臺北高等行政法院判決九十年度訴字第六五九五號
原 告 乙○○訴訟代理人 陳恂如律師被 告 臺北縣政府代 表 人 蘇貞昌縣長）訴訟代理人 丁○○
丙○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十年十一月七日台（九十）內訴字第九００四一三一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實訴外人甲○○所有臺北縣土城市○○○段外媽祖小段一一０之一０、一三七地號等二筆山坡地保育區農牧用地土地，經被告於民國（下同）八十九年十一月二十四日會同原告及相關單位實地會勘，發現上開土地未經申請，擅自開挖整地，設置擋土牆、鋪設水泥平台、天神廟、房舍、私設水泥道路，改變地形地貌，違反非都市土地編定使用管制，認定其違反區域計畫法第十五條第一項規定，依同法第二十一條規定，以九十年三月十四日九十北府地用字第０八九一八五號函檢附違反區域計畫法案件處分書裁處甲○○之管理人即原告乙○○新台幣六萬元罰鍰，並限於九十年四月二十日前恢復土地原狀，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。茲摘述兩造辯論意旨如左：
一、原告方面：㈠聲明：訴願決定暨原處分均撤銷。
㈡陳述：
⒈座落臺北縣土城市○○○段外媽祖田小段第一一０之一０及一三七號土地二筆
係原告甲○○所有，原告乙○○為該管理委員會主任委員，八十九年十一月間，突接被告通知，略以有人在該土地上開挖整地、設置擋土牆、鋪設水泥平台、建造天神廟、房舍及私設道路使用。因該土地係編定使用管制之保育區農牧用山坡地，違反區域計劃法第十五條第一項及二十一條規定，命原告於同年月八日會同其會勘現場。會勘時，原告方知悉，該等土地被他人竊占，擅自開挖使用，除當場表明非原告所為，而係被人竊占使用，有會勘紀錄為稽外，並因甲○○在該地段所有之山坡地多達五百餘筆，面積廣達三百多甲，且散佈各處，平日查覺不易；而竊占者知已被發覺，恐遭處罰，避不出面，致原告無法即時找到竊占者予以追訴。除繼續追查外，並於九十年元月五日函請主管機關「土城市公所」副呈原告，請求協助調查，及請其囑託管區警員或利用當時進行之全國戶口普查機會，找出竊占元兇，而保權益，有請求函為證。
⒉原告係被竊占土地之受害人，被告未追究違反區域計劃法之竊占人反而課罰原告，實屬違法且侵害原告權益：
⑴按區域計劃法第二十一條第一項「違反第十五條第一項之管制使用土地者‧
‧‧處新台幣陸萬元以上參拾萬元以下之罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物，恢復原狀。」處罰對象係以違反該禁制之「行為人」為限。倘違反該禁制之行為人非土地所有人或管理人，殊無處罰土地所有人或管理人餘地。
⑵區域計畫法第二十一條第二項規定「前項情形經限期變更、停止使用或拆除
地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」所定土地所有人或管理人須負擔費用者，係專指拆除地上物恢復原狀費用而已，因行為人固受行政罰，惟常常發生逃逸不為恢復原狀之義務，為維護公共利益起見，行為人不遵守恢復原狀義務時，按規定得先強制拆除強制恢復，而令土地所有人或管理人負擔費用，此與須擔負罰鍰及恢復原狀等行政罰情形，迴然有別。被告以原告乙○○須受罰鍰及恢復原狀之行政罰，顯屬違誤。
⑶司法院大法官釋字第二七五號解釋謂「人民違反法律上之義務而受行政罰之
行為」為其先決要件，即以實際為違反法律之行為人為限，方有適用。原告乙○○僅為土地所有人甲○○管理委員會主委，非違反法律濫墾本件土地行為人，無適用大法官前開解釋餘地。又解釋文但書關於「過失之推定」，在於行為不以發生損害或危險為限，如有違反行為，縱使未發生損害或危險，仍應推定為有過失，除非行為人能證明自己無過失，否則仍應受罰。故其前提，仍以有違反禁止規定或作為義務之「積極行為」為限。被告誤此解釋之真意竟謂原告乙○○未盡土地保管責任，致土地為他人濫墾，原告縱無濫墾行為，亦應為行政罰科罰之對象，實屬違誤。
⑷於本件土地擅自開挖整地、設置擋土牆、鋪設水泥平台、天神廟及房舍之行
為人，經查獲係「張金振」，原告甲○○已依法向板橋地方法院檢察署提起刑事告訴追究其竊占刑責；此外更向該院民事庭起訴請求排除侵害拆屋返地，有刑事告訴狀及民事起訴狀可稽。
⑸憲法第十五條規定「人民財產權應予保障。」政府有保護人民財產義務，本
件土地為甲○○所有，應受政府保護，茲遭人竊占濫墾，政府應查緝竊占、濫墾之加害人，保護土地所有人，豈有反對應受保護之財產所有人，及其管理人為行政罰。又甲○○於本案土城市○○○段外媽祖田小段有七百餘甲土地，人手缺乏，平日管理不易，本件土地遭張金振竊占並搭建天神廟，面積僅五十四平方公尺，且在山後，不易察覺。至於張金振最近搭建之工寮（貨櫃屋）及觀音廟（未完工），亦都在山後，不易發現。又張金振早在觀音廟接鄰之他人土地建有面積廣達二七０坪之二層房屋（門牌臺北縣土城市○○路四十三之四號），察覺更加困難。該屋於八十四年四月二十一日張金振曾以新台幣壹仟陸佰萬元出售，該屋並有一部份面積一三二平方公尺越界占用甲○○土地，現為訴外人廖年聰所有，甲○○亦均未發現，連同觀音廟，亦一直以為係他人土地，遲至本案發生後，方始發覺，而一併訴請板橋地院命張金振拆除本件房屋，並命廖年聰拆除該越界房屋，該判決已經確定，並已請求執行法院強制執行中。又原告發現土地遭人竊占濫墾後，立刻到處追查竊占濫墾人，惟均無所獲，無人願意承認抑或告知竊占濫墾人，為此二度請求被告以公權力協助查尋。此外，更於查悉張金振為竊占土地濫墾土地之行為人後，即代表甲○○於九十年十一月二十六日提起刑事告訴，嚴究張金振竊占刑責。足見原告已盡管理人職責，更非明知而故意縱容，否則，焉有如此嚴格訴究張金振民、刑事、廖年聰民事責任之可能。
⒊本件土地實為張金振濫墾並建築房屋雖屬違反區域計劃法，但該房屋及地上物
依法均為原始建築之張金振所有，原告或甲○○均無權直接拆除而使土地恢復原狀，應循訴訟程序起訴，等待法院判決後方得強制執行。區域計畫法第二十一條既係以濫墾建屋之行為人為其處罰對象，故得依行政罰強制該行為人拆除其所建之房屋，並恢復土地原狀。惟被告未見及此，竟命無權拆除之原告拆除地上房屋及地上物，並命恢復土地原狀，顯屬違誤。
二、被告方面：㈠聲明：駁回原告之訴。
㈡陳述：
⒈按區域計畫法第十五條第一項規定「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非
都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」同法第二十一條規定「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用，停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳者，移送法院強制執行。」⒉查臺北縣非都市土地係於民國七十年二月十五日公告編定並實施管制，而原告
所有土地於公告編定後，未經申請許可擅自開挖整地、設置擋土牆、鋪設水泥平台、天神廟、房舍使用等違規事實，已違反非都市土地使用管制。
⒊有關原告乙○○訴稱雖為前開二筆土地所有權管理人，但並非本件濫墾之非法
行為人，被告竟以乙○○為行政處罰對象，顯屬違誤一節，關於「區域計畫法」第二十一條執行對象，依照內政部九十年二月七日台九十內營字第九０八二三０五號函規定「按八十九年一月二十六日修正公布之區域計畫法第二十一條規定『違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，前項情形經限期變更、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。』雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟從第二十一條第二項後段觀之，其執行之對象，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等‧‧‧。又按司法院大法官釋字第二七五號巳明示「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」，亦即行政罰以有過失或故意為必要‧‧‧」。
⒋本案二筆土地依照土地登記簿所載所有權人為甲○○、管理者為乙○○，未盡
土地保管責任，故被告依照上開規定以本案土地管理人為罰鍰負擔對象，依法並無不合。又本案土地未經申請許可擅自先行動工，已有程序違規行為，被告以其違反非都市土地使用管制，依區域計畫法第二十一條規定處罰，依法並無不符。
理 由
一、按區域計畫法第十五條第一項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」同法第二十一條規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用，停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳者，移送法院強制執行。」
二、查訴外人甲○○所有臺北縣土城市○○○段外媽祖小段一一０之一０、一三七地號等二筆山坡地保育區農牧用地土地，經被告於八十九年十一月二十四日會同原告及相關單位實地會勘，發現上開土地未經申請，擅自開挖整地，設置擋土牆、鋪設水泥平台、天神廟、房舍、私設水泥道路，改變地形地貌，違反非都市土地編定使用管制，認定其違反區域計畫法第十五條第一項規定，依同法第二十一條規定，以九十年三月十四日九十北府地用字第０八九一八五號函檢附違反區域計畫法案件處分書裁處甲○○之管理人即原告乙○○新台幣六萬元罰鍰，並限於九十年四月二十日前恢復土地原狀，原告不服，提起訴願，經遭駁回等情，有八十九年十一月二十四日會勘紀錄、違反區域計畫法案件處分書、照片六紙、訴願決定書等在卷可稽，堪認屬實。
三、兩造對於系爭土地上蓋有天神廟等設施，違反非都市土地使用管制規則之事實並不爭執，兩造之爭點厥為：區域計畫法第二十一條第一項規定之處罰對象究專指行為人（即土地使用人）為限？或尚包括土地之所有權人或管理人？參照區域計畫法之立法精神，及對照該法條前後項規定之文義，並參酌建築法之修法經過，本院認區域計畫法第二十一條第一項規定之處罰對象除土地使用人外，尚包括土地所有權人及管理人，其理由如下：
㈠區域計畫法第二十一條第一項規定所謂：「違反第十五條第一項之管制使用土地
者」，單純從法條之文義解釋，似應以有使用土地之積極行為為限（例如在土地上建屋、設置工作物或種植），如僅消極的不使用土地或未予積極之管理，是否包括在內，尚非無疑，惟就區域計畫法之立法意旨觀之，該法旨在透過非都市土地之分區使用管制，以促進土地及天然資源之有效利用，雖然違法使用土地之積極行為人與消極未予管理之土地所有權人，其行為之可非難性有強弱之別，惟其造成土地違法使用之結果及狀態則並無二致，且該法之主管機關為直轄市或縣市政府，轄內土地幅員遼闊，若欲求縣市政府對於轄內每筆土地均須查明其現在使用人，亦即對轄內每筆土地之使用情形均須瞭若指掌，對於人力有限之縣市政府而言，實屬苛求，因此經由土地分區使用管制之手段，將查明現使用人之管理責任部分轉嫁予土地所有權人或管理人，尚非過苛，亦無違衡平法則，因此當土地被非法占用而主管之縣市政府無法查明現使用人時，即可將查明之責任轉嫁予土地所有權人或管理人，準此區域計畫法第二十一條第一項處罰之對象，自不以土地現使用人為限，尚包括所有權人或管理人。
㈡區域計畫法第二十一條第一項後段規定：「並得限期令其變更使用、停止使用或
拆除地上物恢復原狀。」對於土地被占用之土地所有權人而言，雖因所搭建之地上物並非其所有，而無權直接變更使用、停止使用或拆除地上物，但依法有權對占用其土地之人提出民刑事告訴，俟土地收回己有後恢復土地之原狀，雖然土地所有權人較土地之現使用人必須多一道民刑事之訴訟程序，始能恢復土地之原狀，其恢復原狀之困難度顯然增加，但在法律上既非不能，即不能以土地所有權人無法直接恢復原狀為由，而認區域計畫法第二十一條第一項之處罰對象並不包括土地所有權人或管理人，否則在土地所有權人將土地出租或出借之情形，土地所有權人同樣不能直接恢復土地之原狀，如認所有權人仍不負違規使用土地之責任，而僅應由承租人或借用人（即現使用人）負擔，則區域計劃法分區管制土地使用之立法目的即無法達成，殊非上開條文立法之本意。
㈢另從區域計畫法第二十一條第一項及第二項之規定對照觀之，第一項雖未規定科
處罰鍰之對象，惟第二項業已規定應負擔恢復原狀費用之主體為土地或地上物之所有人、使用人或管理人，雖謂應負擔恢復原狀費用者，未必為應科處罰鍰之對象，惟同一法律條文之適用對象，除有特殊之考量外，儘可能求其前後一貫，以免造成法律之割裂適用，區域計畫法第二十一條第二項既已明文規定應負擔恢復原狀費用者為土地或地上物之所有人、使用人或管理人，則該第一項科處罰鍰之對象應無將土地所有人或管理人排除在外之理，內政部九十年二月七日台九十內營字第九０八二三０五號函示：「按八十九年一月二十六日修正公布之區域計畫法第二十一條規定『違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，前項情形經限期變更、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。』雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟從第二十一條第二項後段觀之，其執行之對象，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等．．．」，其所持見解應可贊同。
㈣再從建築法第九十條之修法過程觀之，八十四年八月二日修正前之建築法第九十
條僅規定：「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處六千元以上三萬元以下罰鍰」，並未規定應以何人為處罰之對象，不但造成主管機關對於處罰對象如何認定之困擾，也提供建物所有權人或使用人脫免責任之管道，因此八十四年八月二日修正建築法時始將建築法第九十條之適用對象明定為建築物所有權人或使用，以杜爭議並補法律之缺漏。區域計畫法於八十九年一月二十六日修正時雖漏未明定第二十一條第一項之處罰對象，惟參照上開建築法之修法過程，應可經由法律之論理解釋，以補法律之漏洞。
㈤本件原告為系爭土地之管理人，未善盡管理人之責任致土地遭第三人占用，其行
為之可非難性雖較占用他人土地違法使用之現使用人為低，且原告於被科處罰鍰並限期恢復原狀後，立即追查並查出占用人為張金振、廖年聰，並分別對渠等提起民刑事告訴，有原告提出之台灣板橋地方法院九十年度訴字第二五○二號民事判決、確定証明書、刑事告訴狀等附卷可稽，惟如上所述，原告已違反作為義務，依司法院釋字第二七五號解釋之意旨，仍應推定為有過失，被告予以從輕按法定最低罰鍰數額裁處罰鍰六萬元，經核尚無不當，原告主張其土地被竊占，為本件之受害人，其並無過失云云，應無可採。
四、綜上所述，被告認系爭土地為甲○○所有，原告為甲○○之管理人，未善盡土地管理人之義務致土地遭第三人占用並作為違法使用，亦為區域計畫法第二十一條第一項處罰之對象，因而認原告違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地，依同法第二十一條第一項規定裁處原告新台幣六萬元罰鍰，並限於九十年四月二十日前恢復土地原狀，經核認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十四 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 闕銘富法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十四 日
書記官 陳圓圓