟其文章內容幾無相異，僅將簡體字版改為正體字版，當可明確認定原告所代理發行之正體字版「中國國家地理」雜誌為「大陸地區出版品」；又該雜誌業依「原產地認定基準」審查認定為大陸地區出版品，則無取材臺灣資料所佔版面頁數比例或重新改編等非關鍵性問題。是以，該雜誌雖由我國公司出版、發行，惟其「原產地」來自大陸地區，自屬大陸地區出版品。
㈢、查前揭許可辦法條文之訂定，係採正面表列原則，該辦法第七條規定：「經許可進入臺灣地區之大陸地區圖書、有聲出版品，非經合法登記業者向主管機關申請許可，不得在臺灣地區發行」，其旨意為我國目前僅開放大陸地區圖書、有聲出版品得經被告許可後，在臺灣地區發行。上開條文對照許可辦法第二條：「出版品：包括新聞紙（報紙、通訊稿）、雜誌，圖書及有聲出版品」，意即大陸地區出版發行之新聞紙（報紙、通訊稿）、雜誌尚未開放在臺灣地區發行。
㈣、原告自稱為本國合法登記之公司，理當應遵守本國法律之規範，原告代理發行之「中國國家地理」雜誌創刊號，違反「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」第三十七條規定，被告爰依同條例第八十八條之規定，核處新台幣四萬元整，發行之雜誌並沒入之處分，認事用法並無不當。
理 由
甲、程序方面：本件行政訴訟起訴後被告之代表人變更，玆經現任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
壹、本件兩造爭議之經過及爭執之要點：
一、被告認定：原告於九十年五月下旬發行創刊號（二○○一年六月號）其封面圖片、文字內容、圖像與段落、標點符號及作者名稱，與大陸地區簡體字版之中國國家地理雜誌二○○○年十一月號及二○○一年四月號刊載之文章內容，均全文刊載，僅將簡體字版改為正體字版，認定該雜誌創刊號確屬大陸地區出版品，違反台灣地區與大陸地區人民關係條例第三十七條規定，乃依同條例第八十八條，以九十年六月廿二日（九○）正版二字第○八五一四號處分書，處原告四萬元罰鍰，發行之雜誌並沒入之處分等情，有上開處分書及雜誌在卷可稽，並為兩造所不爭，堪認為實，原告不服，循序提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略謂：系爭雜誌為我國公司出版，並由我國公司發行，其內容與大陸地區出版之中國國家地理雜誌並不相同，僅取材自上開雜誌且版面重新編排，經銷通路不同，資金來源不同，自不得與大陸地區該雜誌混為一談，絕非大陸地區之出版品，並無台灣地區與大陸地區人民關係條例第三十七條第一項之適用。又系爭雜誌之內容僅係地理人文之介紹，無關政治或意識形態，基於憲法保護人民出版自由、人民權利之保障及比例原則，應予最大限度之保障，本件處分明顯違反比例原則。
三、被告答辯意旨略謂：依許可辦法第二條第五款之規定，進口貨品原產地之認定，係以原產地為認定標準。又「許可辦法」第七條之規定，係採正面表列原則，尚未開放大陸地區出版發行之新聞紙、雜誌於臺灣地區發行。本件原告代理發行之正體字版之中國國家地理雜誌，其資料來源之原產地為大陸地區發行簡體字版之中國國家地理雜誌，文章內容幾無相異，僅將簡體字版改為正體字版，當可明認定原告所代理發行之正體字版中國國家地理雜誌為大陸地區出版品，違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例第三十七條規定。
貳、本件適用之法規：
一、按兩岸條例第三十七條第一項：「大陸地區出版品、電影片、錄影節目及廣播電視節目，非經主管機關許可，不得進入台灣地區，或在台灣地區發行、製作或播映。前項許可辦法，由行政院新聞局擬訂，報請行政院核定後發布之。」違反上開規定者，處四萬元以上二十萬元以下罰鍰。前項出版品，不問屬於何人所有，沒入之，亦為同法第八十八條所明定。此係在國家統一前，為確保臺灣地區安全與民眾福祉，就大陸地區意識型態得以影響台灣地區人民知識思想之行為或事項，予以適度所限制，況兩岸條例第三十七條第二項條文，亦授權主管機關制訂許可辦法，依當時之國家政經情勢決定是否許可，以保留限制之彈性，係就憲法保障之言論及出版自由自為適當之限制，合乎憲法第二十三條之維持社會秩序所必要者之比例原則，自得以法律限制之，並無違憲之疑義，原告請求本院聲請釋憲，核無必要，合先敘明。
二、又同條第二項授權被告訂定之許可辦法，係為因應海峽兩岸關係特殊，基於事實之需要，就大陸地區之出版品來臺發行銷售、展覽觀摩等事宜，為執行母法之細節性技術性事項加以規定，合乎立法意旨，該許可辦法第七條規定「經許可進入台灣地區之大陸地區圖書、有聲出版品，非經合法登記之業者向主管機關申請許可，不得在台灣地區發行」，採事先許可制，及種類管制措施，符合母法第三十七條第一項規定之精神，並未逾越母法之限度，本院自得予以援用。
參、本院判斷如下：
一、大陸地區出版之雜誌有無主管機關事先許可之限制？依「許可辦法」第七條規定「經許可進入臺灣地區之大陸地區圖書、有聲出版品，非經合法登記之業者向主管機關申請許可，不得在臺灣地區發行」足見大陸之雜誌尚非在許可之列，此從許可辦法第二條第一款規定：「本辦法用詞定義如左：一、出版品：包括新聞紙（報紙、通訊稿）、雜誌、圖書及有聲出版品。」「雜誌」與「圖書及有聲出版品」雖皆屬於出版品之類別，惟概念上仍有所不同。故大陸地區出版品中僅「圖書、有聲出版品」須經許可進入台灣地區，並經合法登記之業者向主管機關申請許可，始得在台灣地區發行。而新聞紙（報紙、通訊稿）、雜誌係定期散佈發行，其對於國家社會之影響遠大於圖書、有聲出版品，許可辦法條文之訂定，係採正面表列方式，而非例示方式，原告主張例示方式，以「明示其一，排除其他」之法理，認雜誌並無主管機關事先許可之限制云云，顯係誤解，應不可採。
二、許可辦法未規定大陸地區出版之雜誌得經許可進入台灣地區，有無違反比例原則？至於「許可辦法」就大陸之圖書、有聲出版品許可，而對雜誌未為許可，自係被告考量當前兩岸情勢，平衡保障出版自由及台灣之國家安全，尚難認有違比例原則，自屬合法之法規命令，被告對於合法之法規範有法規執行義務，亦即對合乎法規構成要件之行為，有義務予以一定之法律效果，此為行政合法原則或無條件執行原則，乃平等權對行政之拘束最基本原則，被告依據合法之「許可辦法」以原告之行為合乎構成要件，本件又無兩種以上之法規得選擇適用，被告對原告依據許可辦法之規定為處分，自為合法，原告主張依比例原則主張本件原處分得不予執行，尚屬有誤，則原告對本件原處分所為所謂違反比例原則之主張，均無再予以一一論列之必要。
三、雜誌簡體字原件、在台發行之正體字版何者係大陸地區出版品？許可辦法第二條第五款規定「大陸地區出版品，準用進口貨品原產地認定標準認定之」，其旨意為進口貨品原產地之認定，係以「原產地」為認定標準。是據以認定本件雜誌簡體字原件是否為大陸地區出版品，應以該辦法認定之。但認定為大陸地區出版品後，並非在台發行出版後之出版品依上開辦法認定是否大陸地區出版品，否則在台發行當然係由在台設定登記之公司，將不可能有所謂的大陸地區出版品適用，原告主張在台發行之正體字版之系爭雜誌為我國公司出版，並由我國公司發行，亦應適用上開認定標準，則並非大陸出版品云云，顯係誤解上開原產地認定基準僅係認定雜誌簡體字原件之原產地，對於在台發行之正體字版並非原產地認定基準所認定之標的，其主張混淆本件雜誌簡體字原件與在台發行之正體字版，將二者混為一談，殊不足採，訴願決定書及原告原處分之理由，亦均誤認在台正體字雜誌係大陸地區出版品，亦屬有誤，應予敘明。玆查原告公司在台發行正體字版之「中國國家地理」雜誌，其資料來源之「原產地」為大陸地區發行簡體字版之「中國國家地理」雜誌，雜誌簡體字原件係大陸地區出版品無訛，此為兩造所不爭，再從上開原產地認定基準規定亦屬無誤。
四、玆以下所應討論者為：本件雜誌簡體字原件是否在台發行之事實？按著作權法第三條第一項第一二款規定：「發行︰指權利人散布能滿足公眾合理需要之重製物。」經查本件原告之負責人甲○○君於九十年六月十三日至被告陳述意見時稱：「內容均以全新編排，由第三期起逐漸加入編排本地資料之比例，本期為全由中國方面授權之資料」；「本雜誌為向大陸買版權，在臺灣地區發行之出版品」等語，此有原告負責人之陳述意見筆錄在卷可稽，原告自大陸地區出版之中國國家地理雜誌取得授權，在台發行之事實，應可認定。又系爭雜誌之封面圖片、文字內容、圖像與段落、標點符號及作者名稱，與大陸地區簡體字版之「中國國家地理」雜誌二○○○年十一月號及二○○一年四月號刊載之文章，全文刊載，僅將簡體字版改為正體字版等情，此比對卷附之上開雜誌簡體字原件與在台發行之正體字版雜誌自明，是以本件正體字雜誌，雖綜合二期以上簡體字版「中國國家地理」雜誌，惟其文章內容幾無相異，僅將簡體字版改為正體字版，自可認定本件雜誌簡體字原件「原產地」來自大陸地區，為大陸地區出版品，而由我國公司在台灣地區出版、發行。至於雜誌簡體字原件與在台發行之正體字版二者雖有少許不同，應係原告依雙方著作權之合法授權重新編排、設計版面利用範圍，並無解於原告將大陸地區雜誌，未經主管機關許可在台灣地區發行之事實，原告主張在台發行之正體字版內容與大陸地區出版之中國國家地理雜誌並不相同，僅取材自上開雜誌且版面重新編排，並非同一雜誌云云，顯不可採。被告乃認原告違法事實明確，而處以罰鍰四萬元，並沒入發行之雜誌，自無不合。
肆、從而，被告依首揭規定，處以最低罰鍰額四萬元罰鍰，發行之雜誌並沒入之處分，係斟酌原告之情節所為處分，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 十一 月 八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 黃本仁法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 八 日
書記官 黃明和