臺北高等行政法院裁定 九十年度訴字第六七○四號
原 告 甲○○原 告 乙○○原 告 丙○○原 告 丁○○原 告 黃德永原 告 戊○○原 告 己○○右七人共同訴訟代理人 王聰明 律師（兼送達代收人）被 告 內政部代 表 人 庚○○訴訟代理人 辛○○右當事人間因公有土地登記事件，原告不服行政院中華民國九十年十月十九日台九十訴字第○四六九二○號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔
理 由
一、按人民認為行政處分有違法不當情事，致侵害其權利或利益時，應於行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內，依據現行訴願法第四條，向訴願管轄機關提起訴願。又行政訴訟法第四條第一項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」。又所謂「行政處分」者，依訴願法第三條第一項之規定，乃係指「中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」而言。復按訴願法第七十七條第八款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定．．．．八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者」。改制前行政法院六十二年度裁字第四十一號判例意旨亦認「官署所為單純的事實敍述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敍述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許」，另行政法院四十四年判字第十八號判例，亦同此旨趣。
二、本件爭議之背景事實：
Ａ、按坐落於桃園縣○○鄉○○○○段內厝小段二七八─一三、二七七─一三、二六八─六、三七─四、三六─一六地號及溪洲小段二四七─一一○、二四七─一一一地號等七筆土地（按此七筆土地與本件系爭土地地號並不完全一致，僅其中五筆相同，其法律效果詳參後述四、本院判斷部分），原屬未登記土地，因桃園縣蘆竹鄉公所辦理河川整治工程，而於民國（下同）七十六年七月十七日以七六蘆鄉建字第九四四一號通知訴外人莊國富等十九人，撤銷其等使用上開土地耕作之許可。並另具文經台灣省政府層報行政院，請行政院核准由該鄉公所及省台灣省政府與國庫各自依一定比例取得上開工程所生浮覆地之土地所有權。
Ｂ、行政院則於七十六年十月十四日以七六內地字第五四三一一九號函核准依行政院訂定之「關於水道河川浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第六點及國有財產法施行細則第十五條第三項（按此係七十二年二月二十八日行政院（七二）台財字第三六○三號函修正發布）之規定辦理測量及分配等手續。
而桃園縣蘆竹鄉公所、台灣省政府及財政部即依此一函釋內容進行測量及分配手續，測量及分配完畢後再層報行政院。
Ｃ、行政院則於八十年五月一日作成台（八十）內地字第九二○七八○號函，同意按照對陳報結果備查。
Ｄ、其後財政部國有財產局台灣北區辦事處於八十年七月二十四日以台財產北桃字第八○七○一一三八號函，囑託桃園縣蘆竹地政事務所對上開七筆土地辦理土地所有權第一次總登記，登記為桃園縣蘆竹鄉所有。而桃園縣蘆竹地政事務所於八十一年三月二十六日辦畢。
Ｅ、在上開辦理土地登記之過程中，桃園縣蘆竹鄉公所為收回上述七筆土地，曾於八十一年十一月十日又以八一蘆財字第二○九一三號函通知原告甲○○、丙○○、黃德永、己○○及訴外人李詩英等人停止使用該土地，受通知之原告甲○○、丙○○、黃德永、己○○四人乃與未受通知之原告乙○○、丁○○、戊○○三人及訴外人徐義松、徐義傳、鄧添旺及鄧萬得四人（共計十一人），視桃園縣蘆竹鄉公所上開八一蘆財字第二○九一三號函為一行政處分，以之作為行政爭訟之對象，而循序提起訴願、再訴願，遞遭駁回後，復向前行政法院（現改制為最高行政法院）起訴，案經該院作成八十三年裁字第三四二號裁定。另其等又以桃園縣蘆竹地政事務所為被告請求撤銷該次共計三十六筆之土地登記，此部分經改制前之行政法院作成八十三年裁字第三四三號裁定。以下略述此二件裁定之意旨：
１、八十三年裁字第三四二號裁定：
ａ、行政法院認定上開函示內容，屬於管理公有財產所為之意思表示，原告等人如有爭議，乃係私法性質之爭執，不得對之為行政爭訟，而維持再訴願之決定。
ｂ、裁定理由欄中同時載明，該七筆土地由桃園縣蘆竹鄉辦理第一次總登記為其所有是否合法，並非該案所得審究。
ｃ、訴外人徐義松、徐義傳、鄧添旺、鄧萬得、乙○○、丁○○、戊○○等七人並非該八一蘆財字第二○九一三號函之受處分人，遽行提起訴願、再訴願，於法未合。
２、八十三年裁字第三四三號裁定：
ａ、桃園縣蘆竹鄉辦理上開土地之第一次所有權登記，已依當時土地法第五十五條、第五十八條及土地登記規則第六十二條辦理公告，經公告期滿無人提出異議，始辦理登記。
ｂ、前述含本案原告在內之十一位訴願人提起訴願時，該土地之所有權第一次登記公告業已期滿確定，故其提起訴願、再訴願及行政訴訟，主張上述土地為土地法規定未登記之土地，非水道河川浮覆地，蘆竹鄉公所有虛偽層報之嫌，請求撤銷土地登記，即非合法。
Ｃ、原告嗣後多次以「南崁溪整治第一期工程北岸未施工」向被告陳情塗銷上開土地之所有權登記，經被告歷次函請桃園縣政府依法核處回復原告，被告並於九十年一月十二日邀集原告與財政部國有財產局、經濟部水利處等相關機關研商，其結論略為「本案業經相關機關詳細說明，如陳情人倘認為尚有不當之處，建請循司法途徑處理」，並以九十年二月一日台（九十）內中地字第0000000函回復原告己○○。
Ｄ、惟原告以被告未依權責適法辦理查處其陳情事項，有不作為之情事，向行政院提起訴願，案經該院作成九十年十月九日台九十訴字第○四六九二○號訴願決定書，認為被告並非土地塗銷登記之權責機關，原告請求其撤銷系爭土地登記以及受理其時效取得該土地所有權，並非依法申請之案件；此外，前揭被告九十年二月一日台（九十）內中地字第0000000函，係會議記錄之檢送，其性質純屬事實敘述，並非對人民之請求有所准駁，不生法律上效果，自不得對之提起訴願，而決定不受理原告之訴願。
Ｅ、原告於收受訴願決定書後，猶未甘服，遂於法定期間內向本院提起行政訴訟。
三、原告之主張及請求：
Ａ、原告之主張：
１、因桃園縣○○鄉○○○○段內厝小段二七八─一三、二七七─一三、二九三─一四、三七─四地號及溪洲小段二四七─一一○、二四七─一一一、二四七─一二三地號等七筆土地（下稱系爭土地），係依七十六年十月十四日七六內地字第五四三一一九號函登記為公有，故本件訴訟標的在於請求內政部廢止該函，訴願決定誤以原告向被告請求塗銷登記，其決定顯有違法不當。
２、又系爭土地並非「南崁溪整治第一期工程所產生之未登記土地」，前揭七十六年十月十四日七六內地字第五四三一一九號函，准依行政院頒「關於水道河川浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第六點規定辦理，係因受台灣省政府錯誤函文誤導所致，該函令影響原告等原始耕作或居住人依法主張和平占有土地依時效取得權利之權益，自應廢止。
３、系爭土地登記因未踐行土地法第四十八條、第五十五條、土地登記規則第六十八條規定之公告程序，其土地總登記即因違反強制或禁止之規定而無效，故原告之訴願係對被告申請撤銷該「違法公有土地登記」，依照行政訴訟法第五條第一項規定，被告依陳情方式處理，不作准駁之表示，應作為而不作為，係其處理違誤，原告依法自得提起本件行政訴訟。
Ｂ、原告訴之聲明：
１、請求撤銷訴願決定（因原應為處分之被告機關逾期不作准駁之處分決定，所以原告直接依行政訴訟法第五條第一項之規定，在訴願被駁回後，直接提起本件行政訴訟，所以就沒有原處分之存在）。
２、被告機關應作成「廢止行政院七十六年十月十四日以七六內地字第五四三一一九號函」之行政處分。
３、確認原告就系爭土地七筆有「所有權登記請求權」存在。
四、本院之判斷：
Ａ、本院認為，綜觀兩造爭執之歷程與原告起訴意旨，本件爭議應區分：廢止七十六年十月十四日七六內地字第五四三一一九號函以及確認原告對於系爭土地具有所有權登記請求權等二部分，分別予以審究。
Ｂ、廢止被告七十六年十月十四日七六內地字第五四三一一九號函部分：
１、首先，認定行政行為之作成機關，原則上係採「顯名主義」，亦即以實施行政行為時之名義為準（參照訴願法第十三條本文之規定）。本件原告請求廢止之行政院七十六年十月十四日七六內地字第五四三一一九號函，雖係由內政部長代為決行，惟行政院為製作該函之名義機關，亦即係行政院就該函意旨為一定之意思表示，下達於台灣省政府、內政部、財政部等機關，因此適用前述「顯名主義」之結果，當以行政院為認定該函之作成機關。反觀原告認為該函係由內政部次長決行，故內政部為該函之作成機關，於本件行政訴訟即應以其為被告，其法律見解並非正確，合先敘明如上。
２、其次，法律所稱之「廢止」，係指法規範或行政處分於廢止事由發生時（如規範期限屆至、行政處分負擔未履行等），由有權機關作成法律行為，自廢止行為時或其所定之期間起，終止該規範效力。
３、就廢止之標的而言，包括廢止法律（中央法規標準法第二十一條至二十三條參照）、廢止法規命令（行政程序法第一百五十一條第二項參照）與廢止行政處分（行政程序法第一百二十二至一百二十六條參照）。原告並未具體指明被告七六內地字第五四三一一九號函之法律性質，因此判斷原告關於廢止該函之主張有無理由，必須先將該函之法律性質予以定性。
４、本院認為，系爭七十六年十月十四日七六內地字第五四三一一九號之意旨，係對內政部就系爭土地辦理登記之會商結論（依照「關於水道河川浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第六點及國有財產法施行細則第十五條第三項辦理土地登記），基於上級主管機關之地位表示同意，就此意思表示之性質，毋寧僅是行政機關內部對個案爭議之法律適用表示見解，而不是對外部人民所為之法律行為，並不對外發生具體特定之法律效果，是以不符合前揭行政處分之要件。該函示既不構成行政處分，自無討論廢止行政處分及其後相關法律效果之餘地。
５、又，按照原告起訴意旨，原告似認為該函示之法律性質為行政命令，內政部、桃園縣政府及該縣蘆竹鄉公所因受該函示之拘束而辦理系爭土地之登記。按照現行行政程序法就行政命令之規範體系，行政命令就其效力發生對象而言，可區分為具外部效力之法規命令與僅於行政機關內部生效之行政規則。該函示僅屬行政權內部對個案爭議表示法律見解，不發生對外法律效果，已如前述，故該函示並不構成具有外部效力之行政命令。而其內容僅屬對個案爭議表示法律見解，亦不符合行政程序法第一百五十九條「協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實」、「所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」有關行政規則之規定，因此其並不構成行政規則。
６、而且退步言之，縱使認為該函示為行政規則，由於行政規則僅於行政機關內部發生效力，外部人民並不受其拘束，故人民除於行政救濟階段，藉由主張撤銷行政處分或請求作成一定行政處分或公權力行為，一併主張該行政規則內容之違誤外，並無直接請求行政機關廢止特定規則之權利，在此併予敘明。
７、綜上所述，系爭七六內地字第五四三一一九號函既非行政處分或法規命令，且其縱屬行政規則，原告亦無請求廢止之權利，因此，原告此部分主張並不符合訴訟要件，應予駁回，原訴願決定以不受理決定駁回，即屬合法，應予維持。
Ｃ、確認原告對於系爭土地具有所有權登記請求權：
１、首先，行政訴訟法第六條第一項規定，「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」可知，我國行政訴訟中之確認訴訟類型包括：⑴確認行政處分無效、⑵確認公法上法律關係成立或不成立、⑶確認已消滅之行政處分為違法等三類，從文義解釋而論，確認所有權登記請求權存在並非包括在上述三類確認訴訟之中。
２、其次，所謂具有「即受確認判決之法律上利益」（學說又稱確認利益），須因行政處分或法律關係是否生效不明確，致原告在公法上之法律地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在（最高法院二十七年度上字第三一六號、五十二年度台上字第一二四０號判例參照）。本件原告請求確認之標的係（時效取得）所有權登記請求權，此並非一項行政處分或公法法律關係，且該登記請求權存在與否對原告之影響，毋寧為私法權利之取得或喪失，而與公法法律地位之侵害無涉，故原告請求確認所有權登記請求權並不具備確認利益。
３、綜上所述，原告請求確認所有權登記請求權存在既不符合行政訴訟中確認訴訟之類型，而縱使不論其訴訟類型是否符合，原告請求確認之標的亦不具有確認利益，因此原告此部份之訴不符合確認訴訟之要件，應予以駁回。
據上論結，原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條前段裁定如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後十日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十 日
書記官 林麗美