臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第六五○六號
原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 內政部代 表 人 余政憲部長）訴訟代理人 戊○○
丙○○兼送達丁○○右當事人間因農保事件，原告不服行政院中華民國九十年十月二十六日台九十訴字第○六○七五六號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：李吳𤆬係由宜蘭縣頭城鎮農會申報加入農民健康保險之被保險人，於八十九年五月三日死亡。宜蘭縣頭城鎮農會於八十九年十一月三十日轉送李吳𤆬殘廢給付申請書，並檢具農民健康保險殘廢診斷書等資料，向受被告委託辦理事務之勞工保險局（下稱勞保局）申請殘廢給付。案經該局函宜蘭縣頭城鎮農會並副知李吳𤆬之家屬，略以李吳𤆬已於八十九年五月三日死亡，自不得於死亡後提出殘廢給付之申請，所請殘廢給付應不予給付，原告（係李吳𤆬之子）不服，向農民健康保險監理委員會（下稱監理會）申請爭議審議，經遭駁回，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、審議審定及原處分均撤銷。
⒉被告應改依農民健康保險條例第三十七條規定，核付原告農保殘廢給付標準表
一級殘廢給付，扣除喪葬津貼後，應再補發新台幣（下同）二十五萬五千元，並自應給付日起加計法定利息給付。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：李吳𤆬於八十九年十一月三十日向勞保局申請殘廢給付，是否符合農民健康保險條例第三十六條規定，而得申領殘廢給付？㈠原告主張之理由：
⒈按農民健康保險條例（下稱農保條例）第二條，「．．．，並分別給與生育給
付、醫療給付、殘廢給付及喪葬津貼。」其中醫療給付自應於被保險人生存期間始得享有，且自八十四年三月全民健保開辦後亦已實質上不給付；其次喪葬津貼依同條例第四十條第二項規定係由「支出殯葬費之人領取」（按喪葬津貼實發為十五萬三千元，由支出殯葬費之人領取，實有實報實銷之意），是以農保條例第二條的三種給付及津貼，僅實剩生育給付與殘廢給付得稱為「現金給付」。農保條例第十六條規定：「被保險人或受益人，於保險效力開始後、停止前，發生保險事故者，得依本條例規定，請領保險給付。」是以得請領保險給付之主體應包括被保險人或受益人。同法第十六條意旨之規定，尚有農保條例第二十二條規定，「被保險人或其受益人領取各種保險給付之權利，不得讓與、抵銷、扣押或供擔保。」農保條例施行細則第三十條「投保單位應為所屬被保險人或其受益人辦理請領保險給付手續，不得收取任何費用。」農保條例施行細則第三十二條「依本條例以現金發給之保險給付，保險人算定後，逕匯被保險人或其受益人或支出殯葬費之人，並通知其投保單位於自行保管之保險卡上註明之。」農保條例施行細則第三十三條「被保險人或其受益人或支出殯葬費之人申請現金給付手續完備，經審查應予發給者，保險人應於收到申請書之日起十日內發給之。」、農保條例施行細則第三十七條「農民健康保險監理委員會為審議爭議案件，或保險人為核定保險給付，認為必要時，得向被保險人、受益人、投保單位、各該醫療機構或領有執業執照之醫師、助產士要求提出報告，或派員調閱各該醫療機構之病歷、檢查化驗紀錄或Ｘ光照片，上開人員、單位或機構均不得拒絕。」由上述分析，農保條例第二條所指之生育及殘廢給付，自得由被保險人（生前）或受益人（死後），依農保條例第十六條之規定，於同條例第二十三條規定之二年期間內依法請領，若受益人不能於被保險人死亡後，請領生育或殘廢給付，則前述多次規定「受益人」豈非虛文。依前揭法條可知，除農保條例施行細則第三十二、三十三條包括「支出殯葬費之人」，其餘均只包括「被保險人」與「受益人」兩者，經由此可知，在農保三種給付及津貼之中，津貼指的是喪葬津貼，是給支出殯葬費之人，其餘三種給付自然指的是指生育給付、醫療給付及殘廢給付三種給付，其中醫療給付無法於死後給付，因此自然所謂給付只有剩下生育與殘廢給付二種。由此以觀，農保條例第十六、二十二條及其施行細則第三十、三十二、三十三、三十七條所指的被保險人或其受益人，若非指生育或殘廢給付，則又何所指？⒉生育給付與殘廢給付皆得由被保險人或其受益人請領，此證之內政部八十一年
七月二十四日台內社字第八一一一七九四號函自明。該函規定：「生育事故，在保險有效期間發生，依據農民健康保險條例第十六條規定，應予核付生育給付。惟該投保農會在被保險人死亡後，再以其本人為給付請領人向勞保局提出申請生育給付，依民法第六條規定既已無行使權利能力，自不得再具名請領，應由其家屬提出，至其家屬提出請領之優先順序，由於農民健康保險條例未有明文，應依民法第一千一百三十八條所定法定繼承人及其順序之規定辦理。又被保險人死亡前請領生育給付，經保險人審定應給付者及保險人核付生育給付後被保險人尚未兌領前死亡者，其生育給付得按前開請領之優先順序承領。」函文中提及「．．．依民法第六條．．．，自不得再具名請領，應由其家屬提出，．．．。」函文中之「家屬」自為農保條例第十六條等所指之受益人。
⒊依農保條例第二十四、二十五條規定之生育給付，其給付標準分為一個月與二
個月投保金額二種，且被保險人（或其配偶）於生育後不及二年請領時效內死亡之機率遠低於殘廢事故，且殘廢給付依同條例第三十六條第一項附表「殘廢給付標準表」規定，殘廢共分為一至十五等級，給付一千二百日（一級，折合為四十個月）至三十日（十五級，折合為一個月）不等之投保金額。由此兩相比較，生育給付之給付金額較低（一或二個月）且事故後死亡機率亦較低，然殘廢給付之給付金額較高（一至四十個月）且事故後死亡機率亦較高。現依同條例第三條規定之中央主管機關內政部尚且函示生育給付應由家屬提出（請領），而殘廢給付則一再駁回，不得由家屬在被保險人死亡後提出請領，依舉輕以明重之法理，輕者既已給付，重者豈有不給之理？若然，則又置農保條例第一條增進農民福利之立法宗旨於何地？原告對於被告同意生育給付得於被保險人死亡後尚得排除民法第六條規定，請領生育給付，但對殘廢給付則一再依民法第六條規定，不予殘廢給付，實有不公。按農保生育給付額為一或二個月投保金額，而農保殘廢給付額則為一至四十個月投保金額，前者給付金額相對較少，後者相對較多，此之謂公法上人民權利保護密度之差異不同，然則保護密度低者生育給付尚且應排除民法第六條而予給付，則保護密度較高者殘廢給付，卻應依民法第六條而不予給付，行政機關如此作為，豈非錯亂公法邏輯，置權利保護密度之法律原則於度外而不顧，亦與行政程序法第四條「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」之規定相違。
⒋原訴願決定機關認為依民法第九十五條第一項前段規定：「非對話而為意思表
示者，其意思表示，以通知達到相對人時，發生效力。」，．．各項保險給付申請自應以送達勞保局時為準云云。如此論斷仍錯當農保為私法事件處理，殊不知應依公法規範之行政程序法第四十九條「基於法規之申請，以掛號郵寄方式向行政機關提出者，以交郵當日之郵戳為準。」方為妥適，此項論述與案情之准駁不生影響，但其可知行政機關仍將公法事件依私法事件處理，且亦可由此得知被告完全無法依法行政，法律既已規定應為給付自當給付，豈能計較盈虧，況且當初制訂農保條例之初，自應信守農保條例第一條立法目的，且依憲法第一百五十三條第一項規定「國家．．．應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。」此為國家之義務，不容推辭。
⒌「人民之生存權、工作權及財產權應予保障。」憲法第十五條定有明文，且非
具憲法第二十三條之限制要件，尚且不得以法律限制之。今被保險人生前之殘廢給付，於死亡後由家屬受益人提出請領之權利，若欲加以限制，自應以法律限制之，且尚不得逾越憲法第二十三條之限制要件，此為憲法保留原則，保險人勞保局自當遵守，若有逾越，自屬違法。縱觀農保條例共五十一條，其中以法律限制不予給付者為第二十條，對給付權利加以限制者為第二十二條，然該兩條均無明文規定，限制被保險人生前之殘廢不得於死亡後由受益人家屬提出請領，由此觀之，被告一再駁回原告之請求，限制不得由受益人家屬於被保險人死亡後，請領其殘廢給付，其違農保條例，且不符法律保留原則至為明顯。依司法院釋字第三六七號解釋文：「．．．有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第二十三條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。．．．若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。」其主要意旨在於需法律之明確性授權，始得限制人民之權利，此項明確性授權原則，司法院釋字第三四五、三四六、三九四、四○二、四二六、四三二、四四五、四六五、四九一號多有明示，是以被告一再違反法律明確性授權原則，增加法律所原無之規定以限制人民權利之行使，其違憲、違法極為顯著。
⒍原訴願決定認為，農保殘廢給付之立法目的，係在保障被保險人因殘廢致勞動
能力減少或喪失後之生活，應以被保險人本人為請領主體，自不得於死亡後提出殘廢給付之申請，亦不得由其家屬代為請領。但依行政院於七十八年一月六日以台七十八內字第○三二一號函送農保條例草案，送請立法院審議，其草案總說明及各條之說明欄，均無被告自行增添矇騙之詞，甚至立法院於審議期間，亦未見上述說法，此觀之立法院秘書處編印之法律案專輯第一百廿四輯農民健康保險條例案即明。誠如被告所言，農保殘廢給付之目的，係在保障被保險人因殘廢致勞動力減少或喪失後之生活，是以該保障者當為被保險人，但是其受益人家屬在被保險人生前竭盡所能為其醫治，當其死亡，則受益人家屬之生活則更須保障，如被保險人生前，受益人家屬為其舉債醫治所生之債務，亦須加以保障。
⒎按農保條例第三十六條第一項規定「．．，經『治療終止』後，．．診斷為『
永久殘廢』者，得．．．一次請領殘廢補助費，．．。」同條第二項則規定「經『治療一年以上尚未痊癒』，．．診斷為『永不能復原』者，得比照前項規定辦理。」，關於第一項規定之「治療終止」相較於第二項之「治療一年以上尚未痊癒」而言，自然明喻「治療終止」不須治療一年，而「治療終止」之定義，於農保條例施行細則第六十二條規定為：「所稱治療終止，係指被保險人罹患之傷病，經治療後，症狀固定，再行治療仍不能期待其治療效果之狀態而言。」，所謂「治療終止」，以本案來說，依被保險人之殘廢診斷書所載傷病名稱為：「急性腹膜炎合併迴腸穿孔、急性腎衰竭、肺炎」，且「殘廢部位」為：「小腸切除、肺炎、腎衰竭」，在「殘廢詳況」部分為：「①意識狀態：不清或遲鈍；②四肢肌力：均為一分（註：正常人為五分，一分則僅％）；③攝食狀態：鼻胃管灌食；④臥床狀態：整日臥床；⑤勞動能力：無法從事任何工作；⑥大小便情形：完全無法自理；⑦沐浴更衣：完全無法自理；⑧語言狀態：喪失語言能力；⑨行動能力：需他人操控輪椅代步；⑩呼吸：需呼吸器輔助。」綜上觀之，被保險人雖未治療一年以上，但其已構成農保條例第三十六條第一項治療終止之要件甚明。農保條例施行細則第六十二條治療終止之定義，是指症狀固定，再行治療仍不能期待其治療效果之狀態而言，姑不論此係施行細則，其本質為法規命令，要不能限制人民之權利，否則依行政程序法第一百五十八條規定，其規定無效自屬當然，從被保險人殘廢診斷書所載殘廢部位含有小腸切除，在切除的狀態，再行治療已不能期待其治療效果，另外殘廢詳況欄中所列十項詳況，一再均已充分顯示被保險人當時符合農保條例施行細則第六十二條所定治療終止之要件，其已構成農保條例第三十六條第一項永久殘廢應無疑義。依前列十項殘廢詳況中之任何一項，欲求其再行治療，仍能期待其治療效果已十分艱難，更何況共有十項殘況，實不可能期待其治療效果，其症狀已經固定在殘且廢的情況下，被告仍不承認其症狀已固定，顯已不公。⒏或許所謂症狀固定是指不會好一點（往復原的良性發展），也不會壞一點（往
更殘廢狀態或死亡的惡性發展），症狀就是一直固定在那個不會更好，也不會更壞的狀態才叫症狀固定，被告持此見解實已牴觸農保條例第三十七條第八、九款之規定：「被保險人原已『局部殘廢』，再因傷害或疾病（可以是因同一傷病，或因不同之傷病，但條文中未明定）致身體之同一部位殘廢程度『加重』者，．．．給與殘廢給付。但原已局部殘廢部分--應予扣除。」由上觀之，農保條例第三十七條已經明定殘廢程度加重之情況，但在加重之前卻已符合領殘廢給付之情形，所謂加重不即證明是症狀尚未固定而更壞一點的情形嗎？因此農保條例既已明定加重前之殘廢給付，則施行細則第六十二條之所謂治療終止應指症狀固定，是不包括會更壞一點的加重，實已不攻自破，則其以施行細則之法規命令地位而不足抵擋行政程序法第一百五十八條，甚為明顯，則被告率斷李吳𤆬不符殘廢給付之治療終止要件，顯不足採。所謂症狀固定應是指固定在某一種已定的殘廢標準狀態下的固定。若然，則被保險人李吳𤆬的症狀已固定在農保一級殘廢的給付標準。
⒐就立法目的而言，農保條例第一條規定，農保殘廢給付之目的，係在保障被保
險人因殘廢致勞動力減損或喪失後之生活，故於被保險人生前以被保險人為請求權自屬當然，然殘廢事故發生於保險有效期間，被保險人來不及申請，其發生勞動力並喪失勞動力後之生活花費，亦無中斷，期間之費用（生活、醫療等費用）由受益人先行支付，亦造成被保險人家屬之沈重經濟負擔及精神上之壓力，被保險人身故後，將這筆已實際花費在被保險人身上的支出，由受益人來請領，填補其先行支付之花費，亦屬當然，才有真正做到農保條例之立法目的，就行政程序而言，受託單位除需依法行政外，更應依行政程序法第七條之規定，有多種同樣能達成目的之方法，應選擇對人民權益損害最少者及同法第九條之規定，應於當事人有利及不利之情形一律注意，方可提高人民對政府之信賴。
㈡被告主張之理由：
⒈程序部分，被保險人李吳𤆬已於八十九年五月三日死亡，原告自稱係李吳𤆬之子，惟並無相關資料可供查證。
⒉實體部分，依據農民健康保險條例第一條規定：「為維護農民健康，增進農民
福利，促進農村安定，特定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律」、同條例第三十六條規定：「被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療終止後，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢者，得按其當月投保金額，依同表規定之殘廢等級及給付標準，一次請領殘廢補助費．．．被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療一年以上尚未痊癒，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永不能復原者，得比照前項規定辦理」。民法第六條規定：「人之權利能力，始於出生，終於死亡」。
⒊依民法第九十五條規定略以：「非對話而為意思表示者，其意思表示以通知達
到相對人發生效力。」按現行農民健康保險條例第四條亦明文規定，本保險業務由勞保局辦理，是以各項保險給付仍應以送達勞保局為受理根據，與所送殘廢診斷書診斷成殘之時間無涉，故有關殘廢給付之請求依法應檢具相關書件向勞保局提出申請始發生效力，係屬要式行為；經查李吳𤆬殘廢給付申請書遲至八十九年十一月三十日始向勞保局申請殘廢給付，惟查其已於八十九年五月三日死亡，故該申請案件係屬被保險人死亡後方由財團法人長庚紀念醫院林口醫學中心於八十九年十一月十六日出具之殘廢診斷書並由他人以被保險人名義向勞保局提出，依民法規定，被保險人死亡後權利能力即已終止，自不得於死亡後提出殘廢給付之申請。另查據財團法人長庚紀念醫院林口醫學中心八十九年十一月十六日出具之殘廢診斷書載，李吳𤆬於八十九年三月五日因急性腹膜炎合併迴腸穿孔、急性腎衰竭及肺炎等症初診，八十九年三月十日住院診療，八十九年五月三日病情危急自動出院，且查李吳𤆬於出院當日死亡，顯其症狀並未固定，且持續惡化至死亡，難謂為殘廢，亦不符上開條例之規定。又該殘廢診斷書雖於治療終止診斷殘廢日期欄由原八十九年十一月十六日（即出具日期）修改為八十九年五月三日，但於其他補充說明處亦載明係依據八十九年五月三日病歷及家屬陳述而出具，且門診診療期間欄亦記載八十九年五月三日至八十九年十一月十六日未有門診。據此，該殘廢診斷書顯係醫療機構應要求於事後補具，亦即被保險人於生前未經診斷成殘之事實甚明，自不應核給殘廢給付。
⒋又查殘廢給付之立法意旨係保障被保險人因殘廢後減少或喪失勞動能力，予以
生活上之補助，故應以被保險人本人為請領主體，依民法第六條規定：「人之權利能力，始於出生，終於死亡」，縱其生前經診斷成殘，惟李吳𤆬生前既未提出殘廢給付申請，其權利能力於八十九年五月三日死亡後即已終止，自不得請領殘廢給付，亦不得由其家屬代為請領，勞保局爰依上開規定核定所請殘廢給付不予給付。至原告訴訟理由所舉憲法第一百五十三條第一項、司法院釋字第三六七號解釋文、行政程序法第一百五十八條規定等乙節，惟查該等法令與本案之案情無涉。
理 由
甲、程序方面：原告起訴時，被告代表人為張博雅，嗣於九十一年二月一日變更為余政憲，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敍明。
乙、實體方面：
一、李吳𤆬係由宜蘭縣頭城鎮農會申報加入農民健康保險之被保險人，於八十九年五月三日死亡。宜蘭縣頭城鎮農會於八十九年十一月三十日轉送李吳𤆬殘廢給付申請書，並檢具農民健康保險殘廢診斷書等資料，向勞保局申請殘廢給付。案經該局函宜蘭縣頭城鎮農會並副知李吳𤆬之家屬，略以李吳𤆬已於八十九年五月三日死亡，自不得於死亡後提出殘廢給付之申請，所請殘廢給付應不予給付，原告不服，循序申請爭議審議及提起訴願，均遭決定駁回之事實，有農保殘廢給付申請書、原告身分證影本、戶口名簿影本、死亡證明書、勞保局八十九年十二月十一日八九保受字第六○七六七六四號函、監理會九十年五月十四日農監審字第五九一七號審定書及行政院九十年十月二十六日台九十訴字第○六○七五六號訴願決定書在卷可憑，堪信為真實。
二、按民法第六條規定：「人之權利能力，始於出生，終於死亡」。查李吳𤆬係於八十九年五月三日死亡，有死亡證明書附原處分卷可稽，惟依卷附農保殘廢給付申請書李吳𤆬係於八十九年十一月二十九日填具提出申請，顯然被保險人李吳𤆬係於死亡後方由他人以被保險人名義提出殘廢給付之申請，依前所述，李吳𤆬既於八十九年五月三日死亡，其權利能力已消滅，自不得於死亡後提出殘廢給付之申請。又殘廢給付之立法意旨係保障被保險人因殘廢後減少或喪失勞動能力，予以生活上之補助，故應以被保險人本人為請領主體，縱其生前經診斷成殘，惟李吳𤆬生前既未提出殘廢給付申請，其權利能力於八十九年五月三日死亡後即已終止，自不得請領殘廢給付，亦不得由其家屬代為請領（按僅有由被保險人生前提出申請，經審查合乎條件，而被保險人死亡未及領取時，始由家屬領取），原告主張殘廢給付得請領保險給付之主體應包括受益人一節，尚非可採。又本件係因被保險人李吳𤆬於死亡後，已非權利義務主體，而不得出殘廢給付之申請，已如前述，原告主張被告違反法律明確性授權原則，增加法律所原無之規定以限制人民權利之行使，並有違憲法第十五條、第二十三條之限制要件，亦屬無據。又兩造其餘關於李吳𤆬的症狀是否已固定在農保一級殘廢的給付標準之主張陳述，因與本件判斷結果不影響，故不一一論述，併此敘明。
三、從而被告以李吳𤆬於八十九年五月三日死亡，已無權利能力，不得於死亡後提出殘廢給付之申請，而否准本件所請殘廢給付，於法並無不合，審議審定及訴願決定遞予維持，亦屬妥適，原告主張前詞，請求撤銷訴願決定、審議審定及原處分，並請求被告應改依農民健康保險條例第三十七條規定，核付原告農保殘廢給付標準表一級殘廢給付，扣除喪葬津貼後，再補發二十五萬五千元，並自應給付日起加計法定利息，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 十二 月 三十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟法 官 陳國成右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 二 日
書記官 王英傑