臺北高等行政法院判決 九十一年度簡字第一○九號
原 告 龍德冷凍股份有限公司代 表 人 甲○○董事長訴訟代理人 乙○○被 告 宜蘭縣政府代 表 人 丙○○縣長）訴訟代理人 丁○○
戊○○右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十年三月二十二日環署訴字第○○六七一○二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文關於被告機關八十九年九月二十六日八九府環二字第一三九八八號函之處分及該部分訴願決定，均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔二分之一，餘由被告負擔。
事 實
一、事實概要：被告機關所屬環境保護局於民國（下同）八十九年九月一日零時三十分派員至原告工廠執行陳情案件稽查，發現原告將氨水棄置於該廠廠區空地上，未妥善處理，致產生惡臭，造成空氣污染，乃拍照存證依法予以告發。案由被告機關依違反空氣污染防制法第二十九條第一項第三款及第五十四條第一項規定，裁處新台幣（下同）十萬元罰鍰。原告不服被告機關八十九年九月二十六日八九府環二字第一三九八八號函所為之處分，於八十九年十月二十四日提起訴願，復於八十九年十二月二十一日對被告機關八十九年十一月二十三日八九府環二字第一七四九四號催繳函表示不服，提起訴願，遭訴願決定將前者駁回，後者則不予受理，原告不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造之主張：
甲、原告之主張：㈠被告機關自八十九年八月二十二日前接獲報案陳情後，衝著無生產氨水，冷媒系
統設備又因工程糾紛未完工，纏訟經年，且停止運轉多時未作業之原告，派員在工廠四周及產區內不斷施行空氣中與水中氨氣之監測、查驗十數天，並分別於八十九年八月二十八日會同龍德工業區服務中心服務人員，八十九年九月一日會同管區警員、民意代表，蒞廠檢查，採「水樣」為檢測結果，均未發現冷媒系統設備有破損、氨氣外洩、或水污染情事。在對原告之水污染指控查無實證下，被告未依環保法規進行空污檢測，以其自行填據之「水污染稽查紀錄」，改稱原告違反空氣污染防制法第二十九條第一項第三款為處分。被告復於訴願答辯書中稱「依行為法處分，非依須進行檢測之排放標準」，認為不須檢測即佐證資料，即可將「水污染」之指控轉為「空氣污染」，顯不符依法行政原則。並請提出被告所稱八十九年九月一日接獲民眾陳情之確實時間、地點、受理人姓名、簽報動員調配經過時間及稽查員率同陳情民眾、民代到場時間。又被告在八十九年八月二十二日前受理民眾陳情至同年九月一日間，確有依規定不斷安排時間在原告工廠內、外周界處稽查，監測空氣與水中氨氣情況，作成卷宗紀錄，非如被告訴訟代理人於開庭時所稱本案係突發事件，沒有監測、檢測、檢測紀錄及採樣。
㈡有關空氣污染之判定準則，環保人員須遵守「空氣污染行為管制執行準則」之程
序判定，對於惡臭污染行為，須依環保署訂定之「臭氣及異味官能測定法─三點比較式嗅袋法」，由六位合格之嗅覺判定員對所採樣品以嗅覺進行官能檢測，被告機關並未遵守之，試問八十九年九月一日到場判定員之姓名為何、有無具備合格嗅覺判定員之資格證件？㈢有無氨氣外洩，經檢測便知，惟被告於八十九年九月一日稽查，至同年月二十五
日始簽報，並於翌日即發文處分原告，待辦期間長達二十五日，理由何在？㈣按違反事實之認定應憑真實之證據，本件處分書所依據之水污染稽查紀錄表，既
係被告機關稽查人員以不正之方法取得原告股東劉霽德之簽名後，攜離現場，再補行填載者，經原告股東乙○○等於八十九年十月四日在被告機關環境保護局閱覽卷宗時所發現，被告機關方以八十九年十月六日府環二字第一四二四九號函送該八十九年九月一日水污染稽查紀錄表第二聯，該紀錄表根本上已失其證據能力，自不得採為判斷事實之證據資料，且該紀錄表事後填載之內容與當時現場實際之情形及事實真相又有嚴重不符，被告所稱消防隊為此特派兩輛消防車至現場處理及會同管區警察、民意代表等重要經過，均未見據實填載於其上，尤不得作為處分之證據。另查原告股東劉霽德在稽查當時仍空白之紀錄表上簽名，係以為該簽名表示同意接受「採水樣、拍照」之檢測，並無「自承違規」一事，且原告股東劉霽德對攜離現場之「空白紀錄」未發給副本，即提出異議，然稽查員未理會，非如被告所稱「並未對稽查紀錄內容提出異議」。又該紀錄筆跡似於不同時空分段填載，請速將該紀錄送請專業機構鑑定。
㈤原告工廠未生產氨水，並無氨水，亦無貯放或輸送氨水之設施，更因冷媒系統設
備工程糾紛纏訟經年，停止運轉多時未作業，何來現場氨氣嚴重外洩之事實；且現場僅股東劉霽德留守，並無其他人開動機器作業，足見事後填載之水污染稽查紀錄表所載與事實不符。又水污染稽查紀錄表所載內容五所載「欲前往排放處看，實因氣味太重，無法接近排放地點」，與事實似有重大出入。因原告留守工廠之股東劉霽德一直在廠內四處走動察看，並未聞到惡臭之外洩氨氣，更無流眼淚等跡象；且嗣後稽查員等「完全無防護措施」亦順利進入廠內進行取水樣本、拉水管佈置情境、拍照等動作，足見稽查人員「無法接近」之說法過於誇大矛盾。再者，稽查人員既表示「無法接近排放地點」，卻又能指明「逸散阿摩尼亞氣味之地點為該廠大門南方三十公尺之空地」，不禁啟人疑竇，既「無法接近排放地點」，似表示其並未親見引流排放操作情形，其認定豈非臆測？從而被告機關稽查員如何發現原告之冷凍設備等同氨之存在？氨在何處？冷凍設備究何所指？所加之水在何處？何人、何時、如何將氨加水稀釋？其過程為何？稀釋後氨水何在？濃度、數量為何？貯放或輸送設備在何處？僅憑原告留守工廠之非專業股東劉霽德一人，豈能單獨操作將龐大之冷凍設備直接加水後，以塑膠管延伸氨水棄置於廠空地上？塑膠管何在？多長？如何銜接冷凍設備與水延伸棄置於廠區地上？持續多久？均請被告提出證明。
㈥龍德工業區內外附近工廠林立，性質類似原告之工廠數十家，被告機關水污染稽
查表紀錄欄所載內容四「檢查時現場雖吹南風，稽查員及本局技正與會同之民眾於該廠大門北方外洩下風處聞有氣味極重之阿摩尼亞氣味，無法正常呼吸及造成眼睛淚水快流下之事」，該氣味究從何來？如此嚴重之氨氣外洩，不可能瞬間消逝，何況被告機關已監測十數天，對機器設備停止運轉多時、毫無作業之原告之工廠廠區四周內外自應使用儀器檢查，將其結果會知原告以昭公信。
㈦被告提示之「防治公害成果照片一覽表」四張照片，不具空氣污染公害存在之證明力；並請被告提出該四張照片、底片之拍攝時間、地點、順序與解讀：
⒈「廠內水管照」部分：訴願答辯書中坦承係採證人員自行拉引佈置而成，非現場實況照片。
⒉「劉霽德舀水照片」部分：係於採證人員命令下，按其指示配合舀取水樣時所
攝。此照片適足證明廠方人員不懼碰觸水樣，其未曾穿戴防護措施即舀取，顯見確信該水樣非有毒污染水源，並證明廠方人員對採證態度大方且合作；惟採證單位有檢體卻遲遲提不出含有氨水之檢體化驗報告，適足證明依該水樣無從證明氨水存在。
⒊「消防車與數位消防員聚集廠房門口照片」部分：消防隊一經通報有緊急事故
，即立刻出發，未聞須先行查證災害有無再行出發，故消防車之派遣，自難認為災害存在之證據。且照片中消防隊員僅身著一般防火衣物，面色自若，並無防毒面具或特殊防護化學毒氣之配備，顯見並非受通報要處理重大氨氣外洩之任務，否則為何未見消防車配備專業裝備，亦未進入原告廠區內進行防制毒氣事宜，因此本照片適足反證現場並無被告所稱空氣污染情事。並請被告提出所稱消防隊特派兩輛消防車到原告工廠始末之具體事證。
⒋「消防車噴水照」部分：消防人員係對草地噴灑水柱，所噴者既非防制毒氣專用水霧，亦非專用化學藥劑，證明現場無空氣污染公害存在。
⒌若廠方真的棄置氨水於廠房內草地上，則草地遇毒應立即成片枯黃，但從「防
治公害成果照片一覽表」中卻看不到，易言之，採證人員提不出該地曾遭污染痕跡之確實證明。又照片中採證人員衣著與平常無異，無面罩等防毒配備，亦可證明現場並無空氣污染情事。
⒍請被告提出稽查員於八十九年八月二十八日蒞廠所指之照片及底片，並說明為
何原告一再請求仍拒不提供之理由，蓋該批照片有當時工廠廠房機器設備、冷凍系統管路未完工之實況及工廠未有水與空氣污染之紀錄，足證本案不可能發生。
㈧訴願決定書理由稱：環保稽查人員為依法執行公務之人員，‧‧‧並無以不實之
稽查紀錄故意使原告遭致處罰之必要云云；依此推論，公務員之行為均推定為合法，則刑法瀆職罪章、偽造文書罪章及刑事訴訟法證據章等均可免矣。
㈨被告機關答辯書稱：本案原告之違規行為具體明確，造成嚴重之空氣污染，影響
居住品質，危及公共安全云云，請被告機關提出文中所指受傷害之附近居民，當天在場人員之就醫紀錄及動植物損害之具體事證。
乙、被告之答辯：㈠按「在各級防制區內不得有下列行為：一‧‧‧三、棄置、‧‧‧物質，致產生
惡臭或有毒氣體。」「違反第二十九條第一項各款情形之一者，處新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」為空氣污染防制法第二十九條第一項第三款及第五十四條第一項所明定。本件原告將氨水棄置於該廠廠區空地上，未妥善處理，致產生惡臭之行為顯與前揭規定有違，並有稽查紀錄、處分書及現場所攝照片附卷可稽，被告機關據以裁罰，並無違法或不當。
㈡次按空氣污染防制法施行細則第二十八條明定「本法第二十九條第一項第三款至
第五款所稱惡臭，指足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味。」其認定，由稽查人員以嗅覺進行氣味之判定，同細則第三十三條第一項第二款第二目亦有明定。稽查人員固然須客觀判定，惟法令上並無要求判定人員須具備所謂嗅覺正常之合格嗅覺判定員資格，更無所謂之資格證明，原告所指顯有誤會。本案稽查人員據當時之嗅覺、原告會同人員之陳述，及一般食品冷凍廠均使用氨系統冷凍設備之客觀專業判斷該空氣污染物為氨無誤，並據實記載於稽查紀錄表，並無不當。㈢查本案係肇由民眾陳情龍德工業區有氨氣外洩造成惡臭情事，前已經被告機關所
屬環境保護局以八十九年八月二十二日八九環二字第一二一七七號函知原告「近來據報有氨氣外洩現象，請‧‧‧妥善處置。」在案。惟系爭稽查日時被告機關所屬環境保護局又接獲民眾陳情，該局派員前往稽查發現原告將其冷凍設備（氨）加水稀釋後以塑膠管延伸棄置於廠區空地上，致產生惡臭，造成空氣污染。本案稽查人員前往稽查時，在該廠門外呼叫多時，其留守人員始來應門，經發現前開違規事實記載於稽查紀錄並經其留守人員簽名確認屬實，該員當時除自承違規行為外並未對稽查紀錄內容提出異議，原告指摘被告機關稽查人員以不正當方法取得會同人員簽名乙節，並非事實。另，本案因造成嚴重之空氣污染，消防隊為此特派兩輛消防車及消防人員計二十八人至現場處理，可知本案違規事實之認定並無錯誤。
㈣本案稽查人員發現原告將氨加水稀釋後以塑膠管延伸至廠區之空地上，本欲前往
延伸之排放處察看，惟因氨氣之味道太重，無法靠近，乃將該塑膠管拉回以確認棄置之違規行為，且本案係依行為法處分，而非依需進行檢測之排放標準，故依法不需進行檢測（水樣）及記載風速等資料，原告以未經正當檢測程序為由，質疑本案處分之合法性，顯係法令適用之誤解。另查氨之化學嗅覺閾值極低，大氣中氨極低濃度時即可由嗅覺感受到，在濃度為百分之一時，三十分鐘內則可能造成重大傷害或死亡，有無造成動植物傷害與當時大氣中之濃度及所暴露的時間有關，原告違法事實與是否造成動植物傷害無涉。
㈤環保稽查人員為依法執行公務之人員，依其專業執勤知能及實際稽查勤務情形，
填載於稽查紀錄（公文書），其平日稽查案件甚多，且與原告並無任何恩怨關係，並無以不實之稽查紀錄故意使原告遭致處罰之必要；又縱稽查紀錄上稽查事業代表未簽名或拒簽其上，亦得據為本件違規事實認定之依據，即本件違規事實之認定非僅以事業會同人員之簽名為惟一憑據。原告空口否認違規行為，即難採憑。
㈥另原告訴稱其工廠已停止運轉並無作業，冷媒系統中無氨之存在云云，查本件環
保稽查人員於現場拍有照片四張存證，從照片觀之，可見其惡臭（污染源）來源及地點確在原告工廠內，縱未能明確於稽查紀錄上載明惡臭物質是否即為氨水、是否存在於存證照片內所示大水桶內、是否採水樣進行檢測（即造成惡臭之原因事實查證），對本件違規事實之構成要件認定尚無影響。即稽查人員既已於現場查明本件惡臭之氣味及來源，原告工廠停止運轉並無作業，亦無礙本件違規事實之認定。
理 由
一、有關被告機關八十九年九月二十六日八九府環二字第一三九八八號函所為之處分部分：
㈠按「在各級防制區內，不得有下列行為：‧‧‧三、棄置、混合、攪拌、加熱、
烘烤物質，致產生惡臭或有毒氣體。」「違反第二十九條第一項各款情形之一者，處新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期改善‧‧‧。」空氣污染防制法第二十九條第一項第四款及第五十四條固分別定有明文。惟空氣污染防制法施行細則第二十八條規定：「本法第二十九條第一項第三款至第五款所稱惡臭，指足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味。」，是防制區內之工廠，其所使用、輸送或貯放有機溶劑或其他揮發性物質所產生之惡臭，足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味者，方得依空氣污染防制法第五十四條之規定罰之。
㈡查被告所屬環境保護局依據民眾陳情檢舉，於八十九年九月一日零時三十分派員
至原告工廠執行陳情案件稽查，發現原告將氨水棄置於該廠廠區空地上，未妥善處理，致產生惡臭，造成空氣污染，乃拍照存證依法予以告發，並以稽查紀錄及照片四張附原處分卷為證，被告機關據以原告違反空氣污染防制法第二十九條第一項第三款及第五十四條第一項規定，裁處十萬元罰鍰；其論事用法，固非無據。惟查：
⑴依空氣污染防制法施行細則第三十三條第一項第二款第二目規定，「惡臭測定
：指檢查人員以嗅覺進行氣味之判定」，然查本件檢查人員是否具有聞嗅師之資格，已屬可疑，則其主觀之判斷，即顯難具客觀之標準；又被告機關於現場所採取「氨水」樣本，亦應送鑑定，查明是否含有「氨」之成份，卻未予以鑑定；從而其檢查之結果是否確具客觀之標準，即仍得斟酌。
⑵復查依行政院環境保護署於中華民國八十九年四月十九日以（八九）環署空字
第○○一九五五三號所公布空氣污染行為管制執行準則，第四條第二款第三款規定：「主管機關執行空氣污染行為管制時，應符合下列規定：‧‧‧。二、判定惡臭污染行為時，應繪製或記錄判定臭味發生源之相關位置，並描述現場聞到之氣味。三、判定有毒氣體逸散行為時，應確認污染源所使用之原料、燃料、物料或其產出物含有毒性物質。」，第五條亦規定「主管機關執行空氣污染行為管制時，應填載稽查工作紀錄表，‧‧。」；揆諸被告機關於八十九年九月一日所做稽查記錄，係水污染稽查紀錄，而非空氣污染稽查紀錄，然查本件被告機關係以原告違反空氣污染防制法第二十九條第一項第三款及第五十四條第一項規定，而予以處罰原告，是以被告機關所據以製作處罰之稽查紀錄，於程序上已與上開執行準則第五條規定不合，遑論被告機關並未依據主管機關所公布之空氣污染行為管制執行準則，記載「繪製或記錄判定臭味發生源之相關位置，並描述現場聞到之氣味。」及「判定何種毒物」等事項。
㈢綜上所述，被告機關所採取樣本未送鑑定，且檢查人員並未具聞嗅師資格，逕以
其主觀嗅覺直接判定，未具一定客觀標準；況所做稽查記錄，係水污染稽查紀錄，而非空氣污染稽查紀錄，其踐行檢查程序，亦有未符；原處分既有違誤之處，訴願決定未予糾正，亦非妥適。此部分，原告訴請撤銷，即屬有理；爰由本院予以撤銷。
二、有關被告機關八十九年十一月二十三日八九府環二字第一七四九四號催繳函部分：
㈠按「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：一、‧‧‧八對於非
行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事提起訴願者。」為訴願法第七十七條第八款所明定。又「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，暨不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」前行政法院六十一年裁字第四十一號著有判例。
㈡查本件原告因違反空氣污染防制法事件，不服被告機關八十九年十一月二十三日
八九府環二字第一七四九四號函，提起訴願。然查上開函係因原告未繳納罰鍰，被告機關於是通知原告於文到三十日內繳清，逾期則移送法院強制執行等語；核其內容僅係罰鍰處分之催繳，並不因此而發生法律效果，揆諸上開判例意旨，自不得視為行政處分。原告對之提起訴願，訴願決定予以不受理，依法並無不合。
原告復執前詞爭執，難認為有理由，此部分應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 二 月 十三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
法 官 黃秋鴻右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十二 年 二 月 十四 日
書 記 官 王琍瑩