臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第六八九九號
原 告 甲○○○訴訟代理人 羅廷祥 律師被 告 台北縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丁○○
丙○○右當事人間因戶政事件，原告不服內政部中華民國九十年十月二十三日台（九十）內訴字第九○○七四二一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
Ａ、緣坐落台北縣新莊市○○段○○○○號起，包括原告所有之富國段三一六、三
一八、三七六、三七七、四○八、四四九、四四八、四四六之一地號，自東向西至四維段七三九之二地號止之土地（即與上開地段之交岔巷道自新莊市○○路○○○巷及八德街五十八巷起，至龍安街口止），原為四米寬之都市○○道路，經政府於民國（下同）七十八年對於新莊市都市計劃進行通盤檢討，將其變更為「四米人行步道」，該「人行步道」坐落之土地，其中自富國段三一七地號起，由東向西至四維段五四一、七二八地號止（部分）之路段與步道兩旁（即南北側）之房屋住宅區之法定空地相連結（被連結之法定空地範圍自富國段三一八、三一六號起，自東向西至四維段五三八、五四六地號土地止，各為台北縣政府工務局六十七莊使字第一六一二號等使用執照所編定之住宅區法定空地）。
Ｂ、嗣經新莊市公所於八十七年十月二十八日以八十七北縣莊民字第五七○六二號函，檢送該市成德里、四維里八十八年度里民大會「整編八德街與四維路間之巷道為成德街」之提案，送請新莊市戶政事務所錄案辦理，新莊戶政事務所因此於八十七年十月三十日派員會同成德里里長李正家進行勘驗，並於翌日（三十一日）將勘察紀錄表函送新莊市公所，並副知成德里辦公處，另於八十八年一月二十九日函請市公所及成德里、四維里里長、相關鄰長、福營區市民代表等召開協調會並作成決議「成德里八鄰八德街一五八巷十七弄一至七號與四維里十八鄰四維路一八七巷二十二弄二至十二號門牌暨房屋座向無名街者，一律整編為成德街」；八十八年二月二十四日依臺灣省道路命名及門牌編釘辦法第十五條「整編門牌，戶政事務所應先派員實地調查訂定計畫，報請縣市政府核辦。」之規定將門牌整編工作實施計畫陳報被告核定。被告機關因此於八十八年三月二十五日作成八八北府民六字第一０三七四九號函，通知新莊戶政事務所（副本送被告機關所屬單位民政局），表明已核准上開門牌整編，並已依法公告。另要求新莊戶政事務所將被告機關之公告以及新舊門牌對照表張貼於該戶政事務所之公告欄，並將該對照表函送有關機關及定期通知各住戶辦理戶口名簿、國民身分證改註作業，新莊戶政事務所亦依規定於十五日內派員至各里辦理國民身分證及戶口名簿改註事宜。
Ｃ、而原告則於八十八年五月五日出具申請書，以上開行政處分是在未經其同意之情況下，擅將都市計畫之「四米寬人行步道」編為成德街，顯然違法，而且侵害到原告之權益，而向台北縣新莊戶政事務所申請撤銷成德街之街名及其門牌之整編。又於八十八年九月七日再次具狀向被告機關為同一內容之請求，而被告機關則將該申請狀仍移回新莊戶政事務所處理。
Ｄ、新莊戶政事務所乃於八十八年十月一日作成（八八）北縣莊戶字第一五七六二號函答覆原告，作成拒絕原告請求之行政處分。原告繼而向被告台北縣政府提出訴願，經該府作成八十九年五月十二日發文字號八八北府訴決字四一八八七二號（案號：第00000000號）訴願決定書，駁回其訴願。原告復向台灣省政府提起再訴願，經該府作成八十九年十一月二十四日八九府訴一字第一二九六二五號再訴願決定書，認為原告請求撤銷街道命名或門牌之整編，涉及原告所有系爭土地是否為建築基地上之法定空地，可否作為道路使用問題，原訴願決定逕以原告對於街道命名或門牌整編無公法上請求權，原處分拒絕其撤銷之請求並未損害其權益，而予以程序駁回其訴願，其決定並不合法，故為「原決定撤銷，由原決定機關另為決定」之決定。
Ｅ、原訴願決定機關台北縣政府因而改為決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處理」，惟台北縣新莊市戶政事務所則認為原告請求之決定權限不在該戶政事務所，而屬台北縣政府，乃以九十年四月二十三日九十北縣莊戶字第三八○四號函將本案送回被告機關台北縣政府處理。
Ｆ、被告機關台北縣政府乃於九十年五月三日作成九十北府民戶字第一四八二四七號函，拒絕原告之請求。該拒絕處分之理由略為：
１、原告所有富國段地號等二十九筆土地業於六十八年六月十三日由原告具申請書向當時新莊鎮公所申請證明；並於六十八年七月二十七日由新莊鎮長出具證明書記載「經查所請地號除五０九之十五等七筆為都市○○道路外餘均已供道路使用無訛」等語，同時原告於六十八年八月聲請新莊地政事務所將上述地目變更為「道」，且奉核定變更地目為「道」之土地，自變更日起即免徵地價稅。
２、成德街門牌之整編，新莊市戶政事務所係依臺灣省道路命名及門牌編釘辦法等規定辦理，該地居民既以該成德街為主要出入口，所以新莊戶政事務所應無違誤。
３、原告既主動變更地目為「道」在先，且經地政機關核准登記在案，申請撤銷「成德街」一事，難予同意。
Ｇ、原告復向內政部提起訴願，經該部於九十年十月二十三日以台（九十）內訴字第九○○七四二一號函及其附件之訴願決定書決定：「訴願駁回」，原告於收受訴願決定書後，猶未甘服，遂於法定期間內向本院提起行政訴訟。
二、兩造之聲明：
Ａ、原告部分：
１、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
２、被告應將其核定之台北縣新莊市○○街○街名暨其門牌之整編撤銷。
Ｂ、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告部分：
１、按行政程序法第八條規定：「行政行為應保護人民正當合理之信賴。」第四條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」第九條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人不利及不利之情形，一律注意。」第十條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量權範圍，並應符合法規授權之目的」，其所謂之「行政程序」，依該法第二條規定，包含行政機關作成「行政處分」之程序在內。綜析上揭各條規定，可知行政機關作成任何行政處分，應受整體公法領域之法益秩序拘束，不得顧此失彼，固守單一行政法規，而違背其他公法上之強制規定。質言之，被告機關基於台灣省道路命名及門牌編釘辦法所為之行政處分，除須符合上揭辦法所定之要件外，並應以「不違背其他公法上之強制規定」或「不與其他公法領域之法益秩序相衝」為消極成立要件。
２、然查被被告機關於九十年五月三日所為九十北府民戶字第一四八二四七號「歉難照辦」之行政處分，對於上述各條規定顯有違背，謹申述如下：
ａ、土地法第八十二條規定：「凡編為某種使用之土地，不得供其他用途使用。」建築法第一百零二條之一前段規定：「建築物依規定應附建防空避難設備及停車空間」，建築技術規則第五十九條規定：「建築物新建，應依都市計劃法令之規定設置停車空間。」建築法第七十三條規定：「建物非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」都市計劃法第四十條規定：「都市計劃經公布實施後，應依建築法規實施建築管理。」所謂之建築管理，自包括核准使用執照後，負責監督及管制其是否依照編定之使用用途予以合法使用，以免影響建築法令規定之空地比率四○％，其管理之權責機關應屬核發使用執照之縣市主管機關（在本件即為被告機關）。觀諸被告機關八十八年十月二十二日八八北工使字第Ｂ─一○六五○號函及八十九年五月四日八九北工施字第Ｂ一七七一號函更已明確表示：「本案坐落新莊市○○段○○○○號在本局核發六七使字第一六一二號使用執照內法定空地所劃設之停車空間範圍，仍應依原核准使用，不得隨時任意變更用途『道』使用。」「經依所檢附地籍圖與土地登記簿及調卷（六七莊使字第一六一二號使用執照）核對結果，座落新莊市○○段○○○○號土地在本局核發六七莊使字第一六一二號使用執照內為法定空地所劃設之停車空間範圍，仍應依原核准使用，不可變更用途為道。」
ｂ、關於被告機關函示「不得任意變更為『道』使用」乙節，實乃「依法行政」之當然結果，其法源依據即來自於右揭各項法律之強制規定，及法律所賦與被告機關之管理職責。質言之，此為被告機關與原告均應共同遵守之公法上義務，被告機關更無任何理由自外於公法上之強制規定，從而作出與都市計劃法與建築法所課予被告之管理職責相衝突之行政處分，被告之行政處分顯已違反上述法則（行政程序法第四條規定意旨參照）。
ｃ、系爭法定空地（經核准劃設停車空間）依都市計劃法之使用區分，目前仍編定為住宅用地，且為人民之私有土地。惟無論係住宅用地之編定，或停車位空間之核准設置，亦莫不皆為被告機關依法行政之結果，其效力應給予人民正當，合理之信賴，並予以法律上之保護，但被告卻完全忽視不問，原決定機關就此疏未勾稽，逕以該部六十六年台內營字第七二五二○號函釋：「門牌之編釘，旨在明瞭人民之住址，便利公私行為之行使，其應依實際情形為依據，與房屋、土地等產權無關」云云，認原告之產權未受侵害。殊不知原告係以被告機關違反右揭公法上之強制規定，將原告經核准劃設停車位空間之法定空地移作現有道用路使用，據以編定街名之作為，害及原告之權益在公法上應受保護之信賴，其訴求主要係針對「街道之編定」，原決定機關卻以該部在六十六年間關於：「門牌編釘」之函釋作為回應，已非允洽。況查被告對於成德街路寬之審核，並未以實際情形為依據，又迫使道路兩旁住戶違反使用執照之設計直接在面臨成德街方面另設供為釘貼門牌之正門出入口，妨害原告受核准之停車位空間之使用（容後詳述），更況上開函令與八十八年間總統令公布之行政程序法第八條規定「行政行為應保護人民正當合理之信賴」之意旨牴觸，應無再予援用於本件行政救濟程序之餘地。
ｄ、又查被告未依公路法第九條之法定程序，將系爭土地重新編定為公路用地，並辦理都市計劃之變更後，再依土地法及有關法律規定之程序實施徵收（公路法第九條第一項、第二項規定參照），竟任意將人民私有土地共寬十米之長方形地段一併納為現有道路予以編定街名及整編門牌，事實上只有四米寬之人行步道之都市計劃用地範圍被告有權管理而已，被告所為，實屬越權裁量，並造成整體公法領域之法益秩序相互衝突，不符法規授權之目的。凡此種種，均與上揭行政程序法第八條、第九條、第十條規定之意旨違背，其所為之行政處分，洵難維持，從而內政部駁回本件訴願之決定，亦非適法。
３、被告機關對於系爭成德街街名之核定及其門牌之整編，已違反台灣省道路命名及門牌編釘辦法之規定：
ａ、依台灣省道路命令及門牌編釘辦法第二條第一項第二款規定：「寬度在七公尺以上未滿十四公尺者為街。」查被告機關於內政部訴願審議程序之九十年八月三日答辯理由第㈥項自承：「依新莊市公所函九十年八月十日九十北縣莊工字第三八八六六號函復：經查成德街於本市都市計劃係屬四米人行步道．．．」，可見成德街確屬四米人行步道，不符上開道路命名辦法規定「街」所需七公尺以上未滿十四公尺之寬度，欠缺編定為「街」之實質要件。
ｂ、原決定機關（內政部）六十六年四月十六日台內營字第七二五七二○號函既已釋示：「門牌之編訂，．．．其應依實際情形為依據」云云，但被告對於承德街路寬之認定，卻光憑紙上作業，根本未就實際路寬審酌核定，蓋查系爭成德街除路面中間帶狀區域為前述都市計劃之「四米人行步道」外，兩旁之法定空地（停車位空間）沿途均已遭第三人擅自占用，在地上建造鐵皮屋及設定固定攤位（詳如附圖㈠所示）作為傳統市場使用。該市場之上空並遭人以鐵棚為屋頂覆蓋，儼如一座巨大之建築物。是所謂之成德街，事實上絕大部分坐落在此座長方形且具有鐵棚屋頂之傳統市場範圍內，倘扣除兩旁之鐵皮屋及固定攤位面積所餘「中間通道」之寬度，是否具足四米，猶有疑問，絕對不符合上揭辦法規定之「街」所需寬度，何來原決定機關所認定之「十二米至十四米寬度」可言？原告於訴願程序中曾經提出現場照片數紙（原證十一）據理力爭，無奈原決定機關並未置理，仍然維持原處分。為此敬請蒞臨現場履勘，即可明瞭。
ｃ、新莊鎮長於六十八年七月二十七日雖曾依原告之申請，出具證明書記載：「經查所請地號除五○九之十五號等七筆土地為都市○○道路外，餘均已供道路使用無訛」，然查該證明書之記述，為二十餘前之情況，無論內容是否實在，均與編定街名時「應依實際情形為依據」無涉（右揭內政部函釋意旨參照），系爭成德街編定時（八十八年間），其路寬不足四米乃不爭之事實，此與二十餘年前之狀況如何又有何關？至於新莊地政事務所雖曾將原告之系爭土地變更地目為『道』，但業經該地政事務所以「變更地目違反法律上之強制規定（禁止任意變更用途使用）」為由，逕依職權更正，回復為原有之地目「建」在案，此觀諸本狀附呈之原證三號原告土地謄本八份，其標示部記載之地目均為「建」可證，被告仍執以指責原告，殊欠公允。況查原告對於新莊地政事務所逕依職權更正之處分，並未表示不服，足見原告實有遵守公法上強制規定之誠意。反觀被告機關，既曾三令五申函示原告禁止系爭土地變更用途為「道」使用，自己卻違反公法之強制規定，將系爭住宅用地（法定空地兼停車位空間）移作道路用地使用，編定街名予以養護、劃設雙黃線，自陷於前揭函示理由之同一錯誤，不符行政程序法第八條前段之規定意旨：「行政行為，應以誠實信用之方法為之」，極為明顯。
ｄ、又按所謂「供公眾通行」，就其法律意義而言，係指設定「公用地役關係」而言。其方法有二：一為以書面之明示同意，將同意書交付政府主管機關存查。一為雖未明示同意，但因有繼續供公眾通行之事實，而成立「默示」之同意。惟按無論明示或默示之同意，均屬法律上之意思表示，均應具備意思表示成立要素─即其內容必須「合法」、「可能」、「適當」，始能生效，揆諸前揭說明，本件土地受限於「禁止變更用途」之強制規定，縱使設定公用役關係，既不合法，亦不可能，復不適當，顯然欠缺意思表示或法律行為有效成立之要件而不能生效甚明。況查本件社區房屋起造之初，系爭土地即係以法定空地劃設停車位之設計申請建照，興建完成後，又以同一使用用途獲得使用執照，可見並非提供為道路使用，原決定意旨疏未查明，竟謂系爭土地為六七使字第二○八一號使用執照建物之法定空地，兼提供為道路使用云云，與事實完全不符。
ｅ、再查系爭成德街兩旁房屋之使用執照設計圖顯示，面向成德街者均為各該房屋結構之側牆，均未設計正門之出入口，因此被告機關之工務局核准原告在直接毗鄰各屋側牆之法定空地劃設停車位空間，立意甚佳，且便利可行，但此一設計卻遭被告之門牌整編破壞，蓋依台灣省道路命名及門牌編釘第十九條第一項規定：「門牌編釘位置依左列規定：㈠正門左上方或明顯易見之適當位置。㈡無適當位置釘掛或無法釘掛者，應在大門左上方適當高度位置繪製門牌標誌。㈢大門無適當位置繪製時，得在所掛招牌左下角書寫道路門牌號碼。」第二項規定：「同一住戶房屋之側門、後門不得重複編釘。」以致各該住戶竟無一戶可以合法的面臨成德街方向貼釘，因使用執照上各該房屋面臨成德街方向，均設計為側牆，其上並無正門出入口，居民祇好在成德街方向另設正門以供釘貼門牌，並作為出入口，正好阻礙原告停車位之使用，則其門牌之編釘，已害及原告因其核准停車空間使用用途之權益應受保護之信賴。再依其房屋使用執照設計，其正門本屬面向四維街或八德街之巷道，門牌貼釘於此方向，方屬合法，並無窒礙，足見並無另行整編成德街街名及門牌之必要。被告機關捨此不由，執意整編成德街之門牌，迫使住戶不得不在面臨成德街方向另設正門以供釘貼門牌，如此始符合上揭門牌編釘辦法之規定，但此舉顯又與其使用執照規定房屋正門位置之使用不合，嚴重違反建築法規，與被告身為建築管理機關之建築管理職責相扞格，可謂進退失據，無所適從。是其行政處分不但違法，更已失當，不言可喻。
ｆ、末查成德街兩旁均係四層樓房，一樓至四樓均按「八德街五八巷至九八巷」編釘門牌，各房屋正面均面向八德街各巷道，井然有序，原處分機關公告編釘成德街後，造成原八德街一樓門牌改為「成德街」，但二樓至四樓門牌卻仍為「八德街五八巷與九八巷門牌」，致同一棟樓層之一樓與二至四樓所編定之街名及門牌號碼竟互相歧異至此，誠屬奇觀，是其各住戶一樓門牌之整編，顯係遷就非法經營傳統市場之住戶而為，灼然甚明。
４、對被告機關主張之反駁：
ａ、系爭新莊市○○段三一六、三一八、三七六、三七七、四四六之一、四○
八、四四八、四四九號土地雖一度變更為道，但已於八十九年十二月二十八日回復為建，仍為住宅區用地，又據被告機關之工務局八十八年十月二十二日、八十九年五月四日函稱：「系爭土地為本局核發六七使字第一六一二號使用執照內法定空地所劃設之停車空間，仍應依原核准使用，不得任意變更用途為道使用」，是被告機關之地政事務所將系爭土地回復變更為建，應係基於原證二號函所敘依法禁止變更用途之理由而來。至於系爭土地地目為「道」期間免徵地價稅，仍依法律之規定所致，實與本件訴訟之請求有無理由無涉。況查系爭土地回復為建地後，原告亦依法繳納地價稅，履行公法上之義務，被告機關指稱原告違背行政程序法第一百十九條之規定不值得保護，並無可採。
ｂ、被告機關於答辯援引六十八年七月二十七日新莊鎮長鄭余鎮出具之證明書謂系爭土地確係供道路使用無訛等語罝辯，但被告機關先前既認系爭土地不得變更用途使用而回復為建地之登記，實無異否定該證明書之證據力。再按道路通行之公用地役權，其設定應以合法﹑可能﹑適當為生效要件，系爭土地作為道路使用既與土地法第八十二條﹑建築法第一○二條之一前段﹑第七十三條及建築技術規則第五十九條之強制規定牴觸（詳本件起訴狀第三段陳述），自屬無從生效，被告上揭辯解，實不足取。
５、原告確有提起本件行政訴訟之訴權存在：
ａ、臺灣省道路命名及門牌編訂辦法第二條第一項第二款規定：「寬度在七公尺以上未十四公尺者為街」，系爭成德街扣除兩側法定空地之寬度，僅為四米人行步道（原都市計劃編列之人行步道），不符合上述規定命名為街之要件，僅符合被告原先所編定之四維路或八德街之巷名之要件。申言之，本件成德街之編定，係湊足兩側住宅基地其中之法定空地（停車位空間）面積（含系爭土地）而來，編定街名所及之面積，使其成為公眾停車通行使用之範圍，更已納入市區道路管理、養護，實已侵害原告土地之使用權益。
ｂ、末按原告雖僅為因成德街之編定致財產權受侵害之部分被害人，但公務員對於自己所為違法或侵害人民權益之行政作為，本有依職權撤銷或更正之職責，比照行政程序法第一百十二條規定「行政處分一部分無效者，其他部分仍為有效，但除去該無效部分，行政處分不能成立者，全部無效」之法理，原告仍得適格提起本件行政訴訟，原告與其他土地權利被侵害之人，應各享有訴願及行政訴訟之權利，不生必要共同訴訟之當事人適格欠缺問題。
Ｂ、被告部分：
１、原新莊市○○街○○巷至九八巷間原告所有富國段地號等二十九筆土地業於六十八年六月十三日由原告具申請書記載「申請人甲○○○所有座落新莊市○○段五０九之十六（現地號富國段三一六）、之十五、之十七、之三
十四、之四一；五二二之一０、之四十、之四一、之四二、之四四、之五一、之五五、之六七；五二七之一、之六、之七、之九、之三十三、之三十七、之五三；五三五之十九（現地號富國段四四八）之七、之二十、之八八、之八九；五四三之九、之二十八、之三十、之三十一地號土地二十九筆確係供道路地使用屬實‧‧‧」等語向當時新莊鎮公所申請證明；並於六十八年七月二十七日由新莊鎮長鄭余鎮出具證明書記載「經查所請地號除五０九之
十五、之三十四，五二二之六七，五二七之六、之三十七、之五三，五三五之八九等七筆為都市○○道路外餘均已供道路使用無訛」等語，同時原告於六十八年八月聲請新莊地政事務所將上述地目變更為「道」，地政事務所依當時臺灣省地目等則調整辦法第十七條規定核准變更地目為「道」；復依訴願書所提之土地法第八十二條「凡編為某種使用之土地，不得供其他用途之使用。但經該管市縣地政機關核准，得為他種使用者，不在此限。」之規定，地政事務所依前述原告之申請而變更地目係合法之行為並非無效也無相互牴觸。
２、依據土地稅減免規則第二十二條第一項第二款「經地目變更為『道』之土地（應根據主管地政機關變更為『道』之地籍資料辦理）。」之規定，原告奉核定變更地目為「道」之土地，自變更日起即免徵地價稅迄成德街整編生效後。故縱使原告所有新莊市○○段三一六、三一八、三七六、三七七、四四六之一、四０八、四四八、四四九等地號土地於八十九年十二月二十八日亦即成德街八十八年三月二十九日整編後始向新莊地政事務所申請核准將地目「道」變更為「建」，原告為規避地價稅之繳納而提供資料使當時新莊鎮公所及新莊地政所登記地目為「道」在先，享受利益後，又申請將地目變更為「建」在後，其行為與行政程序法第一百十九條規定不符而不值得保護，故不應影響其整編生效。
３、「門牌之編釘，旨在明瞭人民住址，便利公私行為之行使，其應依據實際情形為依據，與房屋、土地等產權無關」內政部六十六年四月十九台內營字第七二五七二０號函釋明在案。
４、起訴書中提及都市計畫法第四十條「都市計畫經發布後，應依建築法之規定，實施建築管理。」建築法第七十三條「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電，或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」云云；上述規定係有關「建築物」不能變更用途，與本件道路土地在性質上並不相同，應不適用。又建築法第一百零二條之一前段規定「建築物依規定應附建防空避難設備或停車空間。」可見該原告在其將土地提供建商合建時並於出具土地使用權同意書時已知該法定空地兼停車位基地已由建商連同主建物出賣予第三人在未解除合約前使用之，且該法定空地是否有依規定作為停車空間範圍使用或違法使用，應屬建管單位權責，戶政所整編尚難認有損原告權益。
５、戶政所於八十八年三月二十九日整編前，勘查「成德街」現行路面寬度係鋪有柏油路且中段劃有雙黃線十二至十四公尺不等，當時近龍安路口的大樓才剛起造中，依臺灣省道路命名及門牌編釘辦法第二條第一項第二款「寬度在七公尺以上未滿十四公尺者為街。」之規定，該成德街應予編釘為「街」無誤，至門牌整編係將原門牌改編為另一門牌並非重複編釘，且該成德街系爭地號建築其原始一樓即是店舖，兩邊皆有開門可供出入，且仍依原用途使用，並未變更為其他用途（如工業用）。另由該建築物都市計畫圖可看出當時（現成德街中間）係預留中間六米道路並非現在地政登記之四米人行步道，故居民既以該成德街為主要出入口，則戶政所整編係順應民情、民意。
６、依新莊市公所九十年八月十日九十北縣莊工字第三八八六六號函復「經查成德街於本市都市計畫係屬四米人行步道，現有路面係於週邊興築建築物時，建築商自行留設，公眾通行，基於公共安全已供公眾通行之私設道路由本所養護。」云云，可知該「成德街」現行路面寬已不止四米，且全程已鋪設柏油中段劃雙黃線，又原告所有富國段地號土地係於民國六十七年間先後提供予建商合建房屋之用，合建範圍之土地形成一社區，堪認該土地為被告工務局核發使照建物之法定空地，兼提供為道路使用。且原八德街五八巷至九八巷之建物門牌分別於民國六十七年一月二十七日、六十七年七月十二日、六十七年八月二十五日、六十七年十二月十九日等先後申請編釘，迄今已逾二十年，依臺灣省建築管理規則第四條第一項「現有巷道情形一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。二、私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書或捐獻土地為道路使用，經依法完成土地移轉登記手續者。三、本法七十三年十一月七日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道。」堪認定為既有巷道。
７、綜上所述，本案原告既主動聲請變更地目為「道」在先，且經地政機關核准登記在案，現行路面除整編後始建造完成之龍安路口起一小段是六米外，餘路面寬皆達七米以上並已鋪設柏油劃雙黃線供不特定公眾通行達二十年以上；且新莊市戶政事務所均依相關規定辦理門牌整編事宜並無違法，故申請撤銷「成德街」一案，請查核予以駁回。
理 由
一、本案之先決問題：訴訟類型之確定。
Ａ、按依前開事實欄事實概要所載，原告本件訴訟之訴訟類型似為「課予義務訴訟」，意即其在被告機關變更街名與門牌編定公告以後，依類似行政程序法第一百二十八條第一項之經過（註：原告請求時行政程序法尚未實施），請求重開行政程序，要求被告機關撤銷已作成，而生形式羈束力之街名及門牌變更編定處分，而遭被告機關拒絕，因此提起「課予義務訴訟」，要求被告機關作成新的撤銷處分來撤銷舊的街名及門牌變更處分。
Ｂ、不過由於舊的舊的街名及門牌變更處分具有對不特定多數人為之「一般處分」性格（參照吳庚著「行政法之理論與實用」增訂六版，第三零二頁以下），因此其效力之發生以公告為準（行政程序法第一百十條第二項參照），該處分於八十八年三月二十五日方公告（見原處分卷），距離原告第一次提出申請之時間僅有一個多月。雖然依照修正前訴願法第九條之規定，對行政處分不服者，應於處分書或決定書達到之次日起，三十日內提起之（現行訴願法第十四條參照）。但因為上開行政處分之相對人為不特定之多數人，所以是以公告之方式來送達（行政程序法第七十五條參照），而且處分相對人（指「門牌被變更之住戶」）並不包括原告在內，參酌修正前訴願法第九條第二項（即「訴願人因不可抗力，致逾期限者，得向受理訴願機關聲明理由，請求許可。」）及現行訴願法第十四條第二項（即「利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不得提起。」）之規範本旨，以及原告在本院言詞辯論中之陳述（即「延至八十八年四月間才知悉上情」），應認原告提起訴願時，其法定不變期間尚未完成，該處分仍處於未生形式羈束力之情況。此時原告前開申請之真意，在行政爭訟程序中，應解為「不服原處分，而提起訴願」，此時受理申請之新莊戶政事務所或被告機關，均應依訴願程序將全案送請上級之訴願機關處理，而不應自為新的行政處分（其等無論是拒絕處分或同意重開行政程序，作出新處分，均不符合現行行政爭訟法制之設計）。而訴願機關如為訴願駁回之諭知，原告則應提起撤銷訴訟，以尋求救濟。
Ｃ、因此本案之訴訟類型實應為撤銷訴訟，但因被告機關對現行行政救濟法制有所誤解，而呈現出課予義務訴訟之外觀，且法院在訴訟中也不能再變換審查之對象（即仍須以「被告機關於九十年五月三日作成九十北府民戶字第一四八二四七號函」之拒絕處分為訴訟對象），不過為了確保原告在程序上之利益，基於以下之理由，本院因此認為：「作為本案之爭訟對象雖然前開於九十年間新作成之拒絕處分，但是有關原告就本件訴訟有無訴權之審查，還是依照『撤銷訴訟』之標準定之」。
１、撤銷訴訟是一種「防禦訴訟」，是以權利受到行政處分規制性效力之壓制，而以要求排除此等壓制為其訴訟目標，因此人民只要抽象地（不須具體）指明有一定內涵之主觀權利受到壓制，即可提起，被訴之行政機關則須就行政處分之合法性提出積極事證，來證明原告所稱之「權利」，在現行法體系（或法秩序）下並不存在，因此負擔比等重的主張及證明責任。
２、而課予義務訴訟則具有「攻擊」之性格，原告是積極要求行政機關作出對己有利之行政處分，經常必須指明其請求權之具體規範基礎。換言之，原告應指明一組具體特定之法規範可為其請求權之基礎。而被告機關可以坐等原告提出主張後，再行抗辯，因此在訴訟程序中原則上屬於防禦之一方，自然比較容易進行。
３、本件原本應可依撤銷訴訟進行，而由於兩造缺乏對現行行政訴訟法之深刻認知，反而呈現出課予義務訴訟之外觀，這樣的不利益，不能由原告承擔（事實上，行政程序之再開其要件極其嚴格，難以輕易啟動）。
二、提起撤銷訴訟者，必須以「有主觀公權力受到違法行政處分之侵犯，而具備起訴資格」之「訴權」存在為必要，不然即屬「當事人不適格」，應以其判決顯無理由，判決駁回其訴。
Ａ、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」分別為行政訴訟法第四條第一項、第三項及第一百零七條第三項所規定。
Ｂ、又因行政機關之違法行政處分，致權利或法律上之利益受損害之相對人及其他利害關係人，始為得提起撤銷訴訟之適格當事人。而所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。而原告所提之訴，有當事人不適格者，自應認在法律上顯無理由，依上開規定，予以駁回。
Ｃ、因此依行政訴訟法之規定，提起撤銷之訴者，以其主觀權利或法律上利益受侵害者為限，如起訴之原告非屬因行政處分而權利受侵害者，應認其訴訟欠缺權利保護要件，在法律上顯無理由。
二、本案中原告並無主觀之權利受到侵犯，因此不具有提起本件行政訴訟之訴權：
Ａ、行政訴訟法上所稱「權利」或「法律上利益」之含義：
１、按所謂法律上所稱之「權利」或「法律上利益」，乃是指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中（包括生存上的，經濟上的、文化上的、甚至是情感、宗教等各個領域），透過實體法規範（包括憲法及一般法律，甚至是命令）的選擇，將其中之一定範圍劃分出來，並以法規範之力量，來加以保障（法律上利益）或提供實現手段（權利）的特定範圍利益。
ａ、因此權利或法律上利益，必然具備二個層面，一為法規範保障之形式，一為可感受價值之實質。
ｂ、而公法上權利之範圍又會比私法權利為大，因為在本質上，國家與人民彼此間所處之地位並不對等，處在高權地位之國家，其作為當然會對人民各個層面之利益造成較大、較廣的影響，而處在對等地位之私人即使為與國家同樣內容之作為，他人所受之影響也會比較小，正因為高權行為對人民之主觀利益有比較大的影響作用，所以實體法也會有比較多介入，因此公法上權利之範圍必然會大於私法上之權利。
２、但正因為高權作為很容易就會對人民之利益造成影響，如果過於看重人民之主觀感受，卻忽視了該等主觀之價值感受在法規範體系中受保護之比重，則任何公權力作為幾乎都可以作為人民提出爭訟之對象（例如在某地興建工廠，週邊十公里外之住戶，即可主張往後居家四周環境受到影響，主觀利益受侵害，而提起行政爭訟，要求法院審查核準興建工廠是否合法），如此一來行政法院將無從負荷如此沈重之任務。因此現行行政訴訟法特別強調「被害者訴訟」之主觀訴訟制度，要求提起行政訴訟之人原則上必須是主觀權利受到公權力侵害之人，只有在行政訴訟法第九條為例外之規定，並且嚴其構成要件，必須限於「法律有特別規定者為限」，方可為維護公益，就與自己權利或法律上利益無關之事項提起行政訴訟。因此談及公法上之權利，固然其權利範圍遠比私法上權利為廣，但是仍須仔細考慮其實證法上之依據。
３、而行政法院在審查有無主觀公權力受到侵犯時，是從原告主張權利內容之外觀形式出發，基於「可能性理論」，想像是否可以直接憑著原告之外觀主張，不假思索，而判定該等權利有存在之可能（相關理論請參閱陳愛娥著「『訴訟權能』與『訴訟利益』─從兩件行政法院裁判出發，觀察兩種訴訟要件的意義及功能」一文，律師雜誌二五四期六四頁至第七七頁）。
Ｂ、本案中原告主張受到侵犯之權利為其對土地之財產權，而土地財產權之內涵不外乎「使用價值」與「交易價值」。固然土地使用方法上之限制當然會帶來其使用價值與交易價值之貶損，不過本案中被告機關原告並無法指明被告機關「將現實已供公眾通行○○○區○○○○○街名與附近建築物之門牌編定」之一般對人處分，將會對其土地財產構成何等之使用上限制。如果沒使用上之限制，原告何有權利受侵犯可言﹖
Ｃ、就此原告雖謂：「將其土地也納入編定之街道面積，會使原告原來可以做停車場使用之土地，受到道路主管機關之管理、養護，因此實質上使其對土地之使用權能構成限制」云云，不過這樣的觀點難以接受，因為：
１、土地使用之公法上限制是由工務、建築或都市計畫主管機關來決定。至於因私人之事實與法律關係所形成之使用限制，則更應本諸「私法自治原則」，委由土地所有權人自行處置。均與本件之街名改定或門牌改編純然無涉。
２、事實上，特定區域街名之改定，一定○○○區○○○○○街道使用為前提。如果其中涉及私人間無權占用之法律糾紛，原告大可以借由民事途徑排除侵犯，重新取回對特定土地之現實管領支配。而被告機關「變更街名與門牌編定」一般處分之作成，對其私法上權利之行使毫無影響。
３、而道路主管機關○○○區○○○道路之養護及管理作為（例如派人打掃等等），僅屬事實行為，不生任何法律上效果，也不會創設「公物之設定或使用」等法律關係（有關「公物」之定義及其形成之公法上法律關係，請參照吳庚著「行政法之理論與實用」增訂六版，第一九二頁以下），因此原告之土地不會因為該等行政處分之作成，負擔公法上之義務，原告實沒有任何土地使用權能會因上開行政處分作成而受到影響。
４、或許原告會擔心，如果其所有之土地已被編為道路用地，長期以後，或許將會創設出「公用地役權」，但這種「不安」，應由原告以所有權人之身分行使法律上所賦與之排他性權能來排除，也不會因上開道路街名改編之行政處分被撤銷而排除（因為○○○區○○○○○街名，採用何種門牌編定，均不影響占用者之占用），所以不能算為一種「主觀公權利」。
三、在上開之法理基礎下，原告在程序上主張「其有本件訴訟之訴訟實施權，而為適格之當事人」一節，於法顯有未合。事實上，以上之法律意見，亦揭諸於內政部六十六年四月十九台內營字第七二五七二０號函釋意旨中（即「門牌之編釘，旨在明瞭人民住址，便利公私行為之行使，其應依據實際情形為依據，與房屋、土地等產權無關」），本院認為上開函釋意旨符合法理，應可採擇。至於原再訴願機關台灣省政府八十九年十一月二十四日作成之八九府訴一字第一二九六二五號再訴願決定書中稱：「原告請求撤銷街道命名或門牌之整編，涉及原告所有系爭土地是否為建築基地上之法定空地，可否作為道路使用問題」云云，顯與上述之相關基本法理有背，此等見解顯然錯誤，故為本院所不採。
四、另外本院還要附帶說明者，本來在確認原告不具有訴權後，即無須再討論原行政處分之合法性問題，但在本案中，即使從實體法之觀點來檢討，原拒絕處分之合法性仍得確定，其理由如下：
Ａ、上開拒絕處分之合法性是以「被告機關於八十八年三月二十五日作成之八八北府民六字第一０三七四九號函、核准街道更名及門牌整編之舊有行政處分」合法為前提。
Ｂ、而原告指摘上開舊有核准處分違法，其最主要之理由不外是：「上開巷道在扣除了原告及其他第三人所有、被編定為『住宅用地』、供停車位使用之二旁土地後，整條街道之寬度不足七公尺，依臺灣省道路命名及門牌編釘辦法第二條第一項第二款之規定，不能被編為『街』」等情而已。
Ｃ、但對此爭點，本院亦認為，上開臺灣省道路命名及門牌編釘辦法第二條第一項第二款規定（即「本辦法所稱道路包括路、街、巷、弄，其區分如左：一、．
．．二、寬度在七公尺以上未滿十四公尺為街。」）中所稱之「寬度」，是以土地現狀之實然面來決定，與土地使用之應然面判斷無關，因為街名與建築物門牌之編定目的無非是為了戶政管理之便，著眼於使用現狀，而與土地使用之管制無涉，二者無須混為一談。
五、綜上所述，本件被告機關拒絕其撤銷原街名及門牌改編之行政處分，該拒絕處分於法並無不合，訴願決定予以維持亦無違誤，原告不具提起本件訴訟之權能，其提起本件課予義務訴訟，顯有當事人不適格之情形，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 十二 月 三十一 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 三十一 日
書記官 林麗美