臺北高等行政法院判決 九十一年度簡字第四三○號
原 告 桃園縣觀音鄉公所代 表 人 甲○○鄉長）訴訟代理人 劉楷律師
蔡文燦律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 范振宗（主任委員）訴訟代理人 乙○○右當事人間因違反森林法事件，原告不服行政院中華民國九十年三月二十八日台九十訴字第○一○七七二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件原告於八十一年三月三十一日向前台灣省政府農林廳林務局新竹林區管理處（八十八年七月一日改隸行政院農業委員會，以下簡稱新竹林區管理處）承租坐落桃園縣○○鄉○○○段下庄子小段二一二、二一四、二一五、二一六、二三六地號等國有保安林地，惟未經許可於承租地暨承租地以外之國有保安林地內擅自整地，傷害保安林木面積三、○八四平方公尺。案經該處於八十九年七月二十四查獲，報由被告以原告有違反森林法第三十條第一項之規定，乃依同法第五十六條之一第一款規定，以八十九年十月三十一日八九政字第一二五五六號森林法行政罰鍰處分書，處以罰鍰新台幣（下同）六萬元。原告以其自六十八年起向新竹林區管理處承租坐落桃園縣○○鄉○○○段下庄子小段二一二、二一四、二一五、二一六、二三六地號等五筆海岸林區域作為浴場使用土地，嗣於八十六年間以委託經營管理方式外包由巨京建設公司 (以下簡稱為巨京公司) 承包營運，因該公司不諳法令未提出整地之申請，而將浴場週邊環境及枝木加以整理，惟其業於八十九年七月二十六日檢送海水浴場重新造林計畫書報核，請撤銷處分云云，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張理由：
⒈按「非經主管機關核准或同意，不得於保安林伐採、傷害竹、木、開墾、放牧或為土、石、草皮、樹根之採取或採掘」，森林法第三十條第一項定有明文。
依上開條文之規定，可知森林法係以行為人有未經主管機關核准或同意，於「保安林」內有伐採等行為時，始為森林法所禁止，並應依同法第五十六條之一第一款加以處罰。從而森林法第三十條第一項及同法第五十六條之一第一款，係以行為人有未經主管機關核准或同意，為處罰之前提，顯見處罰之對象，乃在於實際上在保安林內有伐採等違法作為之行為人，不應擴張解釋將行為人以外之第三人列為處罰對象，此立法當然之解釋，毋庸置疑。本件實際於系爭土地有擅自整地之行為人乃巨京公司，此經被告查證屬實，並非原告。侵權加害行為由巨京公司所造成，與原告無關，被告竟先後失察，逕以原告與林務局新竹林區管理處間有承租關係，即應負責而加以論處，未辨原告與林務局新竹林區管理處間乃承租之契約關係，與森林法係以實際加害行為之行為人作處罰對象，兩者法律關係本質不同，援引森林法第三十條第一項及第五十六條之一第一款之規定，對原告科處罰鍰，由第三人之原告對實際加害人之行為負責，無法律及法理之依據顯然違法。
⒉再者，原告有須陳明者，本案系爭土地既為原告所承租，則原告除因事實上本
身有違反森林法或其他行政法規之行為須自行負責外，原告與林務局新竹林區管理處間之權利義務，即應由雙方租賃契約書以為規範，租約本身非屬法令，原告亦非為「特別義務人」，故行政院農業委員會林務局九十年四月十一日林政字第九○一六○五三七五號函援引內政部法規會之見解，以原告為特別義務人，被告科處原告罰鍰並無不合諸語，顯值商榷，難為可採。
㈡被告主張理由：
⒈按「非經主管機關核准或同意，不得於保安林伐採、傷害竹木、開墾、放牧，
或為土、石、草皮、樹根之採取或採掘」，森林法第三十條定有明文。違反者依同法第五十六條處新台幣六萬元以上、三十萬元以下之罰鍰。原告未經核准或同意，擅自於保安林整地並損害林木，援用前揭森林法規定處以罰鍰，核無不合。
⒉次查原告所稱實際擅自整地之行為乃巨京公司，與其無關乙節，查負行政罰之
責任者，必為義務人，而不問其是否自為違反義務之行為，蓋「行政上之命令或禁止，法令多定有遵守其命令或禁止之特別義務人，使其對違法狀態之發生，負有注意監督之特別義務，故實際上義務違反，雖係他人所為，該他人反不負責，因行為人在對國家關係上並非義務人，既無義務，自不發生違反義務之問題」，此有林紀東氏著行政法可按。準此，案內土地係原告所承租，原告自為應遵守森林法命令或禁止規定之特別義務人，原告與巨京公司訂有委託經營合約，巨京公司為原告代理人或使用人地位，原告自應負行政法上義務人之責任，殆無疑義。
⒊基上論結，本件原告未經申請核准，擅於保安林地內整地並損害林木，違反森
林法第三十條規定，被告依同法五十六條之一規定處以行政罰鍰新台幣六萬元整，洵無不合。
理 由
一、本件原告代表人原為郭榮宗，現已變更為甲○○。又被告代表人原為陳希煌，現亦變更為范振宗，二造均聲明承受訴訟，經核並無不合，爰依其等之聲明准許之，合先敘明。
二、按非經主管機關核准或同意，不得於保安林伐採、傷害竹、木、開墾、放牧或為土、石、草皮、樹根之採取或採掘，為森林法第三十條第一項所規定。違反第三十條第一項之規定者，依同法第五十六條之一第一款規定，處六萬元以上三十萬元以下罰鍰。又人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。司法院釋字第二七五號解釋可資參照。
三、本件原告於八十一年三月三十一日向新竹林區管理處承租坐落桃園縣○○鄉○○○段下庄子小段二一二、二一四、二一五、二一六、二三六地號等保安林地，未經許可於八十六年間以委託經營管理方式外包由巨京公司就其承租地承包經營，詎該公司竟在原告承租地及附近之保安林內擅自整地，傷害保安林木面積三、○八四平方公尺，有卷附原告委託巨京公司在系爭承租土地上為地上物之使用、開發與經營之委託經營管理合約書、被告處理違反森林法案件查報書及違規照片四張可稽，且原告亦不爭執，該違法事實洵堪認定，被告爰依森林法第五十六條之一第一款規定，處以罰鍰。原告不服，主張本件實際係由巨京公司所為，侵權行為由巨京公司所造成，與原告無關，被告竟依內政部之見解，認原告係為行政法上之特別義務人為由，科處原告罰鍰，顯為不當等語。
四、經查：㈠本件原告向被告所屬新竹林區管理處承租系爭土地僅限作為海水浴場公共設施建
築及育樂設施用地之用，不得供其它用途，並約定承租人倘有違反法令、損害附近竹木等情事得終止租約，且未經出租機關同意不得將承租地逕行轉租他人，此有原告向被告所屬新竹林區管理處承租之台灣省國有林地暫准使用租賃契約書附卷可稽，顯見原告於租用該地時負有依該契約所定應遵守之義務，而原告於該地委託他人經營時，本應告知該受委託經營者，使其認知並確實遵守前開約定，否則縱非為原告所為，原告亦難辭選用受委託人經營之過失，另依原告與巨京公司所簽訂之桃園縣觀音鄉公所公共造產觀音鄉海水浴場委託經營管理合約書觀之，原告並未於合約書中揭示原告與新竹林區管理處所訂租賃契約書所應遵守之規定，亦即原告於委託巨京公司經營海水浴場時，本即有預期巨京公司可能因經營海水浴場時，就地面上現有竹木為損害之認知，從而原告既因向新竹林區管理處承租保安林地，即應負有積極防止違反承租約定之法律義務，詎竟於委託經營時，疏未能對預期可能發生之違反法令之行為，為慎選受委託人，並一併告知此應遵守之義務，致造成巨京公司未依法申請核准前即擅自整地，而損害及保安林地，參酌法務部所提之行政秩序罰法草案初稿第十條規定之「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同 (第一項)因自己行為致有發生一定事實之危險者，負防止其發生之義務(第二項)」之法理，原告即不得因其疏於選任監督，而諉稱此違反行政法義務之行為係由其受委託人所造成而卸免其責。
㈡至原告固稱其業於八十九年七月二十六日檢送海水浴場重新造林計畫書報核，縱
所稱屬實，仍無礙於其未經許可於承租地暨承租地以外保安林內擅自整地，傷害保安林之違規行為，自尚不得以事後報核作為免罰之論據，所稱核不足採。
五、綜上所述，本件原處分以原告於系爭土地上未經許可即擅自整地經營，致損及保安林地，爰依森林法第三十條第一項、第五十六條之一第一款之規定，而科處原告六萬元罰鍰，尚無不合，訴願決定予予以維持，亦屬妥適。原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、末查本件被告對原告所處罰鍰為六萬元，原適用通常程序，惟因司法院已於九十年十月二十二日 (九十) 院台廳行一字第二五七四六號令將行政訴訟法第二百二十九條第一項所定適用簡易程序之數額增至十萬元，本件訴訟標的金額合於司法院令所定金額以內，爰改以簡易訴訟程序，不經言詞辯論判決，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 六 月 十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
法 官 鄭小康右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由狀 (均按他造人數附繕本) ，且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 十 日
書記官 黃倩鈺