臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第六六０七號
原 告 甲○○訴訟代理人 張立業 律師被 告 外交部代 表 人 簡又新部長）訴訟代理人 蔡欽源 律師複 代 理人 王雪娟 律師右當事人間因護照事件，原告不服行政院中華民國九十年九月二十八日台九十訴字第０四二八一二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣因台灣台北地方法院檢察署以原告涉嫌違反組織犯罪防制條例等罪嫌，除先於民國（下同）八十六年四月十六日以北檢英和緝七八三號通緝書通緝原告外，並於九十年三月二十二日以北檢銘和八十六偵五二四七字第一二二七二號函及於九十年三月三十日以北檢銘和八十六偵五二四七字第一三六九六號函，二次通知被告機關及被告所屬之下級機關領事事務局，告以「台灣台北地方法院檢察署檢察官在偵辦原告列為『刑案被告』之八十六年偵字第五二四七號恐嚇案件時，對原告有依護照條例第十八條第二款、第十九條第一項第二款及第四項第一款等相關規定辦理註銷原告護照之必要」等情，指示被告機關註銷原告已領之護照。
二、被告機關依上開指示，遂於九十年四日三日作成外（九十）領（一）第字0000000000號函之行政處分，而為註銷原告所持之Ｍ00000000號護照之規制性決定，同時在函中表明，如果原告打算返國，可逕向我駐外館處申請專供返國使用之旅行文件持憑返國。
三、原告不服上開行政處分提起訴願，亦遭駁回，因而提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決撤銷原處分及訴願決定。
二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
Ａ、對原處分不服之理由：
１、原處分違反行政程序法之規定：
ａ、按行政機關之行政處分以書面為之者，應記載事實、理由；行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予處分相對人陳述意見之機會。行政程序法第九十六條第一項第二款及第一百零二條分別定有明文。
ｂ、本件被告機關以「依據台灣台北地方法院檢察署本（九十）年三月三十日北檢銘和字八十六偵五二四七字第一三六九六號函暨護照條例第十九條第四項第一款之規定」，及「上揭函略稱，該署辦理八十六年度偵字第五二四七號恐嚇案，認有依法註銷台端護照之必要」為其處分之基礎，惟台灣台北地方法院檢察署偵查犯罪固屬其職權，惟註銷護照既係被告機關外交部所為之行政處分，則被告機關並未說明其據以認定之事實及理由，已屬違反上引行政程序法第九十六條第一項第二款之規定。
ｃ、又註銷護照雖係被告機關外交部依據護照條例第十九條第四項第一款之規定所為之行政處分，揆其性質，應屬「限制或剝奪人民權利之行政處分」，被告機關在作成處分前，應依上引行政程序法第一百零二條之規定程序辦理，即被告機關應「給予處分相對人（即原告）陳述意見之機會」，方屬正辦。惟查本案被告機關在作成系爭處分前，並未依上開規定辦理，自屬違法。且系爭行政處分既係對本國人民即原告所為之行政處分，則該行政處分不應被擴張認定屬行政程序法第三條第三項第一款所規定之「外交行為」，而排除其作成之違法性。
２、原行政處分實質上亦無理由：按本件被告機關以「台灣台北地方法院檢察署辦理八十六年度偵字第五二四七號恐嚇案，認有依法註銷原告護照之必要」為其處分之實質理由。惟查原處分所依據之「台灣台北地方法院檢察署八十六年度偵字第五二四七號恐嚇案」，該案其他同案被告三人雖經台灣台北地方法院檢察署向台灣台北地方法院提起公訴，惟均經判決無罪確定，原告與該三人之犯罪事實既屬同一，則實質上亦不成立犯罪。故原行政處分上開行政處分實質上亦無理由。
３、原行政處分侵害人民合法權益，違反憲法精神：次按人民之自由應受保障，除非有法律依據及其必要性，否則不得率予撥奪，此為我國憲法之精神。查本件被告機關僅以「台灣台北地方法院檢察署辦理八十六年度偵字第五二四七號恐嚇案，認有依法註銷原告護照之必要」之似是而非之理由，未經實體調查、認定有無註銷原告護照之法律理由及其必要性，即率爾為註銷原告護照之處分，使原告無法持用中華民國護照自由旅行，自屬侵害人民合法權益，違反憲法精神。
Ｂ、對於訴願決定不服之理由：
１、訴願決定機關認定被告機關所為之行政處分，已給原告陳述意見之機會，顯對於法令有所誤解：
ａ、按行政機關之行政處分以書面為之者，應記載事實、理由；行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分『前』，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予處分相對人陳述意見之機會。行政程序法第九十六條第一項第二款及第一百零二條分別定有明文。
ｂ、而被告機關係在行政處分『後』，於訴願機關未於訴願決定前僅以九十年六月六日提出答辯書始補附行政處分之證物，並非給予原告陳述意見之機會，被告機關僅依據台北地檢署之通知，註銷原告之護照，訴願機關認定原告客觀明白足以確認，而駁回原告之訴願，然即使原告『客觀明白足以確認』該事實（更何況原告始終未接獲任何地檢署傳票，如何『客觀明白足以確認』該事實﹖），並非給予原告『陳述意見之機會』，如何可用原告『客觀明白足以確認』該事實即等同於給予原告『陳述意見之機會』﹖
２、護照條例第十九條所指之『司法』機關，不包含『檢察機關』在內：
ａ、查司法機關依照憲法第七十七條及司法院組織法第七條之規定可知，並不含檢察機關在內，而各地方法院檢察署係隸屬於法務部，法務部係隸屬於行政院，可知各地方法院檢察署係『行政機關』非『司法機關』。
ｂ、被告機關及訴願機關所引據係台北地方法院檢察署之通知書，依前述係引據『行政機關』之通知，不符護照條例第十九條所指之『司法機關』之規定，其所為之處分，顯屬違法。
二、被告主張之理由：
Ａ、程序部分：
１、原告陳稱被告所為之處分違背行政程序法第九十六條之規定云云，與事實不符：
查被告於其所為之行政處分中，明確於主旨中敘明廢止並註銷原告所持護照，並於說明中引述事實、理由及所依據法條，再告知不服處分之救濟方式等；另於該函末載明原告姓名、出生年月日、性別、身分證統一編號住所等，再明列被告機關及首長署名，並於九十年四日三日以外（九十）領
（一）第字0000000000號為之。足證被告機關完全遵照行政程序法第九十六條所定各款要件為書面之行政處分，並無原告所稱違反行政程序法第九十六條第一項第二款未載事實及理由之情形。
２、原告陳稱被告未予其陳述意見之機會，違背行政程序法第一百零二條之規定云云，誠無理由：
ａ、按「主管機關或駐外館處依第十八條或第十九條規定為處分時，無須通知該處分相對人陳述意見」，護照條例第二十一條第二項訂有明文。本件被告為廢止及註銷處分時即係依據該條例第十八條、第十九條所為，則被告所為正亦符合行政程序法第一百零二條但書之規定，亦即行政機關為限制或剝奪人民自由或權利之處分時，除已依第三十九條通知相對人陳述意見或舉行聽證者外，應給予陳述意見之機會，但法規另有規定者，從其規定。換言之，本件護照條例第二十一條即行政程序法第一百零二條但書所指之「法規」，從而被告所為處分洵屬合法，原告所稱，顯屬誤解。
ｂ、被告基於原告權益之考量，於提出訴願答辯前，在九十年五月十日仍函請台北地檢署，就廢止、註銷原告護照之情況，有無依訴願法第五十八條第二項規定得予撤銷或變更原處分之必要，再予重新考量。經該署函覆稱，原告涉及恐嚇取財、違反組織犯罪條例等案件，已經發佈通緝，認仍有廢止、註銷護照之必要，亦即原處分並無變更修正之必要，從而，本件迄今原處分仍應維持。換言之，為保護原告，被告於程序上已盡所有之可能，以求慎重，並無原告所稱有程序違法之情形。
Ｂ、實體部分：
１、按被告為行政機關，應依法行政，查「申請人有下列情形之一者，主管機關或駐外館處應不予核發護照．．．二、經司法或軍法機關通知主管機關者」，護照條例第十八條訂有明文。亦即經司法機關通知被告不予核發護照時，則被告「應」不予核發，亦即被告並無自由裁量之餘地。又「持照人有下列情形之一者，主管機關或駐外館處，應扣留其護照，並依規定處理．．．二、經司法或軍法機關通知主管機關者」，護照條例第十九條第一項亦有明定。亦即對已核發護照者，其持有人經司法機關通知被告扣留其護照，則被告亦「應」依照辦理扣留，毫無裁量之權；再者，「持照人或其所持護照有下列情形之一時，原核發護照之處分應予廢止，並由主管機關或駐外館處註銷其護照：M、持照人有第一項第二款或第三款規定之情形者」，護照條例第十九條第四項第一款亦訂有明文。是以護照之持照人一經司法機關通知被告，被告則「應」廢止原核發之行政處分並註銷該護照，被告毫無裁量權。簡言之，前述三種處分係分別針對：
1.申請核發護照者不予核發（第十八條第二款）；
2.已持有之護照，將實物扣留（第十九條第一項第二款）；
3.已核發之護照，將原核發之處分廢止，並註銷原護照（第十九條第四項第一款）。
上揭三種不同之處分均係護照管理所必須，雖屬對持照人之權利為限制或剝奪，惟均有法律明文規定，符合憲法上法律保留之原則，並無任何違反憲法精神之處，原告聲稱註銷其護照有違憲法精神云云，顯無理由。
２、本件原告因涉多起刑事案件，負責偵辦之台灣台北地方法院檢察署認：為偵辦被告涉嫌之八十六年偵字第五二四七號恐嚇案件，有依護照條例第十八條第二款、第十九條第一項第二款及第四項第一款等相關規定辦理註銷原告護照之必要，乃於九十年三月卅日以北檢銘和八十六偵五二四七字第一三六九六號函，通知被告依照辦理，且該署前於九十年三月二十二日北檢銘和八十六偵五二四七字第一二二七二號函亦同此意旨，在詳列原告年籍資料之同時，亦指示被告依護照條例第十九條撤銷原告之護照。從而，被告依前揭法律規定，即無斟酌裁量之餘地，應依台北地檢署函示，辦理原告護照之註銷並廢止原核發處分，且於必要時，即原告若出示護照時，則予以扣留護照；或原告提出申請補發時，則不予核發等相關程序；換言之，被告依法辦理原告護照之註銷並廢止原核發處分，且於必要時，即原告若出示護照時，則予以扣留護照；或原告提出申請補發時，則不予核發等相關程序並無違誤。
３、另被告指陳司法機關並未包括檢察機關云云，亦與現行法制不符。查所謂「司法機關」，依司法院大法官會議釋字第三九二號解釋，應包含代表國家從事「偵查」、「訴追」及「執行」之檢察機關在內，而非僅指職司審判之司法院所屬各級民、刑事審判，行政訴訟及公務員懲戒而已。故被告依台北地檢署之通知函，辦理本件廢止、註銷原告之護照，並無不法。原告誤指檢察機關非司法機關云云，顯無理由。
４、原告稱伊所涉台北地檢署八十六年偵字第五二四七號公訴案件，共同被告苗為國等三人已經判決無罪，故原告在相同案情之下，亦屬無罪，則原處分實質上亦無理由云云。查原告所稱該兩案件雖屬同一案號，然苗為國等三人所涉者為侵占及贓物罪，而原告所涉者為恐嚇取財及組織犯罪，兩者罪責顯然不同；且原告所涉案件並未判決終結，而係「通緝中」（見原告所提附件二，該案刑事判決書，第二頁，倒數第五行末），從而，原告所稱，伊所涉案件實質上不成立犯罪云云，顯非事實，應不足採。
５、再者，本件檢察機關因偵查犯罪之必要，依刑事訴訟法之規定對原告作出限制住居之處分，並通知被告廢止、註銷或扣留原告之護照乙節，實為司法機關依法律之行為，非被告所得審究；蓋因被告為行政機關，僅得依法（按，此處為護照條例）廢止、註銷或扣留原告之護照，並無裁量之權限，且依權力分立原則，更遑論行政機關得審查司法行為之妥當性。是以倘原告對於被告所為廢止、註銷或扣留原告護照行為之合法性有疑義，固得向被告依行政訴訟之途徑尋求救濟；然倘原告就限制住居之處分有異議時，則應向該限制住居處分之作成機關（按，此處為檢察機關）尋求救濟（刑事訴訟法第四０四條第二款參照）方屬正途。原告不察，竟誤以被告為相對人提起對司法行為之爭訟，實屬謬誤。準此，被告業已於訴願程序中向受理訴願機關表明「該通緝屬司法機關職權行為，與外交部無涉，亦非外交部所得撤銷，原告應依法向相關司法機關尋求救濟，始為正辦，其誤向外交部提出訴願應屬誤會」，且訴願決定機關就此亦採相同見解。
６、退步言之，縱認檢察機關之行為為行政行為，然詳繹本案所涉法律爭點，因涉及檢察機關及外交部二機關之處分問題，得將之定性為「多階段行政處分」，茲論述如下：
ａ、所謂多階段行政處分係指行政處分之作成，事前經過數個程序，且有多數機關同時或先後參與作成決策，而由其中一機關最後對外為規制效力之意思表示者。此等行政處分乃屬多階段行政處分。一般「多階段行政處分」之救濟方式為：
Ⅰ、依目前實務上之法律意見，仍認為應以最後對外為法效性意思表示之行政機關為制作該行政處分之機關，而其餘機關在先前階段所為之行為僅被視為內部行為，對外不發生法律效果。因此人民如果不服，應以最後作成行政處分之機關為被告，提起行政爭訟。
Ⅱ、不過若當實證法規明文揭示行政處分之作成以另一特定機關之參與為必要者，則在此例外情形下，亦得例外承認該參與機關之參與行為屬於獨立之行政處分，人民得單獨就其參與機關之決定提起行政爭訟。
Ⅲ、而二者之區別在於：
⑴、前者之情形，訴願機關或法院必須就原處分各個階段之合法性進行全面的審查。
⑵、而在後者之情形，法院僅須就參與機關決策本身的合法性為審查。
Ⅳ、雖然自理論上言之，如果司法實務上允許人民直接將前階段決策視為一個行政處分，而提起救濟。但人民卻不願就前階段決策本身表示不服，仍然僅就最後處分提起行政爭訟時，在此情況下，最後行政處分合法性之審查範圍，仍應是全面的。不過實務上發展，卻會因為參與機關前階段決策本身之合法性有被獨立審查之管道，而傾向於將最後處分之合法性審查範圍加以限縮。
Ⅴ、因此在判斷多階段行政處分中那一個階段的決策可以作為獨立之爭訟對象時，自然也要考慮到，以那一個行政機關作為爭訟之一方，對爭點之釐清與紛爭之解決最具效率。例如目前就有關欠稅限制出境之案件，向來均是以通知限制出境之財政部作為行政爭訟之對象，而非以最後作成限制出境之被告機關做為爭訟對象，其原因即是，真正清楚限制出境原因事實之機關為財政部，而非被告機關。
ｂ、惟某些行政處分之作成，雖亦須其他行政機關之配合或協力，但卻未必如同前述之一般行政處分於各階段均有一明確之處分作成，於此將此種行政處分稱之為「特殊性質之多階段行政處分」，並說明如下：
Ⅰ、特殊性質「多階段行政處分」之意義：某些多階段行政處分之前置決策程序，雖然在本質上屬於「行政作為」性格，但基於法制設計或立法沿革之歷史傳統，該等決策之合法性爭議，卻被劃入其他法院體系進行救濟，而不由行政爭訟程序來解決時，此類多階段行政處分即屬特殊性質之多階段行政處分。
Ⅱ、特殊性質「多階段行政處分」如與一般性質「多階段行政處分」相比較，其在救濟途徑上之特殊性：
⑴、在特殊性質「多階段行政處分」中，因為其前階段決策之合法性無
法按一般行政爭訟程序來審查，所以即使人民以最後行政處分為爭訟對象，而提起行政爭訟，訴願機關及行政法院所能審查的範圍仍然受有限制，必須將合法性審查之範圍予以限縮，僅限於前階段決策以外之事項。
⑵、因為如果不如此解釋，則訴願機關及行政法院勢必要審查原本歸屬其他法院審查之事項，如此一來將造成權責衝突。
ｃ、本案被告主張原處分屬上開特殊性質之多階段行政處分，故鈞院之審查範圍不應及於前階段「辦理廢止、註銷或扣留原告護照」決策作成之合法性，其理由如下：
Ⅰ、按檢察機關偵防犯罪之一切活動，本質上含有行政作為之性格，然而此等行政作為之合法性，在憲法層次上，即被劃歸由普通法院刑事庭來審查，且其行政內部之監督程序，亦是由檢察官來統一掌控。
Ⅱ、在我國現行刑事訴訟法制架構下，檢察官是偵查主體，限制住居為偵查之手段之一，而廢止、註銷或扣留護照則為限制住居之方法之一。
故應將護照條例第十八、十九條定性為「本質上具有規範偵防犯罪性質之行政、而具刑事訴訟法規範之性格」之法令，爰將上開法律見解所依憑之法理簡述如下：
⑴、從護照條例第十八、十九條規定之內容觀之，依目前法條用語意義
之普遍性認知，所謂之「司法機關」一語，係包括檢察署檢察官在內。
⑵、就此：
①、若依一般性之「多階段行政處分」理論，將檢察官之限制住居處
分視為行政處分，而由原告對限制住居之處分提出不服（當然原告也可以直接以被告之廢止、註銷或扣留護照之處分為爭訟對象），此時受理原告不服之機關（即普通法院）及行政法院則有義務對前置要件事實是否具備（即原告是否犯罪嫌疑重大，符合被限制住居之要件）乙節，進行實質審查，但如此一來，行政法院與普通法院間之權限即會產生衝突，甚至會發生認定不一致之情形。
②、此時應依上開特殊性質「多階段行政處分」之見解，由原告於收
到被告機關之限制住居通知後，立即具狀向台北地檢署檢察官表示異議，並請求檢察官重新審查對原告限制住居處分之合法性（類似一般行政爭訟程序之訴願程序），如果檢察官之處理結果，原告不服，即可向台灣台北地方法院刑事庭聲明異議（刑事訴訟法第四百十六條參照）。
⑶、綜上之法律解釋結論，將最符合目前偵查犯罪行政與一般行政之職權分立架構，避免產生權限爭議，及裁判矛盾。
ｄ、基於上開法律意見，被告主張：
Ⅰ、在本案中，檢察機關確為護照條例所稱之司法機關。
Ⅱ、被告機關在作成原處分時，基於檢察官前置決策之特殊性格（屬犯罪偵查），該前置決策之合法性，應排除在「被告機關作成、最後對外宣示、廢止、註銷或扣留原告護照」之原處分合法性審查範圍外，而應由原告依刑事訴訟法之相關規定，自行向檢察官尋求救濟。
Ⅲ、至於「原告犯罪嫌疑是否重大到有廢止、註銷或扣留護照之必要」一節，同屬作成前置決策所應斟酌之因素，而為本案訴願機關及鈞院所不應審查之事項。
Ⅳ、是以本件被告機關對原告所為之廢止、註銷或扣留原告護照行政處分，完全合法，原告上開各項爭執，顯係因不明相關法制架構而生者，本諸前開理由，均非可採。綜上所述，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，於法無據，應予駁回。
７、綜上所述，本件原告起訴實無理由，敬請鈞院詳查，依法判如被告聲明，以符法紀，實為德便。
理 由
壹、兩造爭執之要點：
一、本案原告因涉及犯罪，而經台灣台北地方法院檢察署檢察官在偵查後予以通緝，同時去函被告機關，要求註銷原告已領之護照。被告機關因此依台灣台北地方法院檢察署上開指示，而於九十年四日三日作成「註銷原告所持Ｍ00000000號護照」之行政處分，並在處分函中註明：「如果原告打算返國，可逕向我駐外館處申請專供返國使用之旅行文件持憑返國」。
三、原告則認為上開撤銷護照之行政處分有以下違法之處，並侵犯到其自由權，而提起本件行政爭訟：
Ａ、程序方面：
１、缺乏作成處分所憑之事實上及法律上理由，違反行政程序法第九十六條第一項第二款之規定。
２、沒有給予原告答辯（陳述意見）之機會，違反行政程序法第一百零二條之規定。
Ｂ、實體方面：
１、原告所涉及之刑事案件，其他三名共同被告已經判決無罪確定，則原告實質上亦不成立犯罪，故沒有註銷原告護照之正當理由。
２、原告受憲法保障之自由旅行權利將因此一行政處分而受到侵犯。
３、護照條例所指之「司法」機關，不包括「檢察機關」在內，故台灣台北地方法院檢察署檢察官無權要求被告機關註銷原告之護照。
四、實則本案所涉之實體法律爭點，主要是落在「多階段行政處分」理論之層面上，其關鍵問題，則在於「檢察官要求被告機關註銷原告護照」之行政作為，能否在行政爭訟程序中受到審查一節而已。如果上開行政作為不在行政爭訟所得審查之範圍內，則基於以下之理由，原處分在程序上即無原告指摘之違法可言，爰在此先行敘明之。
Ａ、原處分既已說明檢察官來文之案號及函文中有「註銷原告護照」之指示，其作成處分所憑之事實及理由，即應認為有完整之交待，符合行政程序法第九十六條第一項第二款規定之要求。
Ｂ、原處分所憑之基礎事實，既不在被告機關之調查權限範圍內，被告機關實質上亦無調查事實之必要，所以法理上根本不須再賦與原告陳述意見之機會（行政程序法第一百零二條所定「陳述意見之機會」，主要是針對調查事實之層面，而不是針對適用法律之層面，行政程序法第三十九條參照）。
貳、本院之判斷：
一、有關「多階段行政處分」理論之基本法律架構：
Ａ、「多階段行政處分」之意義：即行政處分之作成事前經過數個程序，且有多數機關同時或先後參與作成決策，而由其中一機關最後對外為規制效力之意思表示者。此等行政處分乃屬多階段行政處分。
Ｂ、一般「多階段行政處分」之救濟方式：
１、依目前實務上之法律意見，仍認為應以最後對外為法效性意思表示之行政機關為制作該行政處分之機關，而其餘機關在先前階段所為之行為僅被視為內部行為，對外不發生法律效果。因此人民如果不服，應以最後作成行政處分之機關為被告，提起行政爭訟。
２、不過若當實證法規明文揭示行政處分之作成，另一特定參與機關有決定性之影響力者，則在此例外情形下，亦得例外承認該參與機關之參與行為屬於獨立之行政處分，人民得單獨就其參與機關之決定提起行政爭訟。
３、而二者之區別在於：
ａ、前者之情形，訴願機關或法院必須就原處分各個階段之合法性進行全面的審查。
ｂ、而在後者之情形，法院僅須就參與機關決策本身的合法性為審查。
４、雖然自理論上言之，如果司法實務上允許人民直接將前階段決策視為一個行政處分，而提起救濟。但人民卻不願就前階段決策本身表示不服，仍然僅就最後處分提起行政爭訟時，在此情況下，最後行政處分合法性之審查範圍，仍應是全面的。不過實務上發展，卻會因為參與機關前階段決策本身之合法性有被獨立審查之管道，而傾向於將最後處分之合法性審查範圍加以限縮。
５、在判斷多階段行政處分中那一個階段的決策可以作為獨立之爭訟對象時，自然也要考慮到，以那一個行政機關作為爭訟之一方，對爭點之釐清與紛爭之解決最具效率。所以目前就有關欠稅限制出境之案件，向來均是以通知限制出境之財政部作為行政爭訟之對象，而非以最後作成限制出境之入出境管理局做為爭訟對象，其原因即是因為，真正清楚限制出境原因事實之機關為財政部，而非被告機關。
Ｃ、特殊性質之「多階段行政處分」案型以及其對救濟途徑所帶來之影響：
１、特殊性質「多階段行政處分」之意義：某些多階段行政處分之前置決策程序，雖然在本質上屬於「行政作為」性格，但基於權力分立之法制設計或因為立法沿革之歷史傳統，該等決策之合法性爭議，卻被劃入其他法院體系進行救濟，而不由行政爭訟程序來解決時，此類多階段行政處分即屬特殊性質之多階段行政處分。
２、特殊性質「多階段行政處分」如與一般性質「多階段行政處分」相比較，其在救濟途徑上之特殊性：
ａ、在特殊性質「多階段行政處分」中，因為其前階段決策之合法性無法按一般行政爭訟程序來審查，所以即使人民以最後行政處分為爭訟對象，而提起行政爭訟，訴願機關及行政法院所能審查的範圍仍然受有限制，必須將合法性審查之範圍予以限縮，僅限於前階段決策以外之事項。
ｂ、因為如果不如此解釋，則訴願機關及行政法院勢必要審查原本歸屬其他法院審查之事項，如此一來將造成權責衝突。
二、本案原處分即屬上開特殊性質之多階段行政處分，因此本院之審查範圍不應及於前階段「指示撤銷護照」決策作成之合法性，其理由如下：
Ａ、按行政機關偵防犯罪之一切活動，本質上當然也是屬於行政作為，然而此等行政作為之合法性，在憲法層次上，即被劃歸由普通法院刑事庭來審查。而且其行政內部之監督程序，亦是由檢察官來統一掌控。
Ｂ、在我國現行刑事訴訟法制架構下，檢察官是偵查主體，通緝則有強制當事人接受犯罪調查之功能，屬偵查手段之一。廢止、註銷或扣留護照又是為了實現通緝目的採取之具體手段。故應將護照條例第十八、十九條定性為「本質上具有規範偵防犯罪性質之行政、而具刑事訴訟法規範之性格」之法令。爰將上開法律見解所依憑之法理簡述如下：
１、從護照條例第十八、十九條規定之內容觀之，依目前法條用語意義之普遍性認知，所謂之「司法機關」一語，係包括檢察署檢察官在內。
２、如果僅依一般性之「多階段行政處分」理論，將檢察官之通緝處分視為行政處分，而由原告對通緝及伴隨通緝而生之註銷護照處分不服（當然原告也可以直接以被告之廢止、註銷或扣留護照之處分為爭訟對象），此時受理原告不服之行政機關及行政法院即有義務對前置要件事實是否具備（即原告是否犯罪嫌疑重大，符合被限制住居之要件）一節，進行實質審查，但如此一來，行政法院與普通法院間之權限即會產生衝突，甚至會發生認定不一致之情形。
３、此時應依上開特殊性質「多階段行政處分」之見解，由原告在遭通緝決定後，立即委請他人向台灣台北地方法院檢察署檢察官表示異議，並請求檢察官重新審查對原告通緝之合法性，如果檢察官之處理結果仍維持原來之通緝處分，原告即應到場接受訊問（現行刑事訴訟法並無對通緝處分之救濟程序，因為其僅是強制刑事被告到場接受調查之方法，其妥當性及合法性可在刑事被告到庭後，接受訊問並決定後續處理程序時，一併被審酌）。
４、上開法律解釋結論，將最符合目前偵查犯罪行政與一般行政之職權分立架構，避免產生權限爭議，及裁判矛盾。而且也正是因為上述之法理，所以護照條例第二十一條第二項才會規定：「主管機關或駐外館處依第十八條或第十九條規定為處分時，無須通知該處分相對人陳述意見」。排除了行政程序法第一百零二條前段規定之適用。
Ｃ、就此原告雖謂：「其所涉罪嫌不足，不構成通緝及註銷護照之正當理由，而且註銷護照之結果將使其憲法保障之自由旅行權利受到侵犯。又護照條例第十九條第一項第二款所稱之『司法機關』，不包括『檢察機關』在內」云云，但查：
１、原告所涉刑案罪嫌之程度，依上開「特殊性質多階段行政處分」理論所示，非屬行政法院所得審查之事項。
２、原告憲法保障之自由旅行權利，依憲法第二十三條之規定，在「維持社會秩序」之目標下，且達成目標所採取之法律手段符合「比例原則」之要求時，得以具體法規範加以限制。而刑事訴訟法有關通緝程序之抽象法規範，應認符合憲法第二十三條之要求。至於原告所涉罪嫌之個案中，其法律之適用是否違反「比例原則」，一樣不在行政法院之審理範圍內。
３、至於護照條例第十九條第一項第二款所稱之「司法機關」，是否包括「檢察機關」在內﹖此屬法解釋論之問題，而其結論在前述法理之說明下，已極為明顯，只要檢察機關依刑事訴訟法之規定，仍舊享有通緝被告之強制處分權時，其當然為護照條例第十九條第一項第二款所稱之「司法機關」。
三、總結前述，本院認為：
Ａ、被告機關在作成原處分時，基於檢察官前置決策之特殊性格（屬犯罪偵查），該前置決策之合法性，應排除在「被告機關作成、最後對外宣示、廢止、註銷或扣留原告護照」之原處分合法性審查範圍外，而應由原告依刑事訴訟法之相關規定，自行向檢察官尋求救濟（但通緝目前似乎並沒有事前救濟之程序）。
Ｂ、至於「原告犯罪嫌疑是否重大到有廢止、註銷或扣留護照之必要」一節，同屬作成前置決策所應斟酌之因素，而為本案訴願機關及行政法院所不應審查之事項。
Ｃ、是以本件被告機關對原告所為之廢止、註銷或扣留原告護照行政處分，完全合法，原告上開各項爭執，顯係因不明相關法制架構而生者，本諸前開理由，均非可採。
參、綜上所述，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請撤銷於法無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 十二 月 十一 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 十一 日
書記官 林麗美