臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第六七七四號
原 告 甲○○被 告 銓敘部代 表 人 吳容明部長）訴訟代理人 丙○○
乙○○右當事人間因退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國九十年九月二十五日九○公審決字第○一一四號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係台北市政府社會局退休人員，其自願退休案前經被告以民國（下同）八十九年七月三十一日八九退三字第一九二七三一三號函核定自000年0月0日生效在案。原告向被告請釋公務人員退休法第十五條有關申請回籍旅費之規定，經被告請其參考八十二年九月九日八二台華特二字第○九○○二○六號函釋。另原告就其自願退休案並未依公務人員退休法第六條第二項之規定一次加發五個基數之一次退休金，以及被告上開八二台華特二字第○九○○二○六號函釋規定提出質疑，經被告以八十九年十月五日八九退三字第一九四六三四五號函復在案。原告乃報經其原服務機關台北市政府社會局提出退休案之重行審定，申請依公務人員退休法第六條第二項之規定，一次加發五個基數之一次退休金，並請求發給回籍旅費。案經該局送請被告重行審定，經被告以八十九年十一月二十三日八九退三字第一九六五八三七號書函答復以，有關原告所提相同問題，被告已詳予說明在案，應無辦理重行審定之依據。原告不服，提起復審、再復審，遞遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈再復審、復審決定及原處分均撤銷。
⒉請求被告加發九個基數之退休金，及自八十九年九月一日起至給付之日止按年息百分之五計算之利息。
⒊被告應給付原告及原告之父母、配偶及兒子共計五人返還本籍地廣東省大埔縣之旅費。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
⒉若判決不利被告時願供擔保，請免於假執行。
三、兩造之爭點：原告於五十一歲時自願退休，被告審定時，依法應否加發五個基數之一次退休金，又被告對原告函詢其退休能否請領返回本籍地之旅費，被告予以答復，原告能否對之提起復審、再復審及行政訴訟，及原告能否訴請被告給付返回本籍地之旅費。
㈠原告主張之理由：
⒈公務人員退休法第六條第二項規定：「．．．公務人員於年滿五十五歲時得自
願提前退休，並一次加發五個基數之一次退休金。」依被告八十九年十月五日八九退三字第一九四六三四五號書函說明二「．．．係立法院法制委員會於八十年十一月間審議配合退撫新制實施之公務人員退休法修正草案時，部分立法委員為謀人事階層構造體制之健全及文官系統新陳代謝之合理順暢，提出『階段式退休制』之理念，以供公務人員自我省思辦理自願離職或退休．．．」，五十五歲提前退休者，加發五個基數一次退休金，原告退休時為五十一歲，更能配合「文官系統新陳代謝之合理順暢」，竟反而無加發五個基數以上之一次退休金，該條文顯失公平正義原則，請命被告對未滿五十五歲提前退休者比照加發五個基數以上退休金。如無法作上述判決，請闡明應如何救濟，可否聲請司法院大法官會議解釋？可否聲請國家賠償（向何單位聲請）？⒉再復審決定謂「同法施行細則第八條第一項規定．．．於年滿五十五歲之日起
一年內申請自願提前退休生效者而言。」查母法並未規定於滿五十五歲一年內申請，顯係超越母法，請依職權宣告該施行細則第八條第一項無效，判決原告保留至年滿五十五歲時申請加發五個基數之一次退休金之權利。
⒊關於「回籍旅費」部分，被告以八十二年九月九日台華特二字第○九○○二○
六號函以「戶籍法第二章刪除本籍之規定為由，至公務人員退休法第十五條目前無法適用」，被告邀集九個不相干單位開會作成紀錄，竟可將總統公布、立法院通過之法律條文凍結為「目前無法適用」，視其上級機關考試院五十九年三月二十五日考台秘二字第○六九九號令「公務人員退休法第十五條．．．本籍之認定，以中華民國國民身分證記載之本籍為準」之解釋相違背。該條後段規定回籍旅費由最後服務機關發給，與被告無關，被告上開「目前無法適用」之解釋事實上僅對其員工生效而已。被告八十九年十月五日八九退三字第一九四六三四五號書函說明三㈢「．．．以國民身分證所載本籍為辦理回籍旅費之依據，相較於早期退休而無法回籍者，顯失衡平．．．」被告不思訂定辦法補發「早期退休而無法回籍者（及其眷屬）」，反而邀集無關機關開會作成違法之解釋，請判決如原告訴之聲明云云。
㈡被告主張之理由：
⒈查公務人員退休法第六條第二項後段規定：「公務人員於年滿五十五歲時得自
願提前退休，並一次加發五個基數之一次退休金。」同法施行細則第八條第一項規定：「本法第六條第二項所稱公務人員於年滿五十五歲時得自願提前退休，係指任職滿二十五年並於年滿五十五歲之日起一年內申請自願提前退休生效者而言。」因原告係000年0月0日出生，其於八十九年九月一日自願退休生效時，年僅五十一歲，並未滿五十五歲，自與前開一次加發五個基數之一次退休金之規定未合，被告未予核發，於法並無違誤。另原告認為未滿五十五歲提前退休者應比照加發五個基數以上退休金，且未滿五十五歲已退休者應可於年滿五十五歲時申請加發五個基數之一次退休金，前開施行細則第八條規定顯係超越母法等語，應屬個人誤解。
⒉另查行政程序法第九十二條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關
就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」而被告八十九年十月五日八九退三字第一九四六三四五號書函以及八十九年十一月二十三日八九退三字第一九六五八三七號書函，僅係陳述被告八十二年九月九日台華特二字第○九○○二○六號函有關回籍旅費之規定，並無准駁原告之請求。上開函復內容，僅為事實之敘述及理由之說明，係屬觀念通知之性質，並非得為復審標的之行政處分，原告對之提起復審，實與法未合，從而被告及公務人員保障暨培訓委員會決定不予受理，應無違誤。
⒊綜上所述，復審及再復審決定於法並無違誤，請判決駁回原告之訴等語。
理 由
一、本件原告係台北市政府社會局退休人員，其自願退休案前經被告以八十九年七月三十一日八九退三字第一九二七三一三號函核定新制施行前退休金一次退休金三十九年個基數之二分之一與月退休金百分之七十九之二分之一，新制施行後退休金一次退休金十個基數之二分之一與月退休金百分之十三之二分之一，並自000年0月0日生效在案。嗣原告函請被告解釋公務人員退休法第十五條有關申請回籍旅費之規定，經被告請其參考八十二年九月九日八二台華特二字第○九○○二○六號函釋。另原告就其自願退休案並未依公務人員退休法第六條第二項之規定一次加發五個基數之一次退休金，以及對被告復函中所引用上開八二台華特二字第○九○○二○六號函釋規定提出質疑，經由立法委員謝啟大國會辦公室函轉原告八十九年月三十一日箋，對被告八十二年九月九日八二台華特二字第○九○○二○六號函釋提出異議，經被告以八十九年十月五日八九退三字第一九四六三四五號函復：「主旨：台端就公務人員退休法第六條、第十五條及相關法令所提疑義，復如說明，請查照。說明：（略）查八十二年一月二十日修正公布之公務人員退休法時，考試院原函送立法院審議之「公務人員退休法部分修文草案」第六條第二項條文，原訂為「一次退休金，以退休生效日在職同等級人員之本俸加一倍為基數，每任職一年給與一個半基數，最高三十五年給與五十三個基數。尾數不滿六個月者，給與一基數，滿六個月以上者，以一年計。」有關公務人員任職滿二十五年並於年滿五十五歲時自願提前退休。一次加發五個基數一次退休金之規定，係立法院法制委員會於八十年十一月間，審議配合退撫新制實施之公務人員退休法修正草案時，部分立法委員為謀人事階層構造體制之健全及文官系統新陳代謝之合理順暢，提出「階段式退休制」之理念，以供公務人員自我省思辦理自願離職或退休，增加其對前程發展之選擇機會，援予修訂。關於台端請求撤銷銓敘部（被告）八十二年九月九日台華特二字第○九○○二○六號函釋乙節說明如次：㈠查銓敘部八十二年九月九日台華特二字第○九○○二○六號函規定，考試院五十九年三月二十日五九考台秘二字第○六九九號令略以，公務人員退休法第十五條規定發給回籍旅費，有關本籍之認定，以中華民國國民身分證記載之本籍為準。又八十一年九月十八日公布施行之臺灣地區與大陸地區人民關係條例第二十六條規定，退休人員得赴大陸定居，惟該條例於公布施行前，戶籍法第二章即已刪除本籍之規定，並經總統於八十一年六月二十九日明令公布施行，已無本籍認定之依據。準此，公務人員退休法第十五條所稱「回籍」，因本籍刪除，已失所附麗，是以，該條關於回籍旅費之規定，目前已無法適用。上開行政釋示，性質上屬於上級行政機關為統一下級機關作業標準所為之解釋性行政規則，合先敘明。㈡查中央法規標準法第七條規定，各機關依其法定職權或授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。同法第三條規定，各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準、或準則。復查立法院職權行使法第六十條第一項規定，各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後，應提報立法院會議。而銓敘部八十二年九月九日台華特二字第○九○○二○六號函並非屬中央法規標準法第三條規定所稱之命令，故無庸送立法院審查。㈢查三十二年一月十六日制定公布之公務人員退休法第十五條即有關於發給回籍旅費規定，旋因國家礎歷經動盪，政府遷台，造成兩岸分裂分治之事實，致原條文暫時難有適用之機會，惟因考量國家統一後，該條文或仍有可能適用，是以，本法雖迭經修正，均未予以更動迄今。今因兩岸情事變更，且查本部檔存基隆市政府六十七年六月二十六日六七基府人一字第三四九二六號分類職位公務人員任用送審書致前臺灣省委任職公務員銓敘委託審查委員會，檢送台端於六十七年四月應基層特考及格，初任該市仁愛區公所里幹事送審案內附有台端於六十七年六月一日簽章之公務人員履歷表自傳欄載以：「我的祖籍廣東省大埔縣，民國三十八年在台灣出生，自幼隨父母居住外祖父家鄉─本省苗栗縣大湖鄉」等語，推知台端係在台出生（雖祖籍為廣東省大埔縣），倘依原條文及考試院五十九年三月二十日考台秘二字第○六九九號令，以國民身分證所載本籍為辦理發給回籍旅費之依據，相較於早期退休而無法回籍者，顯失衡平，加以戶籍法業經總統於八十一年六月二十九日明令刪除本籍之登記規定，本部基於衡平考量，案經邀請有關機關開會研商後，作成前開函釋，並無違誤之處。」等語。原告收受被告上開復函後，再經由其原服務之台北市政府社會局函轉原告對被告八十九年七月三十一日八九退三字第一九二七三一三號函核定其退休給付不服，申請重新審定。經被告以八十九年十一月二十三日八九退三字第一九六五八三七號函復台北市政府社會局，副本送原告，略稱：「（略）查李先生（指原告）自願退休案，前經本部以八十九年七月三十一日八九退三字第一九二七三一三號函，按其新制施行前退休金一次退休金三十九年個基數之二分之一與月退休金百分之七十九之二分之一，新制施行後退休金一次退休金十個基數之二分之一與月退休金百分之十三之二分之一在案，並無違誤。至於貴局函轉李先生申請重行審定（加發五個基數之一次退休金）及有關公務人員退休法第六條、第十五條及相關法令疑義案，查相同問題本部前以八十九年十月五日八九退三字第一九四六三四五號書函函復李先生並詳予說明在案，應無辦理重行審定之依據。」等語。原告收受被告上開復函後仍不服，於八十九年十二月二十六日向考試院提起訴願，經考試院依據公務人員保障暨培訓委員會八十九年八月二十九日公保字第八九○四六六二號函釋規定，以八十九年十二月三十日考台訴字第一一六二○號函轉被告依復審程序辦理，被告受理後，對原告請求被告請求一次加發五個基數一次退休金之規定部分，為復審駁回之決定，對原告請求加發返回本籍地費部分則為復審不受理之決定，原告不服提起再復審，亦為相同之決定。
二、原告不服，其起訴理由略謂，公務人員退休法第六條第二項規定：「．．．公務人員於年滿五十五歲得自願提前退休并次加發五個基數之一次退休金。」惟依被告八十九年十月五日八九退三字第一九四六三四五號書函說明二稱「．．．有關公務人員任滿二十五年並於五十五歲時自願提前退休，一次加發五個基數一次退休金之規定，係立法院法制委員會於八十年十一月間審議配合退撫新制實施之公務人員退休法修正草案時，部分立法委員為謀人事階層構造體制之健全及文官系統新陳代謝之合理順暢，提出『階段式退休制』之理念，以供公務人員自我省思辦理自願離職或退休．．．」等語，查五十五歲提前退休者，加發五個基數一次退休金，則原告退休時為五十一歲，更能配合「文官系統新陳代謝之合理順暢」，竟反而無加發五個基數以上之一次退休金，該條文顯失公平正義原則。至於原告請求給付返回本籍地旅費部分，查公務人員退休法第十五條規定：「退休人員本人與其配偶及直系血親現在任所由其負擔生活費用者，於回籍時，得視其路程遠近，由最後服務機關給予旅費。」被告八十二年九月九日台華特二字第○九○○二○六號函以「戶籍法第二章刪除本籍之規定為由，至公務人員退休法第十五條目前無法適用」，被告邀集九個不相干單位開會作成紀錄，竟可將總統公布、立法院通過之法律條文凍結為「目前無法適用」，視其上級機關考試院五十九年三月二十五日考台秘二字第○六九九號令「公務人員退休法第十五條．．．本籍之認定，以中華民國國民身分證記載之本籍為準」之解釋相違背。該條後段規定回籍旅費由最後服務機關發給，與被告無關，被告上開解釋，顯然侵犯地方政府之職權，請貴院判決撤銷再復審、復審決定及原處分，並判命被告加發九個基數之退休金，及自八十九年九月一日起至給付之日止按年息百分之五計算之利息。暨判命被告應給付原告及原告之父母、配偶及兒子共計五人返還本籍地廣東省大埔縣之旅費云云。茲就原告起訴事項分述如下：
三、關於原告請求一次加發九個基數之一次退休金及其利息部分：查公務人員退休制度，本係政府照僱年老退休人員之生活所作之設計，公務人員任職年滿二十五年者，不論其年齡若干，公務人員退休法第四條第一項第二款定為准予自願退休，同法第六條並規定，退休人員得選擇發給一次退休金或月退休金或兼領一次退休金與月退休金，故公務人員任職二十五年以上，年未滿六十五歲而自願退休之人員，公務人員退休法已有公平且合理之照僱。迨八十年十二月立法院法制委員會審議配合退撫新制實施之公務人員退休法修正草案時，為謀人事階層構造體制之健全及文官系統新陳代謝之合理順暢，提出「階段式退休制」之理念，於公務於人員退休法第六條第二項規定：「．．．公務人員於年滿五十五歲時得自願提前退休，並一次加發五個基數之一次退休金。」俾供公務人員自我省思辦理自願退休之選擇。此項立法乃係為特殊目的，所作之例外規定，自不能無限上綱，否則服務滿二十五年而年紀尚輕，仍可為國家貢獻心力者，亦皆給予額外之基數，鼓勵其自願退休，亦顯有浪費人才及國家財力之情事，故修法當時於公務於人員退休法第六條第二項規定，自願提前退休，得一次加發五個基數之一次退休金者，以公務人員於年滿五十五歲「時」自願退休者為限，並非規定為公務人員於年滿五十五歲以下自願退休者，即得一次加發五個基數之退休金，同法施行細則據此而於第八條第一項作解釋規定：「本法第六條第二項所稱公務人員於年滿五十五歲時得自願提前退休，係指任職滿二十五年並於年滿五十五歲之日起一年內申請自願提前退休生效者而言。」上開施行細則之解釋規定，核與母法之規定無違。本件原告係000年0月0日出生，有原告自填之公務人員履歷表附在原處分卷可稽，其自願退休案前經被告八十九年七月三十一日八九退三字第一九二七三一三號函核定自000年0月0日生效時，年為五十一歲，並未滿五十五歲，此為原告所不爭，核與前揭公務人員退休法第六條第二項暨其施行細則第八條第一項有關一次加發五個基數之一次退休金之規定不符，故其自願退休生效時，不符合法定一次加發五個基數之一次退休金。被告爰予否准原告申請重行審定其退休給付，經核尚無不合。復審及再復審予以維持，亦稱妥適，原告訴請撤銷為無理由，從而，原告一併訴請被告一次加發九個基數之退休金及自八十九年九月一日起至給付日止，按年息百分之五計算之利息，基於同上之理由，應併予駁回。
四、關於原告請求「回籍旅費」部分：按公務人員保障法第十八條規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」是依上開法條之規定，得提起復審、再復審者，以對於服務機關或人事主管機關所為之『行政處分』，認為違法或不當，致損害其權利或利益者為限始得提起，本件被告八十九年十月五日八九退三字第一九四六三四五號書函及八十九年十一月二十三日八九退三字第一九六五八三七號致原告書函內容，就回籍旅費事宜之陳述，確為事實之敘述及理由之說明，屬觀念通知之性質，並非對其請求有所准駁，自非屬對原告所為之行政處分，是原告據以表示不服，提起復審，洵屬不合法，從而被告為不受理之決定，洵無違誤，再復審決定予以維持，亦稱妥適。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至於原告訴請判命被告給付伊本人及父、母、妻、子共五人之返回本籍地廣東省大埔縣之旅費部分，查公務人員退休法第十五條既規定：「退休人員本人與其配偶及直系血親現在任所由其負擔生活費用者，於回籍時，得視其路程遠近，由最後服務機關給予旅費。」足徵法律規定退休人員僅能向最後服務機關請求返回本籍地之旅費，並無得向銓敘機關請求，從而，原告此部分之訴亦屬無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 十二 月 二十四 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
審 判 長 法 官 鄭小康
法 官 黃秋鴻法 官 林金本右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 二十七 日
書記官 簡信滇