臺北高等行政法院判決 九十一年度簡字第三九五號
原 告 甲○○被 告 行政院勞工委員會代 表 人 陳菊訴訟代理人 丙○○
乙○○右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院中華民國九十年六月十五日台九十訴字第○三二二六八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：本件原告原聘僱菲律賓籍外勞 EMELIA B.BAGGAY一名從事家庭監護工工作，於民國（以下同）八十四年九月一日入境，嗣該名外勞於八十五年六月九日連續曠職三日失去聯繫，嗣經台北市政府警察局士林分局尋獲，並於八十九年三月八日遣送出境，其收容期間之伙食費新台幣（以下同）二、九○○元經被告以八十九年四月十八日台八十九勞職外字第○三○○○○六號函通知原告繳交，原告未依限繳交，被告乃自原告繳納之保證金二八、○二○元中直接扣抵該項費用，並將謄餘保證金二五、一二○元以八十九年九月十五日台八十九勞職外字第○六二八五八四號函檢附國庫支票退還原告。原告以該名外勞逃亡四年期間，其非法收容人除應負法律責任外，並應負擔該名外勞遣返所需費用，向被告請求退還扣除之保證金二、九○○元。案經被告以八十九年十一月九日台八十九勞職外字第○二二一一一五號函復，略以依就業服務法第五十五條規定，原告聘僱之外國人既經警察機關依法遣送，其衍生之收容費為原告所必須承擔，被告由原告繳交之保證金中予以扣抵，並無不合，至該名外國人逃逸期間是否有非法雇主予以接濟，當由司法機關依法調查或訴追其法律上責任，非行政機關所能干預。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
叁、兩造爭點：
九十一年一月二十一日修正公布前之就業服務法第五十五條第一項規定：「『雇主』所聘僱之外國人，經警察機關依規定遣送出境者，其遣送所需之旅費及收容期間之必要費用，應由『雇主』負擔。」其中之雇主究係指「原合法雇主」抑或「非法雇主」？被告於通知原告繳交其所聘僱外勞被遣送前收容期間之必要費用，而原告未繳納時，被告得否自原告所繳交之保證金中直接予以扣抵？
一、原告陳述：
１、原告聘僱菲律賓之家庭監護工一名，經被告於八十四年六月十四日核准，聘僱期一年。該外勞在八十四年九月一日入台後，工作未及一年而於八十五年六月九日在台灣境內逃亡，亦經被告於八十五年六月二十七日撤銷該外勞之受聘僱許可。而該外勞在台灣逃亡四年後，由台北市士林警分局外事組於八十九年三月十四日電話原告，謂該名外勞已在三月八日上午七時三十分搭乘華航ＣＩ六三一號班機遣送出境，囑向被告申請發還聘僱外勞保證金。原告當即詢問該警分局：該外勞在台灣逃亡期間之非法雇主、非法收容人已否依就業服務法予以追訴、處罰？惟對方並未答覆，僅謂該外勞為汐止警分局所移送。
２、原告於八十九年三月十五日備齊表件，向被告申請發還聘僱外勞保證金二八、○二○元，而被告審核竟長達半年之久：
⑴、被告於八十九年四月七日以台八十九勞職外字第○五五一三二一號函覆原告，謂
「文件不全，請補齊左列文件後，再連同原送表件及本函影本，一併提出申請；有關收容費尚在計算中，待警局來函通知後，再告知繳交收容費之金額。退還所送表件。」惟該函對於那些文件不全？應補何種文件？均未敘明。而所謂「請補齊左列文件」僅屬空言。至於何謂收容費？為何須繳交收容費？為何須退還原申請表件，再連同原送表件重新申請？亦未釋明。
⑵、被告於八十九年四月十八日復以台八十九勞職外字第○三○○○六號函知原告，
謂該外勞經台北市士林警分局尋獲，計收容伙食費二、九○○元，依就業服務法第五十五條，遣送外勞所需旅費及收容費應由雇主負擔，囑原告在文到十日內繳交，逾期在保證金內扣抵。惟該函對於已撤銷聘僱許可之雇主（即原告），為何仍須負擔遣反該外勞之收容費，而不必負擔旅費？及遣返旅費係何人負擔？均未釋明。尤其逾期十日以後，該案竟被積壓達兩個月而未予處理。
⑶、原告遂於兩個月後之八十九年六月八日檢附原送表件，向被告申請發還全部保證金，並申訴如左：
①、該外勞在逃四年期間之非法雇主、非法收容人，依就業服務法應予處罰，亦應由渠等負擔遣返該外勞之旅費及收容費。
②、該非法雇主、非法收容人，未盡使用外勞應盡之義務，坐享使用外勞之權益。而
原告依規定申請外勞付出一定之時間及金錢，使用外勞時再繳納聘僱外勞保證金及按月繳納就業安定費；且該外勞已被撤銷受聘許可，與原告已無僱傭關係，加以原告在該外勞逃亡期間依規定不能續行聘僱外勞，均因該在逃外勞及其非法雇主、非法收容人之非法行為，而嚴重損害原告之權益，原告乃受害人，而被告不保障原告之權益，亦不追究在逃外勞之非法雇主、非法收容人之法律責任，予以處罰，應非就業服務法之所許。
⑷、被告於八十九年九月十五日以台八十九勞職外字第○六二八五八四號函覆原告，
對原告之申訴全不理會，而且無中生有：⒈原告第二次申請發還聘僱外勞保證金函，其日期為八十九年六月八日，而非「六月十五日」。⒉原告申請發還保證金，並無申請「核退保證金」字樣。⒊被告八十九年四月七日函，亦無通知原告繳交收容費「二、九○○元」之字樣。⒋原告從未「聲明」或同意，任由被告在所繳交保證金內扣取該在逃外勞之遺返收容費。⒌所謂「依就業服務法第五十五條意旨」係何意旨，未見釋明。所謂「外國人聘僱許可管理辦法第十條」，經查為「第十一條」之誤，而且該辦法係行政命令，行政命令謂之為「法」已屬不妥，以行政命令「解釋」法律並非允當。⒍所謂「新台幣二萬八千零二百元」查係「二十元」之錯誤。
⑸、被告復於同日以同一發文字號函知原告，謂收到原告繳銷士林警分局於八十九年
二月份因遣返原告聘僱之外國人所預墊費用二、九○○元，並謂該函係依據原告八十四年四月二十四日繳交之外國人遣返收容費辦理。該函更屬荒誕：⒈被告於同一天、同一文號，發出不同之兩函，其內容相互矛盾，一函謂「退還原告剩餘之聘僱外勞保證金」，一函則謂「收到原告繳交之外國人遣返收容費」。⒉原告從未向被告「繳交」任何遣返收容費。⒊該外勞八十五年六月九日逃亡，原告更不可能預知其必然逃亡，而早於八十四年四月二十四日即預繳其遣返收容費。⒋士林警分局係於八十九年三月八日遣返該外勞，亦非被告所稱之「八十九年二月份」。
⑹、原告為維護自身權益，遂於八十九年十月二十三日提出異議，再提申訴：
①、原告聘僱之外勞早被撤銷聘僱許可有案，就業服務法第五十五條並未規定該在逃外勞之遣返旅費及收容費，仍須「原雇主」負擔。
②、該外勞逃亡四年後，如何「尋獲」及「尋獲」收容？已否依就業服務法追訴、處
罰其非法雇主、非法收容人？法院如何判決？被告為就業服務法之中央主管行政機關，應有責查明，並有義務告知原告。原告為該在逃外勞及其非法雇主、非法收容人等之受害人，應有「知」之權利。
⑺、被告於八十九年十一月九日以台八十九勞職外字第○二二一一一五號函覆原告，
謂不服其行政處分者，向行政院提起訴願，並謂依就業服務法第五十二條，如欲瞭解該外國人為何尋獲？遣返旅費由何人負擔？請向台北市警察局士林分局洽詢；至於該在逃外勞是否有非法雇主予以接濟，依就業服務法第五十三條當由司法機關依法調查或追訴其法律上之責任，非行政機關所能干預。
３、原告於八十九年十二月十二日向行政院提起訴願，嗣閱卷時，發現被告給原告之公函，與其案卷所呈現之事實甚多不符，未盡其為就業服務法之中央主管行政機關之職責，茲分述如下：
⑴、士林警分局稱「自行收容」，並非被告函稱「由士林警分局尋獲」、「由士林警分局尋獲收容」。
⑵、該外勞由士林警分局遣送出境，係該外勞自行支付旅費，但被告函覆原告時避此不提。
⑶、士林警分局一紙公函附「自行收容雇主聘僱外國人支出費用清冊」，列舉其自行
收容八名外勞之姓名、護照號碼、原雇主姓名及收容起迄日期，其中「遣返機票費」一欄空白，其他均付闕如。被告即據以責由各「原雇主」負擔此項「收容費」：
①、被告依就業服務法所訂之「外勞之聘僱與管理」事項，有職責查核以下各點：該
八名外勞之「遣返機票費」係何人負擔？為何負擔機票費者不必負擔收容費？該八名外勞之非法雇主、非法收容人等有否追究？已否依法移送法院處罰？
②、該八名外勞被收容時間，有長達九十六天者，其中有否弊端？依「入出國及移民
法」之規定，逾期居留者處新台幣一萬元之罰鍰，外國人強制收容以十五日為限等之規定，則被告依其權責均應移請台北市警察局及內政部警政署處理，而不能任由一個警察分局逕自將該八名外勞遣送出境。
⑷、被告之原處分卷零亂不堪，固已知其公文處理錯亂之緣由，而核批公文之長官不
盡責任，一個「均如擬」，致同一天、同一文號發出不同之兩件公文，且全卷無一字考慮原告應有權益之保障，顯見其內部之行政管理毫無機制可言。
４、訴願決定機關作成之訴願決定，實有違誤，茲分述如下：
⑴、被告未依就業服務法盡其應盡之職責，訴願決定機關督率無方：
①、就業服務法第六條：「本法所稱主管機關為行政院勞工委員會」；第四十一條：
「為保障國民工作權，聘僱外國人工作不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定」；第四十二條至第六十四條，共二十三條，明定外勞管理之具體事項，包括外勞聘僱與聘僱之撤銷，及外勞之非法雇主、非法收容人與以此為常業者之重懲重罰，最低處六個月以下有期徒刑、拘役或科或併科新台幣九萬元以下之罰金，最高可處五年以下有期徒刑、拘役或科或併科新台幣一百五十萬元以下之罰金；第五十二條：「雇主對聘僱之外國人，有左列情事之一，應於三日內以書面通知當地主管機關或目的事業主管機關及警察機關，並由警察機關處理之：一、連續曠職三日失去聯繫者。二、僱傭關係消滅者。三、聘僱許可期屆滿者」。以上均為被告應執行或監督執行之職責所在。
②、原告僱菲籍外勞之家庭監護工一名，工作未滿一年即在台灣境內逃亡，報經被告
撤銷聘僱許可在案，原告與該外勞之僱傭關係已經消滅。該外勞逃亡四年後，由士林警察分局遣送出境，既未經台北市警局等之核轉，被告明知該警察機關未依法追究該外勞之非法雇主、非法收容人等之法律責任，亦末移送司法機關依法處罰，而函知原告謂，如欲瞭解該外國人如何尋獲？遣返旅費由何人負擔？請逕向該分局洽詢，並謂該外國人逃逸期間是否有非法雇主予以接濟，當由司法機關依法調查及追訴其法律上之責任，非行政機關所能干預云云，均坐實被告之怠忽職務與重大之失職；警察機關對於長期逃亡之案件不依法追究、不移送司法機關，司法機關何由據以依法調查及依法追訴。至於被告所謂「非行政機關所能干預」，當係指行政機關不得干預司法之審判而言，非指警察機關不依法案移司法機關，或案移司法機關之後而司法機關不予處罰，主管機關均可不聞不問。訴願決定機關附和被告之說詞，駁回原告之訴願，自難謂非督率無方。
③、復根據八十八年六月二十三日原告由被告所屬外勞中心一薛姓職員獲悉，自政府
引進外勞至八十八年五月份，在逃外勞人數三七、五六一人，被告累計為三一、七五三人，經常行方不明人數五、八九七人。查截至月前，政府引進外勞己滿十年，依被告處理本件之模式，在逃外勞及其行方不明人數當更多無少。如此眾多外勞在逃，在台灣境內四處流竄，其影響本國人之就業機會及社會安定，應已達何種嚴重程度？則本件已不僅是關係原告之個人權益，而是就業服務法關於在逃外勞之處罰形同具文，實不應等閒視之。
⑵、就業服務法關於「雇主」之用詞，該法第四十二條：「外國人未經雇主申請許可
，不得在中華民國境內工作」。明白規定僱用外國人須經主管機關核准，即凡經核准僱用外國人之雇主，係「合法」雇主。第五十三條第一項第一款：「雇主不得有左列行為：一、聘僱或留用未經許可或許可失效之外國人」。明白規定此種雇主也是「雇主」，但係「非法」雇主。第五十六條：「任何人不得媒介外國人非法為他人工作。」此種非法收容在逃外勞之人，以此為常業者應重懲重罰，第五十條：「外國人受聘從事工作，在聘僱許可期間，如需轉換雇主或工作，應事先由新雇主與原雇主共同申請許可」。可見該法對於「原雇主」一詞使用之慎重，而且該法祇在此第五十六條使用「新雇主」一詞。原告與聘僱之外勞早無聘僱關係，被告引據就業服務法第五十五條第一項「雇主所聘僱之外國人，經警察機關依規定遣送出境者，其遣送所需之旅費及收容期間之必要費用應由雇主負擔」，而囑由原告（已奉撤銷聘僱許可之前合法雇主）負擔此項費用，是無視於非法雇主之存在，強令已奉撤銷聘僱許可之前合法雇主負擔現在非法雇主應負擔之義務。被告就「雇主」一詞之意涵為何不予究明，即直指該「雇主」係「原合法雇主」、「引進並聘僱該外勞之雇主」，至於該雇主是否亦即被告已撤銷聘僱許可之雇主，卻避而不提。足見被告對於「合法」雇主、「非法」雇主、「已撤銷聘僱許可」雇主無法區分。訴願決定機關駁回原告之訴願，謂該第五十五條之「雇主」係指「原雇主」自不足取。
⑶、就業服務法關於遣返旅費及收容費爭議之處理，亦訂有明文：就業服務法第五十
五條第三、四項：「雇主聘僱外國人從事第四十三條第一項第七款或第八款規定工作，應繳納保證金，以擔保第一項費用之給付，保證金之數額由主管機關定之。雇主依第一項應負擔之費用而不給付，或依前項規定繳納之保證金不足以支付第一項費用，經通知給付而不給付時，其墊付機關得聲請法院裁定，確定其數額。前項裁定得為強制執行名義」。原告已依規定繳納外勞聘僱保證金二萬八千零二十元整，此保證金並非保證該外勞在台灣境內逃亡四年後另有其一干非法雇主、非法收容人等，原告仍應負擔其遣返旅費及收容費。而且第五十五條第三項亦非指：凡繳納保證金者，無論任何情況，均須擔保支出不應負擔之費用，其理至明。被告處理本件之程序：先函知原告，限十日內繳納該項收容費二、九○○元，但原告逾期兩個月不繳，被告卻又擱置不理，原告不繳二、九○○元，便不退
二八、○二○元予原告；俟原告再申請退還全部保證金時，被告竟謂原告申請「核退」保證金、「依台端之聲明」等等，擅自在原告之保證金中強行扣取該二、九○○元。此均見被告處理此項爭議之未能依法行政。如果被告認定必須由原告負擔，即可在原告之保證金中逕行扣取，無庸先通知原告繳納；既依法通知繳納而原告拒不給付，即應依第五十五條第四項規定，聲請法院裁定，豈可逕行在原告之保證金中擅自扣取。如果原告依被告之通知繳納，該筆款項勢將永無退還之日，屆時被告必謂係原告自願繳納，被告並未強制原告繳納。中央主管行政機關為民服務，採取如此誘使、誤導之程序，應非「行政程序法」之所許。又被告一再謂「依外國人聘僱許可及管理辦法第十條」云云，引行政命令解釋法律已非所宜，而且仍是「雇主」一詞認知不足。訴願決定亦引據該「第十條」，且謂被告八十五年六月二十七日撤銷該外勞之聘僱許可函，已說明遣返旅費及收容費，應由原告負擔云云，而不知原告應否負擔係以法律所定為準，而非依據被告之公函。訴願決定機關並稱「雇主經許可引進外籍勞工，自應對該外籍勞工負管理監督之責，為避免外籍勞工因故為警察機關遣送出境時無力負擔返國費用，增加政府處理成本，．．．」等等廢詞，原告於此不能不予澄清：原告聘僱之外勞，工作未滿一年逃亡，原告有何管理監督不週之處，訴願決定機關宜明白指出，以供檢討。反之，原告聘僱之外勞逃亡四年，若無非法雇主、非法收容人等之接濟，如何維生？如何能非法居留長達四年？且該外勞可自行負擔「遣返機票費」，為何不能負擔區區二、九○○元之收容伙食費？其間固多存疑之處，而此與「增加政府處理成本」又有何關？尤其被告內部缺乏管理機制，外部缺乏與相關機關之制衡，任令非法者逍遙法外，合法者之權益不予保障，訴願決定機關於此卻不置一詞，難謂不失其全國最高行政機關之公正、公平立場。
５、被告之原處分及行政院之訴願決定，依行政程序法實難成立：
⑴、行政程序法第三條：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規
定為之」；第五條：「行政行為之內容應明確」；第八條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」。證諸被告給予原告之公函五件，內容不明確、不誠實、隱諱、說謊、做假，斑斑可考。諸如原告聘僱之外勞在逃，士林警分局謂「自行收容」，被告謂「士林警分局查獲」、「查獲收容」，而原告自士林警分局獲悉「汐止警分局移送」，被告明知該外勞之遣返旅費（機票）係自行負擔，而覆知原告謂「請向士林警分局洽詢」；被告明知警分局於所收容之外勞均未依法追究及移送司法機關處罰，而覆知原告謂此「非行政機關所能干預」等等，均事證確鑿。
⑵、行政程序法第四十三條「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調
查事實及證據之結果，依理論及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。證諸被告處理本案，僅根據士林警分局一紙公函，附「自行收容雇主聘雇外國人支出費用清冊」，列舉其自行收容八名外勞之姓名、護照號碼、原雇主姓名，及收容起迄日，其中「遣返機票費」一欄空白，其他均付闕如，既無全部事實之陳述，被告亦不求瞭解全部事實，既不作任何調查，不協調相關之內政部警政署或台北市警察局進行調查，更不辨各項事實之真偽，即據以強制原告繳交該警分局之收容費。其處理程序草率、不週延、不完備，亦事證均在。
⑶、行政程序法第七條「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目
的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與達成目的之利益顯失均衡者」。證諸被告處理本件，無一不背道而馳，逐一分述如左：
①、本件之始係外勞遣返收容費之爭議。被告為就業服務法之主管機關，而強令原告
負擔不應負擔之遣返收容費，無異在助長外勞逃亡風氣，在鼓勵非法雇主、非法收容人等以此為常業者之非法行為，自無助於被告主管外勞事務目的之達成？
②、被告解決外勞遣返費之爭議，有多種方法：一是強令原告負擔，二是依法由非法
雇主、非法收容人等負擔，三是被告自行負擔。（在台外勞現以數十萬計，即被告積存之保證金以數十億元計，孳息可觀。如該二、九○○元遣返收容費確屬無法解決，則由被告自行解決，亦未嘗不可）。又該條所指「應選擇對人民權益損害最少者」，此「人民」二字乃指原告而言。蓋原告僱用外勞已盡一切應盡義務，包括時間與金錢，且該外勞在逃，復不能另行聘僱外勞工作，權益受損至鉅，而非法雇主、非法收容人等不必盡一切聘僱外勞之義務，竟坐享使用外勞之權益。被告自應以原告權益損失最少為考量，則被告強制原告負擔該外勞之遣返收容費，係選擇被告最簡便之途徑，而不是選擇對人民（原告）之損害最少者，豈非倒行逆施。
③、被告強令原告負擔不應負擔之遣返收容費，以達成被告解決問題之目的，因此而
造成之損害－鼓勵非法雇主、非法收容人，鼓勵外勞逃亡等等，與其所得二、九○○元利益相較，豈非顯失均衡？
⑷、行政程序法第四條：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」證諸被告處
理本件，於就業服務法所列舉對非法雇主、非法收容人及以此為常業者之處罰，置之不理。尤其警分局之收容日期有長達九十六天者，並有違「入出國及移民法」第三十六條「收容以十五日為限」，及該法第五十九條「逾期停留或居留者處新台幣一萬元之罰鍰」之規定等等，警察機關豈能不知，被告主管外勞之涉外事務亦不能不知。訴願決定機關不能高瞻遠矚，統籌全局，而駁回原告之訴願，於此亦全然不提，原告實難以甘服。
６、被告並未將其所謂「八十九年三月九日八十九勞職外字第○三一八八一號函」，及「八十九年十一月二日八十九職外字第七二二六一一號書函」發給原告。又前一函謂「治安亦屬重要考量因素之一」，經查被告處理本件無一字考量「治安」之因素。後一函謂「雇主因外勞違約事由致生損害者，當可依民法及民事訴訟程序向其請求賠償」，經查被告係任由一個警察分局將違約之外勞「隨意」遣送出境，均有被告處理本件之全卷可供參證，則被告引據該兩函之所謂「明示」云云，適足暴露其知法枉法。
７、被告八十九年四月十八日台八十九勞職外字第○三○○○○六號函：「請台端於十日內電匯新台幣貳仟玖佰元至中央銀行國庫局」、「依據就業服務法第五十五條規定，其遣送所需旅費及收容期間之必要費用，經通知而不給付時，將自台端之保證金予以扣抵，經扣抵不足部分得由墊付費用之機關聲請法院裁定確定其數額」云云。查被告該函源自原告之申請退還保證金，而竟然對於退還保證金及如何、何時退還保證金隻字不提，且其所據法條復有可議，原告以被告既要「依法」自保證金扣抵，原告即無自行電匯繳交之必要，俟被告處置後，再依法抗爭。孰知被告逾兩個月卻不予扣抵，並且擱置全案，並非如被告所謂「然原告並未依上開通知繳交，被告乃依．．．規定，自原告所繳交之保證金中直接予以扣抵前開費用」云云。蓋被告所謂「直接予以扣抵」之「直接」二字，在隱瞞真象，其實際扣取日期係在其擱置全案及被告提出申訴之依法抗爭以後，亦即被告在擱置全案長達五個月以後，始行「扣抵」？怎可稱為「直接」？此亦有被告處理本件之全案可供查證，其欺瞞、誤導之伎倆亦非可取。
８、被告引就業服務法第五十五條第四項規定，謂「本件收容費用明確且數額為新台幣二千九百元，並未有保證金不足之情事，故無本項規定之適用，被告自『得』依職權認定無聲請法院裁定之必要」云云。惟查被告處理本件，先限原告十日內繳交「應負擔之費」，而原告未給付。足見被告已在適用就業服務法第五十五條第四項之規定，何得謂為「故無本項規定之適用」？復查該法第五十五條第四項，係指以下兩種情況之任何一項，「其墊付機關得聲請法院裁定其數額」：一、雇主應負擔之費而不給付；二、保證金不足以支付應負擔之費。該第四項並未規定原告「自『得』依職權認定，無聲請法院裁定之必要」，或「得」由原告「裁定之」。再查本件之「墊付機關」為警察分局，既然原告不負擔該費用，被告為何不轉知警察分局依法處理？為何被告逾兩個月擱置本件？為何被告在五個月後又擅自「扣取」原告之保證金？足見被告非依法行政。
９、被告引據就業服務法第五十二條第一項所謂「並由警察機關處理之」及第五十八條關於關於非法雇主、非法收容人及以此為常業者之罰則等等，謂「非被告之權責」，應由原告逕向警察機關洽詢相關結果，於法並無未合云云，而否定其職責所在。查被告為管理外勞之中央主管行政機關，就業服務法第六條定有明文，且外勞之管理事項列為專章︱第五章外國人之聘僱與管理，其中所定之「並由警察機關處理之」，非指警察機關即有絕對之權力，而無制衡與規範，甚至中央主管機關可以不加聞問，及不予監督，甚至予以縱容、包庇。至於被告謂「依法請原告逕向警察機關洽詢相關結果，於法並無未合」云云，純為推卸責任之詞。就業服務法有何條規定由原告向警察機關查詢？如果警察機關不答，原告又將如何？
、被告陳稱「被告於通知原告繳交其所聘僱外勞被遣送前收容期間之必要費用，而原告未繳納時，被告得否自原告所繳交之保證金直接予以扣抵前開費用」云云。查被告所述該爭點之真象應為：「被告通知原告繳納，而原告拒不繳納，被告得否在五個月後再自原告之所繳交保證金中扣抵？或得否依就業服務法第五十五條第四項之規定，由其墊付費用機關聲請法院裁定確定其數額」始稱週延允當，庶不致扭曲事實而有所誤導。
、綜上所述，原處分及訴願決定顯有違誤。為此，請判決如原告訴之聲明。
二、被告陳述：
１、按就業服務法第五十五條第一項及第三項規定，雇主所聘僱之外國人，經警察機關依規定遣送出境者，其遣送所需之旅費及收容期間之必要費用，應由雇主負擔。雇主聘僱外國人從事第四十三條第一項第七款或第八款規定工作，應繳納保證金，以擔保第一項費用之給付，其數額由中央主管機關定之。而依九十年十一月七日修正發布前之外國人聘僱許可及管理辦法第十條第二項規定，保證金除作為支應所聘僱外國人遣返時之回程機票費、等待遣返期間之膳宿費及其他因遣返之外國人所衍生之費用外，如有賸餘，應無息返還雇主；如有不足，應由雇主補足之。其以保證金存款保證書方式繳納者，亦同。另被告八十九年三月九日台八十九勞職外字第○三一八八一號函明示：「按政策上雖開放某些行業得引進外籍勞工以補充本國勞力之不足，惟係採補充性、許可制原則，而不採鼓勵式，此除為保護本國人之就業機會外，治安亦屬重要考量因素之一。雇主經許可引進外勞，自對該勞工負有管理監督之責，為避免外勞因故為警遣送出境時無力負擔返國費用，增加政府處理成本，爰於就業服務法第五十五條第一項規定外國人經依規定遣送出境所需返國旅費及收容期間之必要費用，應由雇主負擔。因此，所聘僱之外勞倘經辦理重入境手續而逾期未返工作崗位者，雇主自應主動查明其動態，若如所陳於重入境有效期間內回來卻未至雇主處報到旋失去蹤影者，倘雇主不查致該外勞於重入境有效期間內再入境受僱他人而非法工作者，除違法雇主應依就業服務法第五十三條第一款、第五十八條規定移送司法機關偵辦、該違法外勞依同法第五十四條第一項第一、二款、第二項規定撤銷聘僱許可，並遣送出境或依第四十二條、第六十二條規定處以罰鍰並遣送出境外，原合法雇主仍難辭前述就業服務法規定之雇主責任。雇主因外勞違約事由致生損害者，當可依民法及民事訴訟程序向其請求損害賠償，併此敘明。」再依被告所屬職業訓練局八十九年十一月二日八十九職外字第七二二六一一號書函明示：「有關繳交查獲逃逸外勞後之收容費用乙節，依『就業服務法』第五十五條第一項規定：『雇主所聘僱之外國人，經警察機關依規定遣送出境者，其遣送需之旅費及收容期間之必要費用，應由雇主負擔。』查本件外勞係由台端向本會申請獲准招募，並經台端委任仲介公司辦理引進事宜，今該逃逸外勞為警局查獲並經收容後方遣送出境，其收容期間之必要費用依法自應由引進並聘僱該外勞之雇主（即台端）負擔．．．。」
２、原告經被告核准聘僱之菲律賓籍 EMELIA B.BAGGAY（護照號碼：M0000000）係從事就業服務法第四十三條第一項第八款之家庭監護工工作，因連續曠職三日失去聯繫，經台北市政府警察局士林分局尋獲收容並依法遣送出境，其收容期間之費用為二千九百元，經被告依就業服務法第五十五條第一項及第三項規定，以八十九年四月十八日台八十九勞職外字第○三○○○○六號函通知原告繳交在案，因原告聘僱之外國人係經警察機關查獲並依法遣送，其遣送前之收容費用依前開規定，應由原告負擔，然原告並未依上開通知繳交，被告乃依修正前本辦法第十條第二項規定，自原告所繳交之保證金中直接予以扣抵前開費用，並將賸餘保證金無息返還原告，於法並無不符。而該名外國人逃逸期間是否有非法雇主予以聘僱，當由司法機關依法調查或追訴其法律上責任，非行政機關所能干預，而依就業服務法第五十五條第一項、第三項規定、前開被告八十九年三月九日台八十九勞職外字第○三一八八一號函及被告職業訓練局八十九年十一月二日八十九職外字第七二二六一一號書函所示，原告仍不得主張此期間係非法雇主所僱用而據以免除前述收容費用之負擔。
３、原告訴稱該外勞逃亡四年後，由士林警察分局遣送出境，被告函知原告謂，如欲了解該外國人如何尋獲？遣返旅費由何人負擔？請逕向該分局洽詢，並謂該外國人逃逸期間是否有非法雇主與予以接濟，當由司法機關依法調查及追訴其法律上之責任，非行政機關所能干預云云，均坐實被告之怠忽職務與重大之失職，警察機關對於長期逃亡之案件不依法追究、不移送司法機關，司法機關何由據以依法調查及依法追訴。至於該主管機關所謂「非行政機關所能干預」，當係指行政機關不得干預司法之審判而言，非指警察機關不依法案移司法機關，或案移司法機關之後而司法機關不予處罰，主管機關均可不聞不問，行政院附和被告之說詞，駁回原告之訴願，自難謂非督率無方云云。然依就業服務法第五十二條第一款規定，雇主對聘僱之外國人，有連續曠職三日失去聯繫者，應於三日內以書面通知當地主管機關或目的事業主管機關及警察機關，並由警察機關處理之；另就業服務法第五十三條第三款規定，非法雇主未經許可聘僱或留用他人（原告）所申請聘僱之外國人，依就業服務法第五十八條規定，係屬刑事責任，基於權力分立原則及刑事訴訟法規定，係屬司法警察機關及司法機關本諸司法權進行偵查及審判，因非被告之權責，因此被告依法請原告逕向警察機關（即台北市政府警察局士林分局）洽詢相關結果，於法並無未合。
４、原告復稱其與聘僱之外勞早無聘僱關係，被告引據就業服務法第五十五條第一項「雇主所聘僱之外國人，經警察機關依規定遣送出境者，其遣送所需之旅費及收容期間之必要費用應由雇主負擔」，而囑由原告（已奉撤銷聘僱許可之前合法雇主）負擔此項費用，是無視於非法雇主之存在，強令已奉撤銷聘僱許可之前合法雇主負擔現在非法雇主應負擔之義務，行政院駁回原告之訴願，謂該第五十五條之「雇主」指的是「原雇主」自不足取等語。惟依上開被告八十九年三月九日台八十九勞職外字第○三一八八一號函及被告職業訓練局八十九年十一月二日八十九職外字第七二二六一一號書函可知，開放引進外籍勞工係為補充本國勞工之不足，在政策上採補充性、許可制為原則，而不採鼓勵式，此除為保護本國人之就業機會外，治安亦屬重要考量因素之一。是以，雇主經許可引進外勞，自應對該外籍勞工負有管理監督之責，為避免外籍勞工因故為警察機關遣送出境時無力負擔返國費用，增加政府處理成本，故於就業服務法第五十五條第一項規定外國人經依規定遣送出境所需返國旅費及收容期間之必要費用，應由「雇主」負擔及就業服務法第五十五條第三項規定，雇主聘僱外國人從事第四十三條第一項第七款或第八款規定工作，應繳納保證金，以擔保第一項費用之給付。依上述規定觀之，就本件而言，其「雇主」當指依法引進並聘僱該外勞之「原合法雇主」無疑。
５、原告又稱其已依規定繳納外勞聘僱保證金二萬八千零二十元整，此保證金並非保證該外勞在台灣境內逃亡四年後另有其一干非法雇主、非法收容人等，原告仍應負擔其遣返旅費及收容費，而且就業服務法第五十五條第三項亦非指：凡繳納保證金者，無論任何情況，均須擔保支出不應負擔之費用，其理至明，被告之處理本案：先函知原告，限十日內繳納該項收容費二、九○○元，但原告逾期兩個月不繳，被告又擱置不理，原告不繳二、九○○元，便不退二八、○二○元予原告，俟原告再申請退還全部保證金時，被告竟製造公文之錯亂，謂原告申請「核退」保證金、「依台端之聲明」等等，製造混淆之詞，擅自在原告之保證金中強行扣取該二、九○○元，此均見被告處理此項爭議之未能依法行政，如果被告認定必須由原告負擔，即可在原告之保證金中逕行扣取，無庸先通知原告繳納而多此一舉，既經依法條通知繳納而原告拒不給付，即應依就業服務法第五十五條第四項規定，聲請法院裁定，為何又逕行在原告之保證金中擅自扣取云云。然被告八十五年六月二十七日台八十五勞職外字第八○一九三號函說明二即已載明：「該等外國人經警察機關遣送出境者，遣送所需旅費及收容期間之必要費用，應由台端（即原告）負擔。」另依就業服務法第五十五條第四項明文規定，雇主依第一項應負擔其所聘雇之外國人，經警察機關依規定遣送出境之遣送出境所需之旅費及收容期間之必要費用，而不給付時，或依第三項規定繳納之保證金不足以支付第一項費用，經通知給付而不給付時，其墊付費用機關「得」聲請法院裁定其數額。而本件收容費用明確且數額為二、九○○元，並未有保證金不足之情事，故並無本項規定之適用，被告自「得」依職權認定，無聲請法院裁定之必要，而依就業服務法第五十五條第一項、第三項及修正前外國人聘僱許可及管理辦法第十條之規定，由原告繳納之保證金中扣除本案外國人於收容期間之必要費用。
６、本件原告不服者係被告八十九年九月十五日台八十九勞職外字第○六二八五八四號函及八十九年十一月九日台八十九勞職外字第○二二一一一五號函復內容，而前開函文之主要爭點有二：㈠九十一年一月二十一日修正公布前之就業服務法第五十五條第一項規定：「『雇主』所聘僱之外國人，經警察機關依規定遣送出境者，其遣送所需之旅費及收容期間之必要費用，應由『雇主』負擔。」其中之雇主係指「原合法雇主」抑或「非法雇主」。㈡被告於通知原告繳交其所聘僱外勞被遣送前收容期間之必要費用，而原告未繳納時，被告得否自原告所繳交之保證金中直接予以扣抵前開費用。
⑴、有關上開爭點㈠部分，除被告前揭陳述外，原告既係依修正前本法合法申請聘僱
本件外國人，並依就業服務法第五十五條第三項規定而繳納保證金，以擔保就業服務法第五十五條第一項本件外國人經警察機關遣送出境所需之旅費及收容期間之必要費用；依被告八十九年三月九日台八十九勞職外字第○三一八八一號函及被告所屬職業訓練局八十九年十一月二日八十九職外字第七二二六一一號書函可知，有關修正前就業服務法第五十五條第一項及第三項規定之「雇主」，就本件而言，應指「原合法雇主」無疑。
⑵、有關上開爭點㈡部分，除被告前揭陳述外，原告於八十九年六月八日致被告之書
函說明三中略以：「．．．如被告認為依規定應由本人負擔，請依規定逕行處理，似無徵詢本人意見之必要。．．．」又同函說明四中略謂：「謹依規定檢附被告所需文件、表件、申請退還本人所僱該菲傭外勞之保證金新台幣二萬九千零二十元整，靜候被告依規定處理。」故被告上開說明實有聲明願依法繳納之意旨，被告乃按原告說明意旨，而依修正前就業服務法第五十五條第一項、第三項及九十年十一月七日修正發布前之外國人聘僱許可及管理辦法第十條之規定，由原告繳納之保證金中扣除原告所聘本件外國人於收容期間之必要費用。
７、綜上所述，原告起訴主張顯無理由。為此，請判決如被告答辯之聲明。理 由
一、按「簡易訴訟程序之裁判得不經言詞辯論為之。」行政訴訟法第二百三十三條第一項定有明文，合先敘明。
二、按「雇主所聘僱之外國人，經警察機關依規定遣送出境者，其遣送所需之旅費及收容期間之必要費用，應由雇主負擔。．．．雇主聘僱外國人從事第四十三條第一項第七款或第八款規定工作，應繳納保證金，以擔保第一項費用之給付，保證金之數額由中央主管機關定之。雇主依第一項應負擔之費用而不給付，或依前項規定繳納之保證金不足以支付第一項費用，經通知給付而不給付時，其墊付費用機關得聲請法院裁定其數額。」為九十一年一月二十一日修正前就業服務法第五十五條第一項、第三項及第四項所明定。又按「保證金除作為支應所聘僱外國人遣返時之回程機票費、等待遣返期間之膳宿費及其他因遣返之外國人所衍生之費用外，如有賸餘，應無息返還雇主；如有不足，應由雇主補足之。其以保證金存款保證書方式繳納者，亦同。」為九十年十一月七日修正前外國人聘僱許可及管理辦法第十條第二項所明定。再按被告八十九年三月九日台八十九勞職外字第○三一八八一號函釋：「按政策上雖開放某些行業得引進外籍勞工以補充本國勞力之不足，惟係採補充性、許可制原則，而不採鼓勵式，此除為保護本國人之就業機會外，治安亦屬重要考量因素之一。雇主經許可引進外勞，自對該勞工負有管理監督之責，為避免外勞因故為警遣送出境時無力負擔返國費用，增加政府處理成本，爰於就業服務法第五十五條第一項規定外國人經依規定遣送出境所需返國旅費及收容期間之必要費用，應由雇主負擔。因此，所聘僱之外勞倘經辦理重入境手續而逾期未返工作崗位者，雇主自應主動查明其動態，若如所陳於重入境有效期間內回來卻未至雇主處報到旋失去蹤影者，倘雇主不查致該外勞於重入境有效期間內再入境受僱他人而非法工作者，除違法雇主應依就業服務法第五十三條第一款、第五十八條規定移送司法機關偵辦、該違法外勞依同法第五十四條第一項第一、二款、第二項規定撤銷聘僱許可，並遣送出境或依第四十二條、第六十二條規定處以罰鍰並遣送出境外，原合法雇主仍難辭前述就業服務法規定之雇主責任。雇主因外勞違約事由致生損害者，當可依民法及民事訴訟程序向其請求損害賠償，併此敘明。」另按被告所屬職業訓練局八十九年十一月二日八十九職外字第七二二六一一號書函釋：「有關繳交查獲逃逸外勞後之收容費用乙節，依『就業服務法』第五十五條第一項規定：『雇主所聘僱之外國人，經警察機關依規定遣送出境者，其遣送需之旅費及收容期間之必要費用，應由雇主負擔。』查本件外勞係由台端向本會申請獲准招募，並經台端委任仲介公司辦理引進事宜，今該逃逸外勞為警局查獲並經收容後方遣送出境，其收容期間之必要費用依法自應由引進並聘僱該外勞之雇主（即台端）負擔．．．。」
三、本件被告以，原告原聘僱菲律賓籍外勞 EMELIA B.BAGGAY一名從事家庭監護工工作，於八十四年九月一日入境，嗣該名外勞於八十五年六月九日連續曠職三日失去聯繫，嗣經台北市政府警察局士林分局尋獲，並於八十九年三月八日遣送出境，其收容期間之伙食費二、九○○元經被告通知原告繳交，原告未依限繳交，被告乃自原告繳納之保證金二八、○二○元中直接扣抵該項費用。原告不服，循序提起訴願及本件行政訴訟。
四、原告於本件行政訴訟中訴稱：
１、該外勞逃亡四年後，由士林警察分局遣送出境，被告函知原告謂，如欲了解該外國人如何尋獲？遣返旅費由何人負擔？請逕向該分局洽詢，並謂該外國人逃逸期間是否有非法雇主與予以接濟，當由司法機關依法調查及追訴其法律上之責任，非行政機關所能干預等語，均坐實被告之怠忽職務與重大之失職，警察機關對於長期逃亡之案件不依法追究、不移送司法機關，司法機關何由據以依法調查及依法追訴。至於該主管機關所謂「非行政機關所能干預」，當係指行政機關不得干預司法之審判而言，非指警察機關不依法案移司法機關，或案移司法機關之後而司法機關不予處罰，主管機關均可不聞不問，行政院附和被告之說詞，駁回原告之訴願，自難謂非督率無方。
２、原告與聘僱之外勞早無聘僱關係，被告引據修正前就業服務法第五十五條第一項之規定，而囑由原告（已奉撤銷聘僱許可之前合法雇主）負擔此項費用，是無視於非法雇主之存在，強令已奉撤銷聘僱許可之前合法雇主負擔現在非法雇主應負擔之義務，行政院駁回原告之訴願，謂該第五十五條之「雇主」指的是「原雇主」自不足取。
３、原告已依規定繳納外勞聘僱保證金二八、○二○元，此保證金並非保證該外勞在台灣境內逃亡四年後另有其一干非法雇主、非法收容人等，原告仍應負擔其遣返旅費及收容費，而且修正前就業服務法第五十五條第三項亦非指：凡繳納保證金者，無論任何情況，均須擔保支出不應負擔之費用。被告處理本案：先函知原告，限十日內繳納系爭收容費二、九○○元，但原告逾期兩個月不繳，被告又擱置不理，原告不繳二、九○○元，便不退二八、○二○元予原告，俟原告再申請退還全部保證金時，被告竟謂原告申請「核退」保證金、「依台端之聲明」等等，擅自在原告之保證金中強行扣取該二、九○○元，此均見被告處理此項爭議之未能依法行政，如果被告認定必須由原告負擔，即可在原告之保證金中逕行扣取，無庸先通知原告繳納，既經依法條通知繳納，而原告拒不給付，即應依修正前就業服務法第五十五條第四項規定，聲請法院裁定，為何又逕行在原告之保證金中擅自扣取。
五、惟查：
１、按「雇主對聘僱之外國人，有左列情事之一，應於三日內以書面通知當地主管機關或目的事業主管機關及警察機關，並由警察機關處理之：一、連續曠職三日失去聯繫者。」、「雇主不得有左列行為：．．．三、未經許可聘僱或留用他人所申請聘僱之外國人。」、「違反第五十三條第一款、第二款或第三款規定，其聘僱或留用人數為一人者，處六月以下有期徒刑、拘役或科或併科新台幣九萬元以下罰金；其聘僱或留用人數為二人以上者，處三年以下有期徒刑、拘役或科或併科新台幣三十萬元以下罰金。法人之代表人、法人或自然人之代理人、受僱人或其他從業人員，因執行業務犯前項之罪者，除處罰其行為人外，對該法人或自然人亦科以前項之罰金。」修正前就業服務法第五十二條第一款、第五十三條第三款、第五十八條分別定有明文。故違反修正前就業服務法第五十三條第三款規定，未經許可聘僱或留用他人所申請聘僱之外國人，依修正前就業服務法第五十八條之規定，該非法雇主應負刑事責任，基於司法權與行政權分立之原則及刑事訴訟法規定，此乃屬司法機關本諸司法權進行偵查及審判，既非屬被告之權責，被告依法請原告逕向司法警察機關（即台北市政府警察局士林分局）洽詢相關結果，於法並無未合。況且該名外籍勞工之非法雇主是否業經司法機關偵查及審判，亦與原告是否應依修正前就業服務法第五十五條第一項之規定負擔該名外籍勞工經警察機關依規定遣送出境所需之收容期間之必要費用無涉。
２、依首揭被告八十九年三月九日台八十九勞職外字第○三一八八一號函及被告所屬職業訓練局八十九年十一月二日八十九職外字第七二二六一一號書函等釋示可知，開放引進外籍勞工係為補充本國勞工之不足，在政策上採補充性、許可制為原則，而不採鼓勵式，此除為保護本國人之就業機會外，治安亦屬重要考量因素之一。是以，雇主經許可引進外籍勞工，自應對該外籍勞工負管理監督之責，為避免外籍勞工因故為警察機關遣送出境時無力負擔返國費用，增加政府處理成本，故於修正前就業服務法第五十五條第一項規定外國人經依規定遣送出境所需返國旅費及收容期間之必要費用，應由「雇主」負擔；且觀諸修正前就業服務法第五十五條第三項規定「雇主聘僱外國人從事第四十三條第一項第七款或第八款規定工作，應繳納保證金，以擔保第一項費用之給付。」則就本件而言，其「雇主」當指依法引進並聘僱該外勞之「原合法雇主」無疑。原告主張其與該名外籍勞工之聘僱關係早已終止云云，顯係誤解法令。
３、本件被告八十五年六月二十七日台八十五勞職外字第○○八○一九三號函撤銷該名外籍勞工之受聘僱許可時，函內說明二同時載明：「該等外國人經警察機關遣送出境者，遣送所需旅費及收容期間之必要費用，應由台端（即原告）負擔」，故被告撤銷該名外籍勞工之受聘僱許可，並不影響原告依修正前就業服務法第五十五條第一項規定應負擔所聘僱外國人遣返所需費用之責。另雇主依修正前就業服務法第五十五條第一項之規定應負擔其所聘僱之外國人，經警察機關依規定遣送出境者，其遣送所需之旅費及收容期間之必要費用，而不給付時，或依同法條第三項規定繳納之保證金不足以支付第一項費用，經通知給付而不給付時，依同法條第四項之規定，其墊付費用機關得聲請法院裁定其數額。本件收容費用二、九○○元數額明確，並未有保證金不足之情事，故並無修正前就業服務法第五十五條第四項規定之適用，被告於原告未依限繳交前開費用，自得依職權逕依修正前就業服務法第五十五條第一項、第三項及修正前外國人聘僱許可及管理辦法第十條之規定，自原告繳納之保證金中扣除該名外籍勞工於收容期間之必要費用，並將謄餘保證金退還原告，而無聲請法院裁定之必要。
六、綜上所述，原告之陳詞均不可採，被告於原告未依限繳交該名外籍勞工於收容期間之必要費用後，自原告繳納之保證金內直接予以扣抵，並將謄餘保證金退還原告，揆諸首揭規定，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 三十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
法 官 吳慧娟右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 三十一 日
書 記 官 劉道文