臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第六九○五號
原 告 建華商業銀行股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 戊○○
丁○○被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 黃宗樂（主任委員）訴訟代理人 丙○○
乙○○右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十年十一月十五日台九十訴字第○六一五七五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告被檢舉使用定型化「房屋借款約定書」，規定消費者須放棄持有房屋借款契約書及放款日二年內提前清償須另支付一個月月付金為違約金等情事，涉有違反公平交易法第十九條及第二十四條之規定。案經被告調查結果，以原告於房屋借款約定書上訂有使借款人拋棄持有契約權利之條款，已嚴重影響借款人權益，構成對交易相對人濫用相對優勢地位之顯失公平行為，且足影響交易秩序，違反公平交易法第二十四條之規定，乃依同法第四十條前段規定，以九十年三月二十六日（九十）公處字第○五一號處分書命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項足以影響交易秩序之顯失公平行為，並處以罰鍰新台幣（下同）四十萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均應撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告認定原告使用定型化「房屋借款約定書」，規定消費者須放棄持有房屋借款契約書，違反公平交易法第二十四條之規定，乃依同法第四十條前段規定命原告應立即停止前項足以影響交易秩序之顯失公平行為，並處以新台幣四十萬元罰鍰，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈程序違法部分：
⑴被告違反行政程序法第一○二條及第一○四條規定，並未給予原告充分陳述意見之機會。
①按行政機關長久以來即被視為「公益之獨佔代表者」，相對於人民而言，
其優越地位受到優厚的保障，因此人民的權益受到行政機關侵害的可能性相對提高，為防止行政機關任意作成侵害人民權益的不法決定，立法機關乃制訂行政程序法，嚴格限制行政決定的做成程序，以避免違法、侵權行為的發生，此於行政程序法第一條規定：「為便行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制訂本法。」甚明。從而行政機關作成行政決定時，必須遵循行政程序法所定程序，不得違反，否則該行政決定即非適法。
②按行政程序法第一○二條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權
利之行政處分前，除已依第三十九規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」同法第一○四條第一項復規定：「行政機關依第一百零二條給予相對人陳述意見之機會時，應以書面記載下列事項通知相對人，必要時並公告之：．．．二、將為限制或剝奪自由或權利行政處分之原因事實及法規依據．．．」亦即行政機關如欲對處分相對人為限制或剝奪自由或權利之行政處分前，應以書面詳細記載其據為處分基礎之原因事實及明確說明其法規依據通知處分相對人，俾處分相對人得於期問內提出陳述意見，以落實行政過程透明化並提高人民對行政過程之參與，藉以保障人民權益。
③查被告雖曾於受理本件檢舉之初，以（八九）公壹字第0000000─
○○二號函命原告就被檢舉事項提出陳述書，然該通知書上僅記載「主旨：為貴公司被檢舉於『房屋借款契約書』載有不當約款涉嫌違反公平交易法乙案，請於文到十日內就說明二所列事項提出陳述書及相關事證，請查照．．．說明二、為審理本案需要，請貴公司就下列問題提出陳述書，為事實上及法律上說明陳述並提供相關資料，不於期間內提出陳述書者，視為放棄陳述之機會．．．三、依據公平交易法第二十七條規定，本會為調查時，得通知有關機關．．．無正當理由連續拒絕提供者，本會得按次連續處新台幣五萬元以上五十萬元以下罰鍰，至接受調查、到場陳述意見或提出有關帳冊、文件等資料或證物為止。」通觀來函全文，被告僅粗略提及檢舉人主張原告違反公平交易法，然就原告到底違反公平交易法哪一條規定，並無隻字片語說明，原告實無法得知被告可能對原告下達之限制或剝奪權利之處分及其法律根據為何？原告根本無從就法律層面為說明及陳述意見。顯然被告已違反行政程序法第一○二條、一○四條規定，並未給予原告適正之參與機會，其所為之處分自非適法。
④次查被告既未於（八九）公壹字第0000000─○○二號函中明示「
將為限制或剝奪自由或權利行限制或剝奪自由或權利行政處分之原因事實及法規依據」，致原告無法適切陳述答辯，被告即難謂已符合行政程序法之規定。況被告上開通知函係於八十九年十二月一日發出，截至九十年三月二十六日做成系爭罰鍰處分止，時問長達四個月，期間被告曾依職權以問卷方式向原告之交易相對人進行調查，該調查經過及其結果，係原告八十九年十二月十八日回覆被告前開通知函後始發生，原告回函當時並無從就該等情事加以陳述答辯，而被告自行進行之問卷調查結果，乃被告認定原告有違反公平交易法第十四條之重要基礎，則就此重大不利於原告之事證，自應給予原告陳述答辯之機會，否則即屬突襲性處分，非但嚴重損害人民權益，更悖離行政程序法第一條所定之行政行為應遵循公正、公開與民主之程序並確實保障人民之權益，增進人民對政府之信賴之立法意旨。
本件被告僅於受理之初命原告就被檢舉事實提出陳述書，然嗣後並未再就其調查證據結果提示原告並給予陳述意見機會，即遽為不利於原告之罰鍰處分，被告所為處分自已違反行政程序法第一條、第一○二、第一○四條規定，而應予撤銷。
⑵雖被告於訴願程序中辯稱行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘
束，並就調查所得事證，判斷證據是否業已充足，得以獲得受處分相對人是否違反公平交易法之心證，進而決定調查程序之進行或終結；則經其審酌相關事證後，認無必要另請原告到場陳述意見，及請原告再行提出書面陳述書自無不當等語。然如前述行政程序法第一○二條既以明文規定行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會，其立法目的乃為避免行政機關恣意專斷，並確保該處分相對人之權益，從而若行政機關於作成上述不利於人民權益之行政處分前，僅基於調查事實及證據之必要而曾通知處分相對人陳述意見，嗣後未曾就有關調查事實及證據以外之相關事項及調查證據之結果，再給予處分相對人陳述意見之機會，即逕為不利於處分相對人之處分，則其處分自有違前述立法意旨。換言之，因行政處分一經作成生效後，即產生規制作用，在該行政處分未經依法撤銷、廢止或因其他事由失效前，該行政處分不但對處分相對人發生執行力，且對於其他行政機關或法院亦產生拘束力，而發生該行政處分所認定之事實、理由及新產生之法律效果或所形成之法律關係，將構成國家其他行政機關作決定之基礎及前提要件，對處分相對人而言，影響可謂至深至鉅。故處分機關於作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，理應給予處分相對人充分陳述意見之機會，陳述意見之範圍不僅止於事實部分，對於處分機關調查證據之結果，如與處分相對人先前陳述之意見有所杆格，處分機關亦應告知處分相對人並令處分相對人就該部份得予充分之陳述意見，如此才能貫徹行政程序法第一○二條之立法意旨。本件被告既僅於受理之初命原告就被檢舉事實提出陳述書，嗣後並未再就其調查證據結果提示原告並給予原告陳述意見之機會，即遽為不利於原告之罰鍰處分，揆諸前揭說明，原處分自已違反行政程序法第一○二條規定，而應予撤銷。
⒉實體違法部分：
⑴查本件被告認定原告之房屋借款約定書上載有「本約定書之交付，甲方／連
帶保證人俱已知悉契約內容，因ˍˍˍ自願放棄持有，特立據為憑，絕無異議。」乃蓄意利用定型化契約約款剝奪借款人持有契約之權利，顯有濫用優勢地位而對交易相對人為不當之壓抑，妨害交易相對人自由決定是否交易及交易條款，自已違反公平交易法第十四條規定云云，其理由無非以：
①有關原告以定型化契約預先排除當事人持有契約之權利乙節，已經檢舉人指訴明確。
②被告曾就原告提供之十名消費者進行問卷調查，回收七份問卷，依問卷調
查結果顯示，在五名同意放棄持有契約之消費者中，有三人表示簽約當時並未注意簽名即放棄持有契約，而係遵從原告服務人員指示於系爭文字項下簽名，乃兩人則表示不記得是否曾簽名放棄持有契約，與檢舉人之檢舉函指稱：「．．．被該銀行硬性規定放棄持有房屋借款契約書．．．」兩相對照，則消費者是否皆知原告所稱依其自由意願選擇放棄持有契約已有可疑。
③金融借貸契約乃當事人間行使權利及履行義務之重要依據，雙方當事人均
應各執一份契約才得衡平，是以縱實務上確有部分消費者不欲保管契約，亦應由消費者攜回，再自行決定是否收存為宜，自不宜逕以定型化契約預先排除消費者持有借款契約之權利。
④原告雖主張消費者於任何時候皆可向其請求發給契約，原告將無條件提供
等語，惟依問卷調查結果顯示，於五名放棄持有契約之消費者中，僅有三名消費者事後向原告要求提供契約獲允，參照檢舉人函中指稱：「．．．
檢舉人雖曾委託律師具函要求改正，仍遭該銀行拒絕，僅寄來契約書影本．．．』及檢舉函附件律師函文中：「．．．企業經營者應將契約書正本一份交當事人保管，本人經多吹向承辦人反應，均未有結果，特委請貴律師事務所．．．」以觀，顯然原告並非一經消費者請求即無條件提供契約書，而係視個案予以通融，自難以此作為其系爭行為並不違法之卸責事由。
⑵如前所述，行政程序係行政機關作成行政行為所應遵循之步驟、過程與方式
，而行政行為之作成，自應以一定之事實關係為基礎，事實關係之認定，則有賴事實及證據之調查，故事實及證據之調查，對於行政行為之正確作成與人民權益之保障，攸關至鉅，尤其行政機關若未善盡調查之能事，而率然作成行政處分者，可以構成該處分違法之原因，而得由行政法院予以撤銷之。行政程序法有關事實及證據之調查，雖採職權調查主義，即關於事實及證據之調查，行政機關得自行決定是否調查及調查之方式、種類、順序及範圍，然行政機關於進行調查時，仍應對當事人有利及不利事項，一體注意並予調查，始符合法治國家依法行政之旨趣（參行政程序法第三十六條）。而關於調查結果之判斷與處理，行政程序法第四十三條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」明白揭示行政機關就調查證據係採自由心證主義，即行政機關作成處分或裁決仍必須以依法調查所得並獲有心證之事實關係為基礎，對證明力之判斷更不能違背經驗法則及論理法則，憑以作成處分或裁決之事實關係經調查後，必須達到高度之或然性，且經合理之思維均無其他設想之可能，該處分或裁決始謂適法。然：
①原告之房屋貸款契約書上雖載有「本約定書之交付，甲方／連帶保證人俱
已知悉契約內容，因ˍˍˍ自願放棄持有，特立據為憑，絕無異議。」等文字，然此乃因實務上屢遇客戶基於個人事由，不欲持有契約書，而表示無庸交付，以免徒增保管、處理之困擾，而每遇交易相對人不願持有契約時，均需請交易相對人於契約書加註放棄持有契約文字，交易相對人對此輒有煩言，嗣為避免交易相對人困擾，始於契約當事人欄空白處加框註記系爭文字以方便交易相對人，如交易相對人欲持有契約，即無庸於該註記下簽章，若交易相對人不想持有契約，則僅需於註記處簽章即可，不必再像以往需自行書寫放棄持有文句，即此一記載僅係單純交易相對人對於持有契約與否之個人意願之具現。此觀原告提供予被告之十份房屋貸款契約書中，有三名客戶並未於系爭文字項下簽署，益證系爭文字記載並非強行硬性之規定，原告自無預先以定型化約款剝奪消費者持有契約權利之可言。
②另本件被告係以問卷調查方式為其調查證據之方法，其問卷之設計是否切
合本案內容，已有可疑，且於人際溝通上，面對面直接藉由問答及觀察對方肢體動作、神情語調溝通，較諸透過文字的間接溝通更容易掌握對方之真意，乃當然之理。惟被告進行本件調查時，自始至終未與證人有實際接觸，就證人等回覆問卷之真意，完全無任何推敲餘地，即證人回覆之內容是否真實無訛且無缺漏？實有待商榷。尤有甚者，被告就回覆問卷之五名於契約上簽名放棄持有契約客戶，其中二名表示不記得曾否簽名放棄持有契約，另三名則表示係遵照銀行員之要求於系爭文字項下簽名乙節，該機關解讀彼等之回答，認定係顯示該等簽署並非出於客戶之自由意願。然而該二名回答不記得有無簽名放棄持有契約之客戶，彼等之回答只能證明客戶不記得這回事，不能遽而衍伸為其簽名非出於客戶之自由意願（果非出於客戶自由意願，就此違背其本意之情事，應有不悅心理，自當印象深刻，豈會輕易忘卻）；至於另三名表示不清楚簽名所產生之法律效果之客戶，因系爭文字記載並非列載於契約本文中，而係在契約本文以外於契約當事人簽章欄空白處另以加框附註方式記載，且客戶簽名處係緊接於系爭文字之後，衡情度理，客戶於簽名時對該等文字必已經審視，而系爭文字簡明扼要，無任何引人誤解可能，是客戶對於其在系爭文字項下簽署所生拋棄持有契約權利之法律效果當瞭然於胸（簽署系爭文字之客戶皆係親自簽名，非以蓋章代替），殊無不知簽署系爭文字之法律效果之理，否則該三名客戶為何未即向原告要求交付契約！縱客戶於系爭文字項下簽名係經原告之職員要求，顯然客戶亦因深切明瞭持有契約與否對契約當事人基於契約所生之權利義務不生任何影響，其才親自簽署（若客戶認定此一約定對其權益有重大影響，豈有可能不為任何爭執即簽署）。從而該等客戶之回覆內容，經合理思維，均不足為系爭文字記載乃原告單方之硬性規定之認定基礎。甚者，被告亦自承有客戶回覆表示清楚瞭解於系爭文字項下簽署，即係無意持有契約書，該等客戶意見，對於原告並未違反公平交易法情事，乃積極有利之證據，然被告竟預設立場，逕就該等客戶之回覆為偏頗不利之解讀，更棄有利於原告之客戶回函而不論，復未於處分理由中說明何以不採之理由，即遽為不利於原告之認定，原處分自有違反自由心證主義及理由不備之違法。
③被告另以金融借貸契約乃當事人間行使權利及履行義務之重要依據，應由
雙方當事人各執乙份，始稱公允，縱實務上有客戶不欲保管契約，原告亦應逕將契約交付，由客戶自行處分，不應預先以定型化契約排除客戶持有契約之權利。縱事後原告以個案融通依客戶請求提供契約影本，亦不能免除違法責任。惟系爭文字不具強制力，客戶如欲自行保管契約，即無庸於系爭文字下簽署，所謂該等文字係預先排除及意圖剝奪客戶持有契約權利之不當約款之說，即非實在。況原告對於事後要求提供契約之客戶，無論之前是否有於系爭文字下簽署，原告均百分之一百提供，此觀被告調查之三名原先放棄持有契約之客戶，嗣後向原告要求提供，皆獲原告提供等情，而得證明，是被告「個案融通」之說，與事實並不相符。至於被告引用檢舉人之檢舉函，作為認定事實之根據，因檢舉人當時與原告就期前清償違約金一事，爭執不下，其為迫使原告減免其違約金之目的，四出陳情檢舉，其不滿原告之情緒，可想而知，豈能期待檢舉人秉公直言，實話實說。從而被告在別無其他積極證據證明下，僅依檢舉人片面指訴，遂認原告有於定型化契約土訂定不當條款，意圖剝奪借款人於法律上享有持有契約之權利之違法，自有未依證據認定事實之違背法令。
⑶又被告認定系爭文字乃屬定型化契約，而該等文字應係預先剝奪契約相對人
之借款人持有契約之權利，而屬公平交易法第十四條所謂顯失公平之行為。即被告係就「定型化契約」內容是否構成顯失公平加以論斷，然遍觀公平交易法全文，並未就「定型化契約」有所規範，依公平交易法第一條後段規定：「本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」則就何謂定型化契約？其相關規範限制為何？自應參照消費者保護法中有關定型化契約之相關規定予以適用認定。否則被告一方面引用消係法中有關定型化契約之概念，另一方面對於定型化契約之限制、規範，卻捨消保法相關明文規定不論，任意憑空推想，其就本案之認事用法即有雙重標準之嫌，而失公允。查所謂定型化契約顯失公平者，一般乃指契約條款有（一）違反平等互惠原則，即契約製作人於契約中僅為有利於己之規定，而使消費者陷於不利地位，且於法律上毫無救濟途徑人；（二）條款與其所排除不予適用之任意規定之立法意旨顯相矛盾；（三）契約之主要權利或義務，因受條款之限制，致契約之目的難以達成等情節，通常有如下特徵：（一）減輕或免除條款制定者之責任。（二）加重契約相對人之責任（三）限制或剝奪相對人權利之行使。（四）不合理分配契約風險，而契約相對人就該等約定無討價還價餘地，致契約相對人之權益較無保障。然原告房屋貸款契約書上系爭文字記載僅係說明如當事人不欲持有契約書時，得不持有，該項文字與貸款契約當事人之權利義務無任何關聯，原告之契約責任並不因交易相對人未持有契約即減輕或免除，反之，交易相對人亦不因未持有契約即增加額外之義務或加重其契約責任。此外，系爭文字既未涉及貸款契約當事人之椎利義務之規範，自無所說限制或剝奪交易相對人權利行使之可言，況前已說明，交易相對人於簽約之際雖於系爭文字下簽章表明不欲持有契約，然嗣後如交易相對人想要持有契約，即可隨時向原告提出，原告均會交付，是交易相對人並不因曾簽署放棄持有契約之文字，而影響交易相對人日後得持有契約。從而系爭文字並無任何顯失公平可言。
⑷復查被告辯稱交易當事人各持有一份契約乃為貫徹交易資訊透明化，自不應
剝奪客戶持有契約之權利等語。姑不論系爭文字並無剝奪客戶持有契約權利之意圖，就判斷交易資訊是否透明，應著重於進行交易之初所有與交易有關之資訊是否均已公開，而非在於完成交易後，當事人雙方是否各持有一份契約，蓋契約簽署後，當事人雙方之權利義務即告確定，不論有無持有契約，對其因契約所生之權利義務，均不生任何影響。從而於雙方簽署房貸契約前，如已經讓交易相對人就契約條款詳加審閱進行瞭解，對於是否與原告進行交易或交易條款之內容如何，審慎評估相互協商，即已符合交易資訊公開之要求。換言之，締約當時有關契約內容之資訊既已完全公開，交易相對人絕對立於平等地位與原告締結契約，就交易相對人之權益即已確保無虞，則訂約後交易相對人是否持有一份契約，與交易相對人權益並無任何影響，更與資訊透明化之貫徹無任何違背。又被告屢次指摘稱金融商品本身因具有較高之專業知識，並非一般交易相對人皆備而有之，故銀行業者為與多數交易相對人訂定契約之用而單方預先擬定定型化契約，自應負較高之注意義務，為符合交易秩序與誠信公平原則之約定云云。然系爭註記並無任何違反交易秩序或誠信公平原則，已如前述，況於使用定型化契約進行交易之場合，交易相對人就該等契約，均有充分的審閱期間，可就契約進行瞭解，交易相對人於簽約前詳細審閱並瞭解契約內容乃一般簽約之常態，亦是當事人保護自己權利所必然採取之措施，尤其在消費者意識抬頭，人民智識水準普遍提高、金融理財資訊充斥之現在，對於交易金額較大、期限較長者，當事人更不可能掉以輕心，於不清楚契約內容情況下即草率簽約。另房屋貸款乃傳統金融商品，迄今變化不大，主要內容無非借款額度，還款付息期限，利率，擔保品設定等，並不具特殊專業知識，加以現今金融理財資訊唾手可得，一般消費大眾均可輕易理解契約內容，是就訂定房貸契約一事，交易相對人與銀行問乃立於對等地位，殊無交易相對人必然處於相對弱勢一方之情形。交易相對人既然在簽約前，即已充分審閱契約條款，就契約內容中有關雙方之權利義務範圍知之甚詳，同意接受後始與原告簽訂契約，則其所享有之權利及應負擔之義務，於簽約時即已確定，與其嗣後是否持有一份契約無關，易言之，交易相對人簽約後持有一份契約與否，要與交易相對人在締約時是否處於弱勢之一方，或是否因契約之簽訂可能蒙受不利益？定型化契約是否顯失公平無涉。是被告之論斷，明顯違反論理法則及經驗法則，其所為之處分自非適法。
⒊查公平交易法第二十四條對事業之規範，因常有與其他法律競合之疑義，故在判斷是否適用該法條時，應考量左列事項：
⑴按事業與事業或消費者間之契約約定，係本於自由意思簽定交易條件，無論
其內容是否顯不公平或事後有無依約履行，此契約行為原則上應以契約法規範之。僅於系爭行為危及競爭秩序或市場交易秩序時，始例外有本條之適用。例如在契約內容顯失公平部分，倘未合致「足以影響交易秩序」之要件，則應循民事途徑救濟解決；只在合致前開要件，考量公共利益時，始由本條介入規範之。
⑵消費者權益之保護固為公平交易法第一條所明定之立法目的，惟為區別消費
者保護法與公平交易法兩者之保護法益重點，本條對於消費者權益之介入，應以合致「足以影響交易秩序」之要件且具有公共利益性質之行為為限，如廠商之於消費者具相對市場優勢地位，或屬該行業之普遍現象，致消費者高度依賴或無選擇餘地而權益受損之情形。
⑶另本條所稱交易秩序係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫
理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。判斷「足以影響交易秩序」時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用。至於單一個別非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。
⒋又公平交易法第二十四條所稱之足以影響交易秩序之「欺罔」或「顯失公平」
行為，依被告九十一年一月九日公法字第○九一○○○○二五二號函公布之「公平交易法第二十四條案件處理原則」，乃指：
⑴本條所稱欺罔係對於交易相對人，以積極欺瞞或消極隱匿重要交易資訊致引
人錯誤之方式，從事交易之行為。所謂重要交易資訊，係指足以影響交易決定之重要交易資訊；所稱引人錯誤，則以客觀上是否會引起一般大眾所誤認或交易相對人受騙之合理可能性（而非僅為任何可能)為判斷標準，同時衡量交易相對人判斷能力之標準，以「合理判斷」為基準 (不以極低之注意程度為判斷標準）。其常見行為類型如：
①冒充或依附有信賴力之主體。
②不實促銷手段。
⑶隱匿重要交易資訊。
⑵本條所稱「顯失公平」：係指「以顯失公平之方法從事競爭或商業交易」者。其具體內涵主要可分為三種類型：
①不符合商業競爭倫理之不公平競爭行為：例如榨取他人努力成果推展自己
商品或服務之行為及以損害競爭對手為目的，阻礙公平競爭之行為，常見行為類型如：攀附他人商譽、不當比較廣告。
②以不符合社會倫理手段從事交易之行為，常見行為類型如：以脅迫或煩擾
交易相對人方式，使交易相對人於決定是否交易之自由意思受到壓抑情形下，完成交易之行為。
③濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為：具相對市場力或市場資訊
優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者)之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為。常見行為類型如：市場機能失靈供需失衡時，事業提供替代性低之民生必需品或服務，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，從事交易之行為；資訊未透明化所造成之顯失公平行為。
⒌觀諸原告與借款人辦理授信業務，於房貸借款約定書上由借款人憑己意簽署是
否持有契約書之條款，並無一符合前述被告機關公佈之「處理原則」，詳言之：
⑴原告與客戶辦理授信業務時，並無冒充或依附有信賴力之主體，亦無使用不
實促銷手段，有關房貸借款契約訂定後，雙方之權利義務關係，於締約之初即翔實向借款人說明揭露，並於契約書中明載，而無任何隱匿重要交易資訊情事，易言之，原告並無任何欺罔行為。
⑵再者，原告之房屋貸款契約書上有關借款人不持有契約書之條款，僅係說明
如借款人不欲持有借款契約書時，得不持有，該項文字與貸款契約當事人之權利義務並無任何關聯，即原告之契約責任並不因交易相對人未持有契約即減輕或免除，反之，交易相對人亦不因未持有契約即增加額外之義務或加重其契約責任。既然系爭文字涉及貸款契約當事人之權利義務之規範，自無所謂限制或剝奪交易相對人權利行使之可言。又原告與交易相對人締結房貸契約前，均已提供契約書與交易相對人詳細審閱，並就攸關交易相對人權益部分予以解說，有關契約內容之資訊已完全公開，交易相對人於充分瞭解契約內容後，始與原告簽約，是交易相對人於簽約當時，絕對是立於平等地位，其權益確已獲得保障。從而訂約後交易相對人是否持有一份契約，於其權益並無任何影響，更與資訊透明化之貫徹無任何違背。況房屋貸款為金融機構授信業務中之基本產品，於金融市場行之有年，其交易型態為消費大眾所熟知，且每家金融機構皆有此一產品，交易相對人可自由選擇交易對象，亦即提供服務對象之替代性高，原告於該房貸業務上並不具任何獨佔或寡占的地位，若消費者不滿意原告銀行之產品，大可選擇其他加金融機構往來，而無任何困難。又早期銀行大多屬公營事業，家數有限並為政府所保護，其資訊較不透明公開，交易當事人確實有資訊不對等或難有議價能力之交易上相對弱勢情形；然至民國八十年底陸續開放民營銀行、鼓勵信用合作社轉型後，迄今台灣有五十幾家金融機構，分行數多達數千家，商業銀行間之競爭已趨白熱化，加以資訊發達，理財訊息充斥，現今交易相對人不論理財知識或議價能力，均較以往長足進步，於交易地位上，客戶與銀行已無分軒輊，甚而有客戶地位凌駕於銀行之上之情形，所謂交易相對人只能默默接受銀行之規定，而無任何置喙餘地云云，早已不存在，自無所謂銀行以優勢地位強與相對弱勢之交易相對人為不公平交易之可言。
⑶復查，交易相對人於簽約後是否持有一份契約書，與公序良俗毫不干涉，而
於商業交易上，亦無交易當事人必須均持有一份契約之習慣，更多情形僅契約當事人之一方持有契約，然從未聽聞契約當事人因未持有契約而遭受損害者。從而本件交易相對人既然在簽約前，即已充分審閱契約條款，就契約內容中有關雙方之權利義務範圍知之甚詳，同意接受後始與原告簽訂契約，其所享有之權利及應負擔之義務，於簽約時並已確定，與其嗣後是否持有一份契約無關，則交易相對人簽約後持有一份契約與否，要與交易相對人在締約時是否處於弱勢之一方，或是否因契約之簽訂可能蒙受不利益？定型化契約是否顯失公平等要無關係。是被告之論斷，明顯違反論理法則及經驗法則，其逕以違反公平交易法第二十四條為由，對原告為罰鍰之處分，自屬違誤。⒍綜上說明，原告於房屋貸款約定書中訂定系爭文字，僅供客戶於不欲持有契約
時簽署明示客戶意願，並非預先要求客戶放棄持有契約之權利，更無剝奪客戶持有契約權利之意圖，自無濫用相對優勢地位，對客戶為不當壓抑之違法。被告認定原告違反公平交易法第二十四條規定，對原告為罰鍰之處分，實有違誤。
㈡被告主張之理由：
⒈原告行為業已違反公平交易法第二十四條規定，被告就此予以處分並無違誤：
⑴按公平交易法第二十四條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他
足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」所謂欺罔，係指以欺騙或隱瞞重要事實等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會之行為；所謂顯失公平，係指對交易相對人為不當壓抑，亦即妨礙交易相對人自由決定是否交易及交易條款，其行為類形包括強迫或煩擾交易相對人、或對交易相對人濫用優勢地位等。次按，金融業者與交易相對人簽定借貸契約或借據，雙方既立有書面約定，絯書面契約即為當事人間行使權利及履行義務之重要依據，且日後若有爭執發生，亦為重要證據之所在，故金融業者倘以定型化契約預先要求交易相對人放棄其持有借款契約之權利，顯有濫用其相對優勢地位，違反公平交易法第二十四條規定之嫌。
⑵卷查原告所使用之「房屋借款約定書」上，確係訂有「本約定書之交付，甲
方╱連帶保證人俱已知悉契約內容，因ˍˍˍ，自願放棄持有，特立據為憑，絕無異議。」之定型化契約條款。因此定型化契約條款係原告為與不特定多數交易相對人訂定契約之用，而單方預先擬定之契約條款，原告自當本諸商業倫理，為符合交易秩序、誠信與公平原則之約定，不得濫用其優勢地位；且徵諸系爭契約之內容，涉及訂約雙方當事人權益甚鉅，並為渠等日後主張權利之重要依據，故關於系爭契約之持有自當以訂約雙方各持乙份為衡平，是原告預先要求借款交易相對人放棄持有借款契約權利之約款，難謂無剝奪借款交易相對人持有契約之權利，為對交易相對人濫用優勢地位之顯失公平行為，足以影響交易秩序，違反公平交易法第二十四條規定，被告就此予以處分並無違誤，合先敘明。
⒉被告並無違反行政程序法第一百零二條及第一百零四條規定之情事：
⑴原告訴稱被告違反行政程序法第一百零二條及第一百零四條之規定，未給予
原告充分陳述意見之機會，顯已程序違法云云。按行政程序第三十九條及同法第一百零二條規定「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。」「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會，但法律另有規定者，從其規定。」是行政機關於作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，倘已基於調查事實及證據之必要，書面通知處分相對人為意見之陳述者，依前揭行政程序法之規定，即無需再予處分相對人為陳述意見之必要；倘行政機關認為確有再行此等程序之必要時，自仍得基於職權進行之，此於法並無限制；惟要不得據此推認行政機關於作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，無論先前是否已踐行給予處分相對人陳述意見或舉行聽證之程序，皆仍需於系爭處分作成之前，再予處分相對人陳述意見之機會，方才符合行政程序法第一百零二條之規定。另依行政程序法第一百零四條之規定，行政機關倘依行政程序法第一百零二條規定給予處分相對人陳述意見之機會者，則應以書面記載行政程序法第一百零四條所規定之事項以通知之。就行政程序法第一百零四條文義觀之，該書面應記載事項，應係專指行政機關於為限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，倘未依同法第三十九條規定予處分相對人任何陳述意見之機會亦未舉行聽證程序，而應依行政程序法第一百零二條規定予處分相對人陳述意見機會之情形，方有適用。惟此並不認為行政機關為調查事實及證據之必要，於其他程序所為通知處分相對人陳述意見之書面函文，亦均必需依行政程序法第一百零四條所規定之事項為記載方為適法，原告對於行政程序法第一百零二條及第一百零四條規定之認知，顯有誤解。
⑵次按，公平交易法第二十六條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定，
違害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」同法第二十七條規定第一項復規定：「公平交易委員會依本法為調查時，得依左列程序進行：一、通知當事人及關係人到場陳述意見。二、通知有關機關、團體、事業或個人提出帳冊、文件及其他必要之資料或證物。三、派員前往有關團體或事業之事務所、營業所或其他場所為必要之調查。」⑶被告於經審酌本案案情後，為發現真實之必要，以八十九年十二月一日（八
九）公壹字第0000000─○○二號函，就本案爭點，包括提前清償違約金及要求借款人放棄持有契約等部分，請原告說明其訂定該等約款之考量因素、實際運作情形及就該等約款是否違反公平交易法等進行陳述與答辯，此有前揭函文附原處分卷可稽。故被告業已依公平交易法之規定，就本案進行調查，並函請原告就本案所需證據及所涉問題提出相關資料予以陳述說明，因此，被告經審酌調查所得事證而為原告違反公平交易法第二十四條規定之處分，即無違反行政程序法第一百零二條規定之情事，原告所訴，並無可採。
⑷原告雖指摘前開八十九年十二月一日（八九）公壹字第0000000─○
○二號函內容並未詳細敘明原告所違反之公平交易法法條，其無法得知被告可能對原告所為之處分及其法律依據，致無從為法律上及事實上之說明。惟據前所述，行政程序法第一百零四條所規定之書面應記載事項，係專指行政機關依同法第一百零二條規定予相對人陳述意見機會時之書面應記載事項，應不得擴張解釋認為於其他任何時點於書面通知相對人為陳述意見時，亦均需符合行政程序法第一百零四條之規定。就本案而言，被告於受理本案之初，即以前開八十九年十二月一日（八九）公壹字第0000000─○○二號函，請原告為書面陳述意見。且就該函文觀之，主旨欄上業已清楚載明：「為貴公司被檢舉於『房屋借貸契約書』載有不當約款違反公平交易法乙案．．．」說明欄中並已清楚敘明「．．．二、為審理本案需要，請貴公司就下列疑問提出陳述書，為事實上及法律上說明陳述並提供相關資料，不於期間內提出陳述書者，視為放棄陳述之機會．．．（六）貴公司前揭『房屋借款契約書』條款內容是否有違反公平交易法之處。．．．」被告確已於函文中敘明案繫原因事實及法規依據，應無疑問；且函中所提問題，係屬本案重要事實所在，並業請原告就該等問題為事實及法律意見之陳述。故縱使原告於八十九年十二月十八日以（八九）華信法字第○一二六九號函就被告前揭函文為答復時，未能盡其答辯之能事，要不得於被告為原告行為業已違法之處分後，反指被告未予充分陳述意見之機會。況依行政程序法第三十六條所揭櫫行政機關依職權調查證據原則，被告於經綜合審酌相關事證，就有利與不利於原告之事項一併為考量後，獲致原告行為確已違反公平交易法之心證，從而認無另請原告為陳述意見或舉行聽證之必要者，並無不當。且倘原告認其八十九年十二月十八日以（八九）華信法字第○一二六九號函所為意見陳述未臻完備，恐未能暢其所言明其主張，原告自仍得再行提出陳述說明或檢送相關事證至被告，以作為有利於己之佐證。更甚者，依行政程序法第三十七條規定，原告可向被告申請調查事實及證據，惟原告捨前開事項弗由，泛言指摘被告未予其充分陳述意見之機會，顯無理由。
⒊被告依循固有職權就本案進行調查，並就調查所得事證，依論理及經驗法則為合理之推斷，認原告行為業已違反公平交易法之規定而予處分，並無違失：
⑴原告訴稱，面對面直接藉由問答及觀察對方肢體動作、神情語調溝通，較文
字間接溝通更易掌握對方之真意，被告並未實際與證人接觸，是證人回覆內容之真實性已有疑問乙節。按依行政機關依職權調查證據原則，被告自得本於固有職權，決定涉嫌違反公平交易法之案件，究應採行何種調查程序，以及該調查程序之如何進行與何時終結。且為究明案涉事實，對於調查所得事證，亦係根據所謂之自由心證主義，依據經驗法則及論理法則為合理之推斷，以獲致事業行為是否違反公平交易法之心證。就本案而言，被告除以八十九年十二月一日（八九）公壹字第0000000─○○二號函，請原告就本案相關證據及疑問提出陳述與說明外，並以原告所提供之十名借款交易相對人名單進行問卷調查。且依據原告八十九年十二月十八日以（八九）華信法字第○一二六九號函所示，借款交易相對人係全部依自由意願選擇簽署系爭約款，被告針乃依此對借款交易相對人是否清楚認知、依意願簽署系爭約款等情，製發問卷進行調查。考量本案爭點明確，以問卷之方式進行調查，已足可反應被告所欲搜集之事實，且若依原告所稱，以面對面直接藉由問答及觀察對方肢體動作、神情語調溝通，較文字更能掌握對方之真意，一則，此舉恐有流於擾民之嫌，二則，亦難謂面對面進行提問回答所得之事證必較問卷方式所得為真，故被告基於固有職權，依循職權決定以問卷方式為本案調查方法，即無不當之處，原告應予以尊重。
⑵原告復主張借款交易相對人於系爭約款簽名時，對於該等文字必已經審視且
明瞭系爭文字之法律效果，而系爭約款簡明扼要並無引人誤解之可能，故問卷調查結果並不足以認定系爭約款即為原告單方硬性規定，進而質疑被告解讀涉有偏頗等情。查據被告問卷第四題（倘借款人曾於系爭約款簽名，當時情形是？）選項：「□未曾注意到簽名即放棄持有契約，服務人員說須簽名，於是就簽名。□雖然想持有契約，但因須向銀行借錢，不得已只好接受。□曾向銀行請求持有契約，但遭到銀行的拒絕。□清楚了解將放棄持有契約，但覺得無所謂。□其他： 。」可見被告問卷設計並無偏頗，倘借款交易相對人確有原告主張之「清楚明瞭系爭約款法律效果，才親自簽署」情形，自得勾選第四選項：「□清楚了解將放棄持有契約，但覺得無所謂」，被告於原處分中，亦未否認確有少數借款人勾選「清楚了解將放棄持有契約」選項，顯見被告解讀並無偏頗之處。
⑶又本案原告經被告予以處分之理由，乃在於金融借貸契約為當事人間行使權
利及履行義務之重要依據，雙方當事人自應各持乙份契約：簽立正本二份由雙方各執一份，或以註明「與正本完全相符」之影本交由借款人收執，方為衡平。縱使實務上確有部分交易相對人如原告所稱不欲保管契約，亦應由其攜回，再自行決定是否收存為宜。本案據原告辯稱，系爭約款皆由借款交易相對人依其自由意願選擇放棄持有，惟據被告問卷調查結果，顯然並非所有借款交易相對人皆依渠等自由意願於系爭約款簽名（如未明瞭系爭約款即在服務人員指示下簽名者），且另衡酌檢舉人之證詞及其他相關事證，原告系爭約款業具可非難性存在。職故，被告依論理及經驗法則為合理推斷，認原告行為業已為足以影響交易秩序之顯失公平行為，並無違失。原告所辯並不足採。
⑷另關於原告再次指陳系爭約款不具強制力，其對於事後要求提供契約之借款
交易相對人均絕對提供乙節。查被告見解已如前述，借款交易相對人即使確有不欲保管契約書之情事，亦應交由其自行決定是否收存，而不應逕行訂於定型化契約中，不再贅論。至原告事後是否提供契約，被告系爭原處分書主文業已載明，處分之行為客體係「被處分人於『房屋借款約定書』上訂有使借款人拋棄持有契約權利之條款」，原告要難以事後或有部分行員提供契約予借款交易相對人之行為作為免責事由。按借款、貸款亦係商業交易，雙方之權利義務關係則可視為交易條件型態之一，其資訊自應充分揭露，訂約雙方均有權利持有契約，不待言明。原告於定型化契約不當剝奪借款交易相對人持有契約之權利，倘依系爭條款內容以觀：「本約定書之交付，甲方．．．自願放棄持有．．絕無異議」，借款交易相對人或囿於情勢或因其他非出於其自由意願之理由，簽名放棄持有契約之權利，即使事後反悔，欲向原告索取契約，亦業已立於須聽憑原告給與不給之弱勢地位。簡言之，原告於定型化契約上訂有系爭約款，已具相當非難性，至原告主張系爭約款尚無強制力云云，則顯屬卸責之辭，並無可採。
⒌原告違反公平交易法第二十四條規定之足以影響交易秩序之顯失公平行為，與消費者保護法關於定型化契約條款之規定，係屬二事：
⑴原告主張依公平交易法第一條後段及消費者保護法之規定，系爭約款並無所
謂限制或剝奪交易相對人權利行使可言，並無任何顯失公平乙節。按消費者保護法與公平交易法之規範目的與所欲保護法益並不相同，公平交易法所著重者，乃市場公平競爭交易秩序之維護，涉及公共利益；與消費者保護法所保障者，為消費者之消費權益，偏重個人私益，顯然有別。事業行為是否構成公平交易法之違反，自應以公平交易法本身之規定，就個案情形予以論斷，實無引據消費者保護法之規定，作為推論事業行為是否違反公平交易法之理。
⑵另公平交易法第二十四條業已明文規定：「除本法另有規定者外，事業亦不
得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」而所謂顯失公平，係指對交易相對人為不當壓抑，亦即妨礙交易相對人自由決定是否交易及交易條款，其行為類形包括強迫或煩擾交易相對人、或對交易相對人濫用優勢地位等。就本案而言，原告訂定不當之定型化約款，剝奪借款交易相對人持有契約之權利，已有不當壓抑借款人、對交易相對人濫用優勢地位之情事，構成公平交易法第二十四條規定所稱足以影響交易秩序之顯失公平行為，被告依此處分原告並無疑問。原告引據消費者保護法之規定，推論其約款並無限制或剝奪借款交易相對人權利行使之情事，核無可採。
⒌原告所為辯詞，洵無足採：
⑴關於原告主張持有契約與否，與訂約雙方之權利義務關係全然無關乙節。
原告訴稱借貸雙方之權利義務於簽訂消費借貸契約時即已確立，當事人之一方是否持有契約並不影響權利義務之行使云云。惟倘依原告之辯詞，當事人是否持有 契約完全不影響雙方權義，該份契約亦可交由借款交易相對人保管，對原告之權義並無任何影響，則原告己身又何須持有契約？查書面契約係規範交易雙方之權利義務關係，為交易條件型態之一，該等資訊對交易雙方之重要性，並無二致，而本案原告有權持有該等資訊，借款交易相對人卻須依系爭條款『放棄』其權利，僅憑記憶熟記緊密羅列之二十條定型化契約條款，並作為雙方權義爭執時之唯一依憑，顯難謂衡平。
⑵被告基於促進交易資訊透明化之一貫立場，認系爭約款業使案繫雙方就交易
資訊持有乙節，產生地位不均之結果，且查原告係以定型化契約方式為之，對市場交易秩序已然造成不當影響，被告秉於維護交易秩序職責所為處分，並無違誤。
理 由
一、本件原告原名為華信商業銀行股份有限公司，訴訟中經經濟部及財政部於九十一年六月十九日及二十日核准更名為「建華商業銀行股份有限公司」，有經濟部經授商字第○九一○一一八六一六○號函、財政部台財融（二）字第○九一○○二五一二八號函及公司變更登記表在卷可憑，爰變更原告名稱；另本件被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰經原告聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰。」行為時公平交易法第二十四條及第四十一條分別定有明文。
三、本件原告被檢舉使用定型化「房屋借款約定書」，規定消費者須放棄持有房屋借款契約書及放款日二年內提前清償須另支付一個月月付金為違約金等情事，涉有違反公平交易法第十九條及第二十四條之規定。經被告調查結果，以原告於房屋借款約定書上訂有使借款人拋棄持有契約權利之條款，已嚴重影響借款人權益，構成對交易相對人濫用相對優勢地位之顯失公平行為，且足影響交易秩序，違反公平交易法第二十四條之規定，依同法第四十一條前段規定，以八十九年三月二十六日（九十）公處字第○五一號處分書命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項足以影響交易秩序之顯失公平行為，並處以罰鍰四十萬元等情，有原處分書、訴願決定書附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
四、查系爭房屋借款約定書於二十條約款之後，立約借款人及連帶保證人署名欄下方，以一長方框註記載：「本約定書之交付，甲方（即借款人）／連帶保證人俱已知悉契約內容，因ˍˍˍ自願放棄持有，特立據為憑，絕無異議。立切結人」等語，為一定型化契約，為原告所不爭執。按原告係金融業者，且係系爭契約之債權人，對於借款之相對人顯立於優勢地位，尤須注意對於一般借款者不得有顯失公平之行為，苟有濫用其優勢地位，對交易相對人為契約條款以外之要求，致相對人對其契約條款未能詳細審閱，自屬前揭公平交易法第二十四條所規範之「顯失公平之行為」。查本件經被告依原告所提出之十位交易對象為問卷調查受訪者，調查結果顯示，有因簽約當時係遵從服務人員指示於系爭約款簽名，未注意簽名即放棄持有契約；亦有不記得是否曾簽名放棄持有契約等情事，足證向原告借款之相對人並非基於自由意願選擇放棄持有契約，要無疑義。原告設定此種放棄持有契約之特約條款，其動機即與公平交易有所悖離，其行為尤具可非難性，被告基於原告濫用貸與人之優勢地位，認定原告違反公平交易法第二十四條之規定，依同法第四十一條前段，予以處分，核無不合。
五、原告主張被告違反行政程序法第一百零二條及第一百零四條之規定，未給予原告充分陳述意見之機會，顯已程序違法云云。按「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」、「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見，通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」、「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會，但法規另有規定者，從其規定。」行政程序法第三條第一項、第三十九條及第一百零二條分別定有明文。
次按「公平交易委員會對於違反本法規定，違害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」、「公平交易委員會依本法為調查時，得依左列程序進行：一、通知當事人及關係人到場陳述意見。二、通知有關機關、團體、事業或個人提出帳冊、文件及其他必要之資料或證物。三、派員前往有關團體或事業之事務所、營業所或其他場所為必要之調查。」公平交易法第二十六條、第二十七條一項亦分別另有明定。可知公平交易法上開規定即行政程序法第三條第一項所稱之「法律另有規定者」，在違反公平交易法之案件中，其調查程序一依公平交易法上開規定為之，且依行政程序法第一百零二條意旨以觀，曾以書面對相關人進行事實及證據之調查時，即無該條及第一百零四條之適用甚明，職是，本件應依公平交易法上開規定處理，要無行政程序法第一百零二條及第一百零四條之適用；查被告於八十九年十二月一日以（八九）公壹字第0000000─○○二號函，就本案爭點，包括提前清償違約金及要求借款人放棄持有契約等部分，請原告說明其訂定系爭約款之考量因素、實際運作情形及就系爭約款是否違反公平交易法等項為陳述與答辯，此有前揭函文附原處分卷可稽。職是，被告既已依公平交易法上開規定，就本案進行調查，並函請原告就本案所需證據及所涉問題提出相關資料予以陳述說明，並無不合，原告此項主張，洵不足採。
六、原告另主張前開八十九年十二月一日（八九）公壹字第0000000─○○二號函內容並未詳細敘明原告所違反之公平交易法法條，其無法得知被告可能對原告所為之處分及其法律依據，致無從為法律上及事實上之說明云云；查上開函主旨明載：「為貴公司被檢舉於『房屋借貸契約書』載有不當約款違反公平交易法乙案」等語，說明欄亦敘明「二、為審理本案需要，請貴公司就下列疑問提出陳述書，為事實上及法律上說明陳述並提供相關資料，不於期間內提出陳述書者，視為放棄陳述之機會．．．（六）貴公司前揭『房屋借款契約書』條款內容是否有違反公平交易法之處。」等語，足證被告確已於函文中敘明案繫原因事實及法規依據至明，退而言之，苟原告認其八十九年十二月十八日以（八九）華信法字第○一二六九號函所為意見陳述未臻完備，恐未能暢其所言及敘明其主張，仍得再行提出陳述說明或檢送相關事證與被告，作有利之主張。原告捨此不為，空言指摘被告未予其充分陳述意見之機會，顯屬無據。
七、原告主張面對面直接藉由問答及觀察對方肢體動作、神情語調溝通，較文字間接溝通更易掌握對方之真意，被告並未實際與證人接觸，是被告所為問卷調查之證人回覆內容之真實性已有疑問云云；按依行政機關依職權調查證據原則，被告自得本於固有職權，決定涉嫌違反公平交易法之案件，究應採行何種調查程序，以及該調查程序之如何進行與何時終結。查，被告為調查原告被檢舉之事實真相，除以八十九年十二月一日（八九）公壹字第0000000─○○二號函，請原告就本案相關證據及疑問提出陳述與說明外，並以原告所提供之十名借款交易相對人名單進行問卷調查，且依據原告八十九年十二月十八日以（八九）華信法字第○一二六九號函所示，借款交易相對人係全部依自由意願選擇簽署系爭約款之主張，依此對借款交易相對人是否清楚認知、依意願簽署系爭約款等情，製發問卷進行調查。蓋本案爭點明確，以問卷之方式進行調查，已足可反映被告所欲搜集之事實，且面對面直接藉由問答為調查，一則擾民，二則受訪者回答未必較問問卷方式所得為真，從而，被告基於固有職權，依循職權決定以問卷方式為本案調查方法，並無不當，原告執此指摘，殊不足採。
八、原告主張系爭約款簡明扼要並無引人誤解之可能，借款交易相對人於系爭約款簽名時，對於該等文字必已經審視且明瞭系爭文字之法律效果，問卷調查結果並不足以認定系爭約款即為原告單方硬性規定，被告解讀涉有偏頗云云；查被告問卷第四題明載：「倘借款人曾於系爭約款簽名，當時情形是？」選項：「□未曾注意到簽名即放棄持有契約，服務人員說須簽名，於是就簽名。□雖然想持有契約，但因須向銀行借錢，不得已只好接受。□曾向銀行請求持有契約，但遭到銀行的拒絕。□清楚了解將放棄持有契約，但覺得無所謂。□其他：。」，苟借款交易相對人確有原告主張之「清楚明瞭系爭約款法律效果，才親自簽署」情形，自得勾選第四選項：「□清楚了解將放棄持有契約，但覺得無所謂」，核其設計應屬客觀，難謂偏頗。
九、原告主張系爭約款不具強制力，皆由借款交易相對人依其自由意願選擇放棄持有，對於事後要求提供契約之借款交易相對人均絕對提供云云；惟據被告問卷調查結果，顯然並非所有借款交易相對人皆依其等自由意願於系爭約款簽名，已如前述。查本件被告所為處分，係因金融借貸契約為當事人間行使權利及履行義務之重要依據，雙方當事人自應各持乙份契約，依常規應簽立正本二份由雙方各執一份，或以註明「與正本完全相符」之影本交由借款人收執，方符衡平法則為由。
縱使實務上確有部分交易相對人不欲保管契約，亦應交其攜回，由相對人自行處置，要無於借款契約上另為註記之理。被告衡酌檢舉人之證詞及其他相關事證，認定原告訂定系爭約款業具可非難性，依論理及經驗法則推斷，認原告行為業已為足以影響交易秩序之顯失公平行為，並無不合；次按借款交易相對人即使確有不欲保管契約書之情事，亦應交由其自行決定是否收存，而不應逕行訂於定型化契約中，已如前述，又被告所為原處分書主文之意旨為：「被處分人於『房屋借款約定書』上訂有使借款人拋棄持有契約權利之條款」，原告要難以事後或有部分行員提供契約予借款交易相對人之行為作為免責事由。按借款、貸款亦係商業交易，雙方之權利義務關係則可視為交易條件型態之一，其資訊自應充分揭露，俾雙方當事人熟知其契約內容，免權利受損；依系爭條款內容以觀，借款交易相對人或囿於情勢或因其他非出於其自由意願之理由，簽名放棄持有契約之權利，即使事後反悔，欲向原告索取契約，因已立於須聽憑原告給與不給之弱勢地位，其權利有失保障之虞至明。原告主張系爭約款無強制力，對相對人權義無損之詞，亦無可採。
十、原告主張依公平交易法第一條後段及消費者保護法之規定，系爭約款並無所謂限制或剝奪交易相對人權利行使可言，並無任何顯失公平云云；按消費者保護法與公平交易法之規範目的與所欲保護法益並不相同，公平交易法所著重者，乃市場公平競爭交易秩序之維護，涉及公共利益；與消費者保護法所保障者，為消費者之消費權益，偏重個人私益，顯然有別。事業行為是否構成公平交易法之違反，自應以公平交易法之規定，就個案情形予以論斷，要無執消費者保護法之規定，作為推論事業行為是否違反公平交易法之餘地。次按公平交易法第二十四條所稱之「顯失公平之行為」，應包括對交易相對人濫用優勢地位，要無疑義，就本案而言，原告訂定不應訂定之定型化約款，促使交易相對人放棄持有契約之權利，已有對交易相對人濫用優勢地位之情事，構成公平交易法第二十四條規定所稱足以影響交易秩序之顯失公平行為至臻明確。
、原告主張借貸雙方之權利義務於簽訂消費借貸契約時即已確立，當事人之一方是否持有契約並不影響權利義務之行使云云。惟倘依原告之辯詞，當事人是否持有契約完全不影響雙方權義，該份契約亦可交由借款交易相對人保管，對原告之權義並無任何影響，則何以原告須於契約條款外，另為系爭特約條款之訂定？足證原告說詞矛盾；按書面契約係規範交易雙方之權利義務關係，為交易條件型態之一，該等資訊對交易雙方之重要性，並無二致，而本案原告有權持有該等資訊，借款交易相對人失察簽下系爭條款者，則須放棄其隨時查核契約約定內容之權利，僅憑記憶熟記緊密羅列之二十條定型化契約條款，並作為雙方權義爭執時之唯一依憑，有失衡平，毋庸置疑。
、綜合上述，原告使用定型化「房屋借款約定書」，規定消費者須放棄持有房屋借款契約書，事證明確，被告基於促進交易資訊透明化之立場，認系爭定型化約款業使案繫雙方就交易資訊及權利之保障，產生地位不均之結果，嚴重影響借款人權益，構成對交易相對人濫用相對優勢地位之顯失公平行為，且足影響交易秩序，違反公平交易法第二十四條之規定，乃依同法第四十條前段規定，命原告自分書送達之次日起，應立即停止前項足以影響交易秩序之顯失公平行為，並處以罰鍰四十萬元，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林 樹 埔
法 官 曹 瑞 卿法 官 闕 銘 富右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十一 日
書記官 吳 芳 靜