臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第六六八五號
原 告 甲○○被 告 桃園縣中壢市公所代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 邱永祥律師右當事人間因土地徵收補償事件，原告不服桃園縣政府中華民國九十年十月四日九十府法訴字第一八三三一九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告所有坐落桃園縣中壢市○○○段舊社小段一二二之一地號土地（下稱系爭土地），面積一、八一八平方公尺，業經被告拓寬闢為中壢市○○○路之都市○○道路，供公眾通行之用；且系爭土地於土地總登記時，土地登記簿登記為「道」地目。原告據此事實於八十九年十一月二十日向被告請求徵收補償，惟遭被告九十年一月十六日八九中市度字第六○五七二號函略以：「本案為既成道路，當時並未列入第一期公設地徵收，目前本所無財源，俟有經費後再研議辦理」為由否准，原告不服該處分，提起訴願，仍遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
１、原處分及訴願決定均撤銷。
２、命被告應就原告所有系爭土地，作成徵收並按徵收當期公告現值加七成發給地價補償費之處分。（原告之備位聲明另以裁定駁回）二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
㈠、被告所為函復是否為行政處分？
㈡、被告適格有無欠缺？
㈢、原告可否依行政訴訟法第五條規定，對被告提出課予義務之訴，請求被告作成徵收處分及原告可否依據司法院釋字第四○○號解釋，請求被告作成給付徵收補償費之行政處分？
㈣、原告是否得依據平等原則請求被告就系爭土地辦理徵收補償？
一、原告主張之理由：
㈠、被告及訴願決定機關均以政府財源籌措困難作為其拒絕徵收補償之藉口，其決定與憲法保障人民財產權之意旨與平等原則有所違背，即是否應予徵收補償，事涉人民財產權之保障，依中央法規標準法第五條第二款之現定亦非得由行政機關逕以命令所能定之，故訴願決定機關援引內政部八十九年十月十九日台（八九）內營字第八九一一三二三號函釋之合法性，即非無疑義。
㈡、「有權利，即有救濟」、「有損失即有補償」本為法治國家之根本原則，本件系爭土地，既已被被告闢為中壢市○○○路都市○○道路使用，並被易為「道」地目，為確定無可爭執之事實，依行政法院七十年度判字第二四五號判決意旨自不發生政府仍得無償使用之間題，則原告根據司法院釋字第四○○號「‧‧‧其所有人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律規定辦理徵收補償」；釋字第四二五號「土地法第二百三十五條前段及第二百三十一條前段雖規定‧‧‧明示物權變動之效力，須待補償費讓給完畢始行發生，惟土地徵收對被徵收土地之所有權人而言，係為公共利益所受特別犧牲，是補償費之發給不宜遷延過久」；釋字第四四○號「國家機關依法行使公權力，致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償」；釋字第四○九號「徵收私有土地給予相當補償，即為達成公用需要手段之一種」等諸解釋意旨，請求被告應就系爭土地，即作成徵收並發給地價補償費，要非依法無據。
二、被告主張之理由：
㈠、按「私有土地之所有權人，除法律有特別規定外，尚不得單方請求政府徵收其私有土地」此有行政法院七十七年判字第一八二號著有判決可參。是人民並無任意請求行政機關徵收其土地之權利，則原告所為徵收渠所有系爭土地之請求，並非適法。
㈡、依土地法第二百二十二條及二百二十三條規定，土地徵收之核准機關為內政部或台灣省政府，被告為鄉鎮市公所並無核准徵收之權，且人民亦無任意請求行政機關徵收其土地之權，是被告於九十年一月十六日所寄發原告之八九中都字第六○五七二號函表示因財源不足無法辦理徵收，此僅為單純之事實敘述及理由說明，並非就被告職權範圍內之事項所為之行政行為，應不生法律上效果，而具行政處分之性質，則原告提起本件訴訟，並非合法。
㈢、按司法院釋字第四○○號解釋內容雖認既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，有關機關應定期限籌措財源逐年辦理徵收，或依法補償。然查，地方機關之財政收入有一定之來源及數額，因預算有限，是辦理既成道路之徵收補償乃長遠大計，無法一蹴即成，若每因土地所有權人之請求，即須個別辦理徵收，不但有欠公允，與平等原則不符，且必將紊亂被告之財政及市政建設，對於廣大市民而言，受損匪淺。且就本案土地相類似之案件，被告已擬於八十九年度以後全面清查，確定徵收所需費用，俟等妥財源後視輕重緩急，逐年編列預算辦理，並非不願辦理徵收，亦無不予徵收之意思，是原告堅持被告立即辦理徵收補償，顯與法無據。更何況國內公設土地之解決辦法，目前行政院已擬定以容積移轉之方式為之（參都市計劃容積移轉實施辦法），是對於上開土地，實不以徵收為惟一之解決途徑，因此原告要求以徵收之方式辦理，亦無依據。
理 由
一、請求撤銷原處分及訴願決定部分：
㈠、被告所為函復是否為行政處分：
１、按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，而所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第四條第一項，訴願法第三條第一項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敍述或理由說明，既不因該項敍述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，改制前之行政法院復著有四十四年判字第十八號判例可資參照。
２、經查本件原告於八十九年十一月二十日向被告請求徵收系爭土地，並按公告現值加七成發給補償費，惟遭被告九十年一月十六日八九中市度字第六○五七二號函略以：「本案為既成道路，當時並未列入第一期公設地徵收，目前本所無財源，俟有經費後再研議辦理」為由否准。
３、查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條分別定有明文。又「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關」，亦為訴願法第十三條所明定。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，而補償機關為桃園縣政府，而被告之法律地位毋寧係需用土地人以及桃園縣政府辦理土地徵收規劃與補償事務時之執行機關而已。
４、次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。從而，被告既非徵收補償之主管機關，則其所為上開函復，純係居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，揆諸首揭規定及意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。
㈡、被告適格欠缺部分：縱認被告所為上開函復之性質，係屬行政處分，然按土地徵收條例第一條、第二條、第十四條、第十九條等規定，本件徵收核准機關為內政部，補償機關為桃園縣政府，被告僅係執行機關，既如上述。則原告逕以非徵收補償主管機關之桃園縣中壢市公所為被告，對之提起本件之訴，被告適格自有欠缺。
二、請求徵收土地並予補償部分：
㈠、原告所有系爭土地，目前為中壢市○○○路○道路用地，迄未辦理徵收及補償之事實，為兩造所不爭執，已如前述。本件所應審究者，為原告可否依據司法院釋字第四○○號解釋提起行政訴訟法第五條之課予義務之訴，請求被告作成給付徵收補償費之行政處分。茲分述如次：
１、按提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民依公法法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，只有國家才是徵收權之主體，發動徵收程序（行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。
２、其次，關於司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。原告主張人民得依據該號解釋意旨，而具有請求國家作成補償處分之公法上請求權，並得以此號解釋為規範基礎，請求作成徵收並發給地價補償費云云，自非有據。
３、又縱認原告有請求被告就系爭土地予以徵收之公法上請求權，惟依現行土地徵收條例規定，本件系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為被告，已如前述，被告並無作成徵收處分之權利，則原告請求被告作成徵收處分，係屬被告當事人不適格，而徵收處分既未作成，徵收補償自亦無從發生。因此原告依行政訴訟法第五條規定，請求被告對系爭土地辦理徵收補償，難謂有理由。
４、末按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。本件系爭土地既未經徵收，原告請求被告辦理系爭土地之徵收補償，於法未合，應予駁回。
５、至於土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，學說見解目前有所謂「徵收失效說」、「補償請求權發生說」（日本法制）、「徵收違憲說」（德國法制）尚非一致，然參酌現行土地徵收條例第二十條第三項：「需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力」，以及司法院第一一○號解釋：「‧‧‧需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力。」意旨以觀，乃採取徵收失效說，而不採請求權發生說。依此規定亦足證明人民對國家公權力機關並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟，併此敍明。
㈡、原告是否得依據平等原則向被告就系爭土地辦理徵收補償：
１、原告主張系爭土地鄰近之中壢市遠東百貨公司附近土地與系爭土地均位於中央西路上，已為被告辦理徵收在案，被告對上開土地辦理徵收，卻拒絕對系爭土地辦理徵收，顯違平等原則，為求合乎平等原則，應同樣辦理徵收補償。是本件所應審究者：依平等原則可否導出人民之主觀公權利，以及人民對國家是否享有徵收請求權等情。
２、茲查，憲法第七條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院釋字二一一、四一二號解釋意旨甚明。因此，平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理」，國家機關不得將予事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準。準此，平等原則僅係單純之消極的客觀法規範，而無主觀公權利之內涵，尚無從藉此導出人民即具有「得經由訴訟途徑請求獲得實現之法律地位」之主觀公權利。從而，國家公權力作用縱有違平等原則，不可即認為侵害人民之主觀公權利。又平等權性質亦僅係一種基礎性之基本權，自身並無意義，而須與其他基本權相結合，始能成為複數基本權，具備上開要件時，國家公權力作用違反平等原則而侵害平等權時，始發生侵害及於另一與平等權相結合之基本權的問題。
３、又一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，已如前述，且司法院釋字第四○○號解釋僅係為國家立法及施政之措施，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎，本院亦已說明。
４、本件原告對國家既不享有得請求徵收系爭土地之公法上請求權，則原告謂在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，而以平等原則為徵收請求權之依據，請求判命被告應徵收系爭土地，自屬無理由。
據上論結，本件原告之訴或屬不合法，縱令起訴合法，實體上亦屬無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 黃本仁法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十一 日
書記官 黃明和