臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第六五七四號
原 告 甲○○訴訟代理人 蔡瑞麟 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 梁樾（局長）訴訟代理人 乙○○
古秀雲右當事人間因公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
Ａ、原告所有坐落桃園市○路段○○○○○號土地（下稱系爭土地），位於桃園市○市○○路段，現為省道台一線，民國（下同）五十一年間由公共工程局（台灣省住宅都市發展局前身）施工，當時曾經原告開立「土地同意使用承諾書」予桃園市公所，由桃園市公所辦理取得，其用地該公所當期並未辦理徵收補償。
Ｂ、嗣於七十七年間，縱貫公路依都市計畫寬度二十公尺拓寬完成，並改名為省道台一線，原告於八十三年間曾向被告申請徵收，經被告以「政府財源不寬裕，對已依計畫寬度興闢使用之既成道路，不列入本次徵收取得範圍」為由，拒絕原告之申請。
Ｃ、原告認為被告機關無法律上原因而使用系爭土地，已受有利益，且對原告造成損害，符合一般「公法返還請求權」之成立要件，為此提起本件給付訴訟，訴請原告返還所受之利益。
二、兩造訴訟上之聲明：
Ａ、原告部分：被告應給付原告新臺幣（下同）三千七百八十六萬七千三百二十元。
Ｂ、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告部分：
１、公法上之請求之概念：民法第一七九條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」此即私法上之「不當得利」。在公法之法律關係內，對無法律上原因而受領給付者，亦成立返還該給付之請求權，以調整不當之財產移動，是為「公法之返還請求權」。此種公法之返還請求權，在個別法律中有予以明文規定者，例如稅捐稽徵法第二十八條。惟縱然無個別法律之特別規定，在一般行政法中亦應普遍存在此一性質之公法返還請求權，是為「一般之公法返還請求權」。
２、根據：在學理上，對於一般公法返還請求權之根據為何，有不同之見解。有主張其根據為依法行政原則，此一返還請求即用以調整自始不合法或嗣後不合法之財產狀況者。論者亦有類推適用民法有關不當得利之規定者。通說則認為，一般之公法返還請求權，為一種亦可適用於公法之一般法律思想之表現，為獨立之公法法律制度。因此，一般之公法返還請求權，不宜稱之為「公法上之不當得利返還請求權」。惟不可否認者，一般之公法返還請求權，其結構及目的，皆與民法之不當得利返還請求權相似。在適用一般公法返還請求權時，應可參考民法不當得利之規定。
３、要件：公法返還請求權之成立，係因公法法律關係內，並無法律之原因而有財產之移動。因此，一般之公法返還請求權須具備下列要件。
ａ、須有財產之移動：返還請求權之成立，須在二法律人格者問，直接發生財產之移動，亦即由此一方之財產減少，直接構成另一方之財產增加。
ｂ、須無法律之原因：財產之移動，如具有法律上之原因，即應維持其合法之狀況，自無請求返還之可言。因此，返還請求權之成立，須無法律上原因而有財產之移動。
法律原因之欠缺，不限於自始即不具備法律原因，其原有法律原因，而其後不復存在者，就其影響所及範圍，亦屬無法律之原因。在一般行政法之討論上，認為財產之移動是否有法律原因，與財產之移動是否合法係屬二事。因此，基於無效之行政處分而發生之財產移動，為無法律原因之移動。反之，如基於違法，但並非無效之行政處分而有財產移動，其移動並非無法律原因。該違法行政處分經撤銷者，始自撤銷時起成為無法律原因。
在以行政處分核定給予人民給付時，如為確保該給付供特定目的之使用，附有不得以該給付供違反目的使用之「解除條件」者，於受領給付之人民有違反給付目的之使用行為時，給付處分之效力因解除條件成就而溯及消滅，原受領之給付即喪失其法律原因，而應返還。
ｃ、須在公法內發生：無法律原因之財產移動，必須發生於公法之法律關係，始成立公法之返還請求權，否則所應成立者，為民法之不當得利返還請求權。惟無法律原因之財產移動，實際上並無法律原因存在，因此必須基於「想像之法律原因」，判斷所發生返還請求權為公法或私法之性質。
４、理由：
ａ、本件原告所有之土地自五十一年間即由交通部公路局佔用（公共工程局即台灣省住宅都市發展局前身），其用地當期並未辦理徵收補償，至今亦未有任何補償，而使用至今，而使原告受有損害，依法原告自得向被告機關請求自起訴日回溯十五年之公法上不當得利。
ｂ、又原告於五十一年間開立予桃園市公所之「土地同意使用承諾書」應屬偽造，縱屬真正，原告當時年僅八歲，屬於限制行為能力人，所簽立之承諾書亦屬不生效力，故被告使用該土地並無法律上之原因。
Ｂ、被告部分：
１、系爭土地位於縱貫公路經桃園市○市○○路段道路，於五十一年間由原公共工程局（住都局前身）施工，其用地當時係由桃園市公所辦理取得，而原告曾於五十一年間開立「土地同意使用承諾書」予桃園市公所，同意該所於桃園都市計畫事業省縱貫公路道路使用，致系爭土地當時並未辦理徵收補償，故本路段道路其原施工單位及需地機關皆非被告；嗣縱貫公路依都市計劃寬度二十公尺拓寬完成並改名為省道台一線後，基於省、縣、鄉道路管理權責之劃分原則，始移交被告接養，並非被告自五十一年間即佔用至今，被告僅係接養機關，且接養後係以公用地役關係提供不特定公眾通行至今，就本路段道路並未再辦理拓寬工程及改變使用情形。
２、民法第一百七十九條所稱不當得利，需一方受有利益，始足當之，而所謂之利益，指因一定事實之結果，致財產總額積極增加或消極地減少而未減少者而言。查原告自認系爭土地自五十一年間起即已充作公路供公眾通行使用，依最高法院八十六年度台上字第二六二二號判決意旨認為：「私有土地，若實際已供公眾通行數十年，成為道路，其土地所有權縱未為移轉登記，仍為私人所保留，其所有權之行使，仍應受限制，應認為已有公用地役關係之存在。」又依司法院釋字第四百號意旨：「．．如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因財政困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償．．」。則原告就系爭土地所有權之行使，雖因系爭土地已成立之公用地役關係而受限制，惟被告因受限經費短絀，不能僅就原告系爭之土地單獨籌列經費依法辦理徵收給予補償，以維護其公平性。
３、且被告已積極○○○區○○○道路土地面積及所需徵收補償費，並已多次擬具既成道路之取得計畫陳報上級機關核辦，並曾試列九十一年度公共建設計畫個別計畫預算，以九十年二月十三日（九○）路規計第0000000號函報上級審議，惟因目前中央政府財政困難，無法容納是項經費，該項預算業經遭全數刪除。而被告僅為省道用地管理機關，有關既成道路土地徵收補償事，宜俟中央籌妥專案經費並核撥執行單位（被告）後，始得依法辦理徵收補償等事宜。
４、再參諸前揭司法院釋字第四百號解釋理由之意旨，原告之上開土地既為不特定之公眾通行所必要，且年代久遠，應認已有公用地役關係之存在，則被告自有基於公用地役關係使該土地以提供不特定通行之權利。是被告基於公用地役關係以提供不特定人通行，非無法律上之原因，原告主張被告應返還不當得利，於法不合。
理 由
一、程序部分：按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟」，行政訴訟法第八條第一項定有明文。本案就原告所訴事實由形式上判斷，係人民主張公法上不當得利返還請求權（原告對該請求權，使用「一般之公法返還請求權」一語），向行政機關請求返還占有原告土地之利益，核其性質屬因公法上原因發生財產上之給付，是以應循行政訴訟法第八條給付訴訟之程序請求給付，本件行政訴訟係屬合法。
二、實體部分：
Ａ、兩造爭執之要點：
１、原告認為其所有之系爭土地闢建為省道臺一線，前經被告予以拓寬且目前由其養護，而該地自五十一年間即由公共工程局佔用（該局係台灣省住宅都市發展局前身），其用地當期並未辦理徵收補償，迄今亦未有任何補償，而使用至今，而使原告受有損害，依法原告自得向被告機關請求自起訴日回溯十五年之公法上不當得利。
２、被告則提出下述理由抗辯原告之請求：
ａ、系爭土地於五十一年間由當時桃園市公所辦理取得，而原告曾於五十一年間開立「土地同意使用承諾書」予桃園市公所，同意提供系爭土地作為「桃園都市計畫事業」中之省縱貫公路使用，致系爭土地當時並未辦理徵收補償。
ｂ、縱貫公路拓寬完成並改名為省道台一線後，基於省、縣、鄉道路管理權責之劃分原則，始移交被告接養，並非被告自五十一年間即佔用至今；被告僅係接養機關，且接養後係以公用地役關係提供不特定公眾通行至今，就該路段並未再辦理拓寬工程及改變使用情形。
ｃ、系爭土地已有公用地役關係之存在，則被告基於公用地役關係使該土地以提供不特定人通行之權利，非無法律上之原因。
ｄ、又依司法院釋字第四○○號意旨，既成道路符合一定要件而成立公用地役關係，形成因公益而特別犧牲，國家應依法律辦理徵收給予補償，如財政困難應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。被告因受限經費短絀，不能僅就原告系爭之土地單獨籌列經費依法辦理徵收給予補償，以維護其公平性。
３、因此本件兩造之爭點應得集中於，原告是否具有公法上不當得利返還請求權，得以請求被告返還自起訴日回溯十五年之公法上不當得利。
Ｂ、本院之判斷：
１、公法上不當得利之意涵：
ａ、公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。
ｂ、參諸民法第一百七十九條規定「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同」，公法上不當得利返還請求權需具備以下四要件：
Ⅰ、須為公法關係之爭議；
Ⅱ、須有一方受利益，他方受損害；於此要件之認定上，應進一步區分給付型不當得利與非給付型（侵益型）不當得利，於前者，受領特定給付即為受利益，提供給付即屬受損害；於後者利用他人之物或權利為受利益，自己之物或權利為他人所使用即為受損害。
Ⅲ、受利益與受損害之間須有直接因果關係；
Ⅳ、受利益係無法律上原因。
２、認定原告就本案事實，不符合「公法上不當得利請求權」成立要件之理由：
ａ、經查原告所有系爭土地，地目為道，供公眾通行多年，已具有公用地役關係之事實，為兩造所不爭執，並有土地登記簿謄本附卷可稽，則依改制前之行政法院四十五年判字第八號判例：「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公物，以達行政之目的。此際該私人雖仍保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的違反。」，以及內政部八十五年十一月二十八日台內地字第八五一一三五三號函釋：「既成道路符合行政法院四十五年判字第八號判例存在公用地役關係時，於政府尚未按計畫徵收前，如因公眾通行之需要，得為必要之改善與維護。」等意旨，被告使用系爭土地之行為，難謂無法律上之原因。
ｂ、矧系爭土地之所有權現仍屬原告共有，有土地登記謄本可證，於公用地役關係發生後，僅使用權之行使受有限制，其所有權之狀況並未發生得喪變更，抑且系爭土地實際供公眾通行多年，其受益者為通行之社會大眾，並非被告甚明。從而原告本諸公法上不當得利返還請求權，訴請被告應給付相當於租金之補償金，難謂妥適。
３、綜上所述，國家公權力機關基於公用地役關係使用系爭土地，並非無法律上原因，原告主張之公法上不當得利請求權並不存在，至於系爭土地構成他有公物，以致造成原告因公益蒙受特別犧牲部分，應循徵收補償程序救濟，而非本案所應審酌之課題，於此併予敘明如上。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 九 月 十一 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 十一 日
書記官 林麗美