臺北高等行政法院裁定 九十一年度停字第一○二號
聲 請 人 皇昌營造股份有限公司代 表 人 甲○○代 理 人 黃鈺華律師相 對 人 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）代 理 人 丙○○
戊○○丁○○右當事人間因廢止優良營造業廠商資格及獎勵事件，聲請人聲請停止執行，本院裁定如左：
主 文聲請駁回。
聲請程序費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或聲請人之訴在法律上顯無理由者，不得為之」，行政訴訟法第一百十六條第二項定有明文。
二、本件聲請人獲選為八十八年優良營造業廠商之一，獎勵期間為自八十八年八月一日起至九十一年七月三十一日止，嗣聲請人承建台北市○○○路○段民權大橋下左側之內湖污水處理廠第二標（土建）工程，並將其中清除垃圾什工作業之點工部分，交由登陽工程有限公司（以下簡稱登陽公司）承攬。迨九十年四月四日登陽公司所僱用之勞工林聰男於上開勞動場所發生墜落致死之職業災害，相對人以聲請人有違反勞工安全衛生法第十七條第一項及第十八條第一項等規定，依同法第三十四條第二款規定，以九十年十月二十五日府勞檢字第九０一七二一九二００號處分書分別處聲請人新臺幣（下同）六萬元罰鍰，合計十二萬元。又該職業災害事件已構成廢止優良營造業廠商資格及獎勵之事由，相對人乃依行為時「台北市政府評選及獎勵優良營造業廠商作業要點」（以下簡稱新作業要點）第十九點、第二十點等規定，於九十一年三月七日以府工三字第０九一０五一二六四００號函廢止聲請人優良營造業廠商資格及獎勵，並請其在簽約機關通知之期限內，補足原獎勵差額（履約保證金及保留款），其未依限補足者，自爾後工程估驗款中扣除，至補足差額為止。聲請人認系爭廢止優良營造業廠商資格及獎勵之處分，有停止執行之必要，遂向本院聲請停止執行。
三、聲請人聲請意旨略以：㈠行政訴訟法第四條第一項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為
損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定．．．，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」⒈聲請人並未違反勞工衛生安全法規：
相對人認定聲請人違反勞工安全衛生法第十七條第一項及第十八條第一項之規定，惟該規定係針對事業單位之告知義務加以規範，然其規範意旨係使不熟悉工作環境之承包商得以注意該工作環境之相關危險因素，而非要求事業單位對已經熟悉環境者每日仍須告知該環境。登陽公司承包聲請人工程中之清除垃圾什工作業之點工部分多時，早已十分熟悉該工作環境，且其與聲請人之工人係分別工作，完全無「共同作業」的情形，亦無協調聯繫的問題，故聲請人並無違反告知義務，且無共同作業而無設置協議組織及工作聯繫之必要。
⒉新作業要點第二十點並不適用於聲請人：
①「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之
限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發佈命令。．．．」（司法院大法官釋字第四０二號解釋文）、「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輕受憲法毫無差別之保障．．．。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之：涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。．．．」（司法院大法官釋字第四四三號解釋理由書）。
②新作業要點係相對人為鼓勵承攬該機關及其轄區內工程之營造業廠商健全發
展，以加速工程技術水準及品質提升所制定，因新作業要點之制定未得法律授權，故其法律性質應屬職權命令或自治規則。又新作業要點中第二十點對於人民既得法律上之地位（優良廠商資格及獎勵）予以撤銷，無異對人民之權益（工作權、財產權）加以剝奪，故新作業要點第二十點性質上屬於「裁罰性行政處分」，而其構成要件與法律效果，非以法律或法律授權之命令為規範，確逕以職權命令或自治規則為之，新作業要點之合法性已有可議。
③另職權命令承認與否，依民國九十年十二月二十八日制定之行政程序法第一
百七十四條之一可知「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後二年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」，立法者以「落日條款」指示現行職權命令之修法進度，顯見實務上不予承認職權命令之地位。而行政程序法第一百二十三條規定「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。．．．」，故該款「法規」之意涵應不包含「職權命令」，新作業要點中關於「撤銷優良廠商之資格與獎勵」規定應屬無效。④又新作業要點第二十條規定：「在優良廠商獎勵期間，本府所屬各機關、學
校若發現或新發生優良廠商有第十一點所定情形之一或違反工程採構合約，致生傷亡或其他損害，或致使與其簽立合約之本府所屬各機關、學校予以計罰違約金者，應立即通知本府工務局，本府並應據以公告撤銷其優良廠商資格及其獎勵．．．。」、第十一點第六款規定「．．．在台北市有違反勞工安全衛生法規致在工作場所發生勞工死亡災害．．．。」，惟「災害」應係指受害範圍及影響層面甚廣而達到釀成災害之情形，非單純有死亡事故即可稱為災害。且登陽公司承包聲請人工程之清除垃圾什工作業之點工多時，已十分熟悉工作環境，本件發生意外之工人並非因登陽公司不熟悉工作環境使然，又聲請人與承攬人並未共同作業，故工人之傷亡與法令之違反並無因果關係。
⑤「從新從優」為中央法規標準法第十八條所揭諸之法令適用原則，相對人於
八十七年十月二十三日所制定者為「台北市政府優良營造業廠商評選要點」（以下簡稱舊評選要點），舊評選要點第二十一點內容為：「在優良廠商獎勵期間，優良廠商有第十一點所定情事之一，或違反工程採購契約，致生傷亡或其他損害，或被計罰違約金者，．．．，本府並應據以公告廢止其優良廠商資格，但原已承攬且予以獎勵之部分，得續予獎勵至該工程完工結案為止。」，而新作業要點第二十點規定：「在優良廠商獎勵期間，本府所屬各機關、學校若發現或新發生優良廠商有第十一點所定情事之一，或違反工程採購合約，致生傷亡或其他損害，或被計罰違約金者，．．．，本府並應據以公告廢止其優良廠商資格及其獎勵，並依前點規定辦理。（即五年內不得參與評選與補足獎勵差額）」。按舊評選要點規定，一旦公告廢止其優良廠商資格，雖其法律效果為取消獎勵措施，但「原已承攬且予以獎勵之都分，得續予獎勵至該工程完工結案為止。」，相較之下新作業要點無此規定，故廠商必須就「原已承攬且予以獎勵之部分」補繳獎勵差額，新作業要點較舊評選要點嚴苛。依「從優」之法令適用原則，應適用有利於聲請人之舊評選要點第二十一點，且不得命聲請人就「原已承攬且予已獎勵之部分」補繳獎勵差額。又相對人在評定聲請人為優良廠商時，係按照舊評選要點明確表示聲請人有三年優良廠商資格，亦有義務維持聲請人信賴該授益處分之既有權益。相對人廢止聲請人既有合法權利，不但違反行政程序法之規定，更將破壞政府公信力與人民之信賴，故依法不得廢止該項授益處分。
⒊司法院大法官解釋第四百六十九號解釋理由書謂「．．．至前開法律規範保障
目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。．．．」，目前實務見解對「公法上權利」概念，透過上開解釋承認之「保護規範理論」，將其內涵加以擴張，只要系爭規範之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨，該特定人即享有「公法上權利」；再者，現行行政訴訟法已非如以往規定，須聲請人「權利」受有損害使得提起，而僅需「權益（權利與法律上利益）」受損即可。聲請人一旦獲得優良廠商資格，即獲得相對人特定授予之工作權（接獲政府工程商機之權益）與財產權（押標金、履約保證金與保固金減少繳交之權益），該利益係屬法律上之權益。相對人廢止聲請人所獲得優良廠商資格與獎勵，該項廢止違反法律保留原則，且致聲請人法律上之權益不得繼續享有，亦屬權益受有損害。
㈡聲請人聲請依法命相對人就原處分停止執行：
行政訴訟法第一百十六條第二項規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或聲請人之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」，本案相對人命聲請人限期補足獎勵差額，然原處分重大違法侵害聲請人之工作權、財產權，故聲請人提起撤銷訴訟非顯無理由。而停止本件廢止資格及獎勵處分之執行，僅係維持聲請人優良廠商資格與獎勵狀態，且暫緩相對人對於獎勵金之追繳，該筆獎勵金即係保固金、押標金與履約保證金之減少繳納，而上開款項之性質係擔保聲請人順利簽約、履約與完成之工作物無瑕疵，倘各該工程順利結案，相對人應全數發還，對於公益亦無任何影響。而所謂「有難於回復之損害且有急迫情事」，依以往見解認為如該處分之執行所致損害，得以金錢補償或賠償，即非屬難於回復原狀，而不許停止執行。惟如暫停原處分之執行，並未妨礙公益時，不應僅著眼於「本件處分之執行所致之損害，相對人得否以金錢賠償或補償」為據，而應在「節省公帑與維護處分相對人之權益」上予以考量。聲請人面臨相對人要求限期補繳獎勵差額高達一億五千四百三十七萬七千三百六十五元，倘聲請人無法於期限前補繳，將令限期提出切結或於工程估驗款中扣抵，一旦相對人執行系爭廢止資格及獎勵處分並扣抵估驗款或立切結，聲請人之商譽與既定營運計劃、資金運用及企業經營即受到明顯且急切之影響，難認無構成「難於回復之損害且有急迫情事」要件。
四、相對人答辯意旨略以：㈠行政訴訟法第一百十六條第二項規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分
或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或聲請人之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」；又新作業要點第十一點第六款規定：「．．．在臺北市有違反勞工安全衛生法規致在工作場所發生勞工死亡災害，或一次罹災人數在三人以上之災害者。」、第十九點規定：「廠商以不實文件、資料或資格參加評選者，本府除取消其參選資格外，五年內不得再參加評選。其已獲選為優良廠商且接受優惠者，本府除立即公告撤銷其優良廠商資格外，已與其簽立合約之本府所屬各機關、學校應通知該廠商於期限內補足原獎勵差額，其不依期限補足者，自其爾後之工程估驗款中扣除，至補足差額為止。」、第二十點規定：「在優良廠商獎勵期間，本府所屬各機關、學校若發現或新發生優良廠商有第十一點所定情事之一或違反工程採購合約，致生傷亡或其他損害，或致使與其簽立合約之本府所屬各機關、學校予以計罰違約金者，應立即通知本府工務局，本府並應據以公告撤銷其優良廠商資格及其獎勵，並依前點規定辦理。」。
㈡聲請人之訴在法律上顯無理由，自不得聲請停止執行：
⒈聲請人原係相對人依舊評選要點評定之八十八年優良營造業廠商之一，獎勵期
限自八十八年八月一日起至九十一年七月三十一日止。嗣因聲請人承建之台北市○○○路○段民權大橋下左側之內湖污水處理廠第二標（土建）工程，將其清除垃圾什工作業之點工部分，交付登陽公司承攬時，未於事前告知承攬人從事清潔作業時，勞工於二公尺以上開口作業有墜落危害之虞，應於二公尺以上開口設置護欄等防護設施，並使勞工能確實使用安全帶等防護設備，違反勞工安全衛生法第十七條規定，處罰鍰六萬元；又聲請人在與承攬人登陽公司分別僱用勞工共同作業時，對於承攬人所僱勞工於高度二公尺以上之開口附近作業等具有嚴重危害勞工及發生職業災害之虞之點工工作場所，未「確實巡視」並「指揮」命令停止該危險作業，亦未採積極具體作為連繫，及要求承攬人依照營造業安全衛生設施標準第十條之規定，設置防護措施；且聲請人未指導協助承攬人辦理勞工安全衛生教育及設置勞工安全衛生業務主管，亦未採工作許可等防止墜落職業災害之必要措施，致發生勞工林聰男墜落致死，違反勞工安全衛生法第十八條第一項第三、一、二、四、五款之規定，處罰鍰六萬元，故相對人以九十年十月二十五日府勞檢字第九○一七二一九二○○號函作成臺北市政府勞工安全衛生罰鍰處分書處分，合計處聲請人罰鍰十二萬元。因該職業災害已構成廢止優良營造業廠商資格及獎勵之事由，相對人乃以九十一年三月七日府工三字第○九一○五一二六四○○號函廢止聲請人之優良營造業廠商資格及獎勵，並請其在簽約機關通知之期限內，補足原獎勵差額（履約保證金及保留款），其未依限補足者，自爾後工程估驗款中扣除，至補足差額為止，相對人處分與新作業要點並無不合。
⒉行政法規之適用原則，除法規另有規定者外，基於法律不溯既往原則，係採「
實體從舊，程序從新」之原則，亦即規範人民權利義務得喪失變更之實體法規，於行為後有所變更時，應適用行為時法；而規範行政處理作業之程序規定，為期迅速妥適，則適用程序進行時之法規。聲請人雖係相對人依八十七年十月二十三日函頒之舊評選要點評選出來之優良營造業廠商，惟舊評選要點已於八十九年六月二十七日修訂為新作業要點，且相對人業於八十九年七月十四日函告聲請人，爾後依新作業要點予以規範及獎勵，而聲請人內湖污水處理廠第二標土建工程發生承攬人登陽公司之勞工林聰男墜落致死職業災害，係發生於00年0月0日，故該職業災害發生時間係在新作業要點公布實施之後，本案依行為時法，應適用新作業要點。
⒊有關聲請人認為相對人侵害其工作權與財產權（押標金、履約保證金與保固金
少繳交之權益），查相對人並未因聲請人承建之台北市○○○路○段民權大橋下左側之內湖污水處理廠第二標（土建）工程，發生承攬人登陽公司勞工林聰男墜落致死職業災害，而與其解除或終止任一合約，故應無侵害其工作權與財產權之事實。
㈢聲請人認為簽約機關之業主來文要求限期補繳獎勵差額，將發生難以回復之損害
，且有急迫情事，故聲請裁定停止執行。查相對人之所屬機關，在要求聲請人補足獎勵差額前，曾與聲請人多次協商補足獎勵差額方式，並獲聲請人同意，始開始執行不退款或扣款，以聲請人承攬之「洲美快速道路第二期新建工程福國交流道及洲美堤防段」為例，該工程預計九十二年四月八日竣工，契約金額十六億七千七百萬元，其履約保證金獎勵差額部分，應補足金額共計六千二百八十八萬七千五百元，故該工程進度達百分之七十五時，不退還當期之履約保證金（該工程履約保證係以銀行之書面連帶保證為之，且於簽約前即已繳交），以抵扣應補足之獎勵差額，並請聲請人切結；另計價保留款之獎勵差額部分，共計一千三百七十六萬七千零五十三元，自九十一年九月十五日開始自估驗計價款中扣抵，當期扣款僅占當期估驗計價款百分之三，次期扣款占百分之八，再次期占百分之三點六；又「台北○○○區○○街DN174A標工程第一分標建築主體及裝修工程」預計九十三年五月四日完工，契約金額十二億二千萬元，履約保證金之獎勵差額應補足六千八百六十二萬五千元，將於工程進度達百分之五十時，不退還當期履約保證金（該工程履約保證係以銀行之書面連帶保證為之，且於簽約前即已繳交），進度達百分之七十五時，退還百分之五十該期履約保證金，但不退還百分之七十五當期履約保證金，並請該聲請人切結。至於計價保留款獎勵差額共計九百零九萬七千八百十二元，則自九十一年八月三十日開始自每期估驗計價款中扣抵，第一次扣款僅占當期估驗計價款百分之四點六，第二次扣款占當期估驗計價款百分之四點四，第三次扣款占當期估驗計價款百分之四點二，第四次扣款占當期估驗計價款百分之五點四。前述二工程合計須補足獎勵差額雖共計一億五千四百三十萬七千三百六十五元，但每次扣款占每次估驗款甚微，應不影響聲請人既定營運計畫、資金運用及企業經營，因此，聲請人所稱「有難以回復之損害，且有急迫情事」，自屬無據。
五、經查行政訴訟法第一百一十六條第二項所謂之「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。第以本件相對人所為處分內容為廢止聲請人優良營造業廠商之資格及獎勵，所欲執行者為補足原獎勵差額（履約保證金及保留款），是聲請人所稱因原處分之執行所受補足原獎勵差額及履約暨商機之損害，在一般社會通念上，並非不能以金錢賠償或回復，本難謂將發生難於回復之損害。且聲請人所稱如補足原獎勵差額（履約保證金及保留款），將對其所承包之重大工程有所影響云云，縱屬實在，亦係其承攬工程之問題，不能作為本件聲請之理由；況聲請人為營造業者，當對勞動場所發生職業災害將導致喪失優良營造業廠商之資格及獎勵知之甚詳，姑不論是否有可歸責於聲請人事由之點，聲請人可能有因原處分而生之損害者，要亦僅係對承作之工程負補足原獎勵差額（履約保證金及保留款）之責任而已，亦無不能以金錢賠償之情事，是本件自無「難於回復之損害」之可言，與得停止執行之要件不合，聲請人之聲請為無理由，應予駁回。至聲請人之訴在法律上是否顯無理由，本院自無庸審酌，附此敍明。
據上論結，本件聲請人之聲請為無理由，依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條裁定如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 二十六 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 林育如右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後十日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 二十七 日
書 記 官 林如冰