臺北高等行政法院判決 九十一年度簡字第五四一號
原 告 甲○○被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○縣長）右當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國九十一年三月十四日台內訴字第九一○○○七六八八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣臺北縣中和市○○路○○○號二樓建築物（下稱系爭建築物），經被告臺北縣政府所屬聯合稽查小組於民國（下同）九十年七月十一日赴現場稽查結果，認原告甲○○所有系爭建築物出租他人違規經營視聽歌唱業，並有未維護建築物合法使用與其構造及設備安全之如下缺失：一、外牆緊急進口封閉。二、避難層出入口設栓鎖。三、非防火區劃分間牆材料不符。四、隔間牆面及天花板裝修材料不符。被告乃依建築法第七十七條規定，以九十年八月一日九十北府工使字第二七二四三八號函處原告新台幣（下同）十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如左：
壹、原告起訴意旨略謂：
一、聲明：訴願決定暨原處分均撤銷。
二、理由：
㈠、系爭建築物實際使用人為建物承租人羅義宏，此為兩造所不爭，被告竟處罰原告。查行政罰乃係針對違反行政法上義務所為之制裁，是原則上自當以實際行為人為處罰之對象，始收法律規範之效，原告並未實際經營，竟以原告為處罰對象，似有未洽。
㈡、原告於租賃之始，即於租賃契約書第九條約定「店面有改變設施之必要時，乙方（承租人）取得甲方（原告）之同意後得自行裝設，但不得損壞原有建築物‧‧‧」，第十條約定「不得供非法使用或存放危險物，影響公共安全」，至八十九年九月十五日原告為配合被告之通知乃發函系爭建築物實際使用人要求「立即停止使用或恢復原核准使用」，「本人即（原告）亦多次要求依縣府要求改善均未見成效」、「文到七日內請台端（即承租人）搬清歸還房屋‧‧‧」且副本通知被告，惟承租人拒不交還房屋並欠繳租金，顯見原告已盡善良管理人之責人，因承租人拒不支付租金又拒返還房屋，顯見原告並無放任承租人違規情事。
㈢、被告自承該違規之視聽業者，違規事實竟達四年之久，至九十年七月十一日違規事實始消滅（遭被告執行斷水斷電處分），則被告何以遲至四年後始執行斷電處分並於斷電同時處罰原告，洵有未恰。
貳、被告答辯意旨略謂：
一、聲明：駁回原告之訴。
二、理由：
㈠、查本案原告所有之系爭建築物，前經被告所屬聯合稽查小組於八十六年七月二十四日現場查獲，發現系爭建築物違規使用為「視聽歌唱業」，並發現該址有部分缺失，被告所屬工務局以八十六年七月二十九日八六北工使字第Ｃ甲—九三三號函，請於文到儘速完成，否則依建築法有關規定處以罰鍰並停止使用或或恢復原核准使用，復經被告所屬聯合稽查小組於八十七年三月十三日及八十七年三月二十五日前往查察，發現系爭建築物依然違規使用為「視聽歌唱業」，被告所屬工務局分別以八十七年六月九日八七北府工使字第一六三六八九號函及八十七年五月二十二日八七北府工使字第一四四九四三號函，各裁罰建築物使用人王容得新台幣六萬元罰鍰，並立即停止使用或恢復原核准使用。惟原告未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，繼續違規供人使用為「視聽歌唱業」，亦經被告所屬聯合稽查小組再次前往查察，其違規情事仍未改善，被告所屬工務局以八十八年三月十日八八北府工使第八八○○五號函，處建築物使用人羅義宏新台幣十二萬元罰鍰，並勒令停止使用，另又於八十八年八月二十三日至現場稽查，發現系爭建築物仍未經許可違規使用為「視聽歌唱業」，被告所屬工務局以八十八年九月三十日八八北府工使字第Ｃ—九五三五號函副知建築物所有權人（即原告），請其善盡督導之責，以防止違規情事再度發生，否則將依建築法及其相關規定處分，然原告仍不思改善，善盡督導之責，又經被告於八十九年八月二十二日前往稽查，系爭建築物仍繼續未經許可擅自變更為「視聽歌唱業」，故被告以八十九年九月六日八九北府工使字第三三六五五二號函，裁罰建築物使用人羅義宏新台幣六萬元罰鍰並勒令停止使用，被告並副知建築物所有權人（即原告），請其善盡督導之責，以防止違規情事再度發生，否則將依建築法及其相關規定處分在案。然經被告聯合稽查小組於九十年七月十一日再次前往複查，發現原告依然繼續供人違規營業，且系爭建築物有：一、外牆緊急進口封閉。二、避難層出入口設栓鎖。三、非防火區劃分間牆材料不符。四、隔間牆面及天花板裝修材料不符等公安缺失，嚴重影響公共安全，此有被告所屬聯合稽查小組九十年七月十一日稽查違規商業活動現場紀錄表及建築物公共安全之構造及設備檢查記錄表辦理可稽，故被告所屬工務局分別以九十年八月一日九十北府工使字第二七二四三八號及九十年八月一日九十北府工使字第二七二四三七號函，裁罰建築物所有權人（即原告）新台幣十萬元罰鍰及建築物使用人新台幣三十萬元罰鍰。
㈡、依最高行政法院八九年度判字第四六三、第四五六號、第五三三號、裁判意旨：「‧‧‧被告認上開建築物擅自違規使用為酒吧業，使用多為人頭，而選擇處罰所有權人，於法並無不合‧‧‧、‧‧‧被告以系爭建築物有違規使用之情形，而使用人又動輒變更，遂以原告係建築物所有權人而加以裁罰，揆諸首揭條文規定，所為處分並無違誤‧‧‧、是被告為實現建築行政之目的，行使建築法第九十一條第一項所賦予之裁量權，選擇處罰系爭建築物之所有權人即原告自無不合‧‧‧」，查上開最高行政法院裁判既肯定依建築法可逕行處分建築物所有權人，且原告經被告多次發文要求請善盡督導之責仍拒不改善，依然繼續供人違規使用，故被告據以裁罰應無違誤。
㈢、查本案原告所有系爭建築物，前經被告於八十六年七月二十四日即現場發現違規情事，並多次裁罰建築物使用人在案，且被告亦多次發文告知原告系爭建築物係供人違規使用，請建築物所有權人（即原告）善盡督導之責以防止違規情事再次發生，然原告仍繼續供人違規使用為「視聽歌唱業」，直至被告將系爭建築場所，列為必安住專案執行對象，並於九十年七月十一日現場執行斷電後，違規事實始消滅，期間原告並無任何督導建物合法使用之行為，且其自知悉系爭建築物遭人違規使用後，仍繼續將系爭建築物供人違規使用，故原告辯稱已善盡管理人之責，顯係推諉卸責之詞，實不可採。
㈣、次查租賃契約附有不得違規使用之條款，係原告與承租人內部問題，並不影響其應負之行政責任，且於被告裁罰後，即進行改善，係屬當然爾，蓋不能以此原因而認原處分不當而要求撤銷。
㈤、另系爭建築物被臺北縣政府警察局中和分局提報為「第五波必安住」編號二十四號列管對象，查必安住專案執行對象均為惡性重大，擾民安寧之違規營業場所，而建築物所有人（原告）將房屋出租與他人後，並未善盡督導之責，供承租人違規使用，嚴重影響公共安全，嗣經被告聯合稽查小組於九十年七月十一日前往查察，發現系爭建築物依然違規使用為「視聽歌唱業」，被告所屬工務局分別以九十年八月一日九十北府工使字第二七二四三八號及九十年八月一日九十北府工使字第二七二四三七號函，裁罰建築物所有權人（即原告）新台幣十萬元罰鍰及建築物使用人新台幣三十萬元罰鍰，並無違誤。
理 由
一、按建築法第七十七條規定：「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」及同法第九十一條規定：「違反第七十七條第一項、第三項規定者，處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰，並停止其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除。」
二、本件臺北縣中和市○○路○○○號二樓建築物，經被告所屬聯合稽查小組於九十年七月十一日赴現場稽查時，查獲原告所有系爭建築物出租他人違規經營視聽歌唱業，並有未維護建築物合法使用與其構造及設備安全之如下缺失：一、外牆緊急進口封閉。二、避難層出入口設栓鎖。三、非防火區劃分間牆材料不符。四、隔間牆面及天花板裝修材料不符。有臺北縣建築物公共安全之構造及設備檢（複）查紀錄表附原處分卷可稽，乃依建築法第七十七條規定，以九十年八月一日九十北府工使字第二七二四三八號函原告十萬元罰鍰，揆諸首揭規定，原處分並無不合，應予維持。
三、原告主張雖主張於租賃契約及曾以存證信函要求使用人改善，應已盡善良管理人之責任云云，惟查：
㈠、按建築法第九十一條對違反第七十七條者，建築物所有權人、使用人均受罰，而法條規定處罰不只限於使用人，其目的係在課所有權人對建築物合法使用與其構造及設備安全加以注意之義務，以期減少公共安全之災害，乃明定建築物之所有權人負有維持及監督其所有建築物合法使用之作為義務與責任，不得因出租或其他事由，致另有使用人而免除其義務，原告主張並非實際行為人，應不得受罰云云，顯係誤解。
㈡、再者，前揭建築法第九十一條第一項規定之行政罰，係針對「不服從犯」所設之行政秩序罰，該條項並未對行政罰故意過失設有特別規定，僅須違反作為義務，而不以發生損害或受危險為其要件，即依法有作為或不作為義務，一經違反，即構成行政罰之要件，參照大法官釋字第二七五號、四九五號解釋意旨，為顧及行政目的（參著建築法第一條之立法目的）之實現，另設「推定過失」之制度，如有違規事實存在，除行為人能舉證證明其無責任條件即無故意或過失外，即應受罰。所謂過失，乃以指行為人對違章事實之產生（即本件建築物之違法使用及設備安全維護上之不足）「應注意」且「能注意」而「不注意」為其構成要件：其中「應注意」中所討論者乃屬「客觀注意義務」之具體內容問題，由於行政法上，客觀注意義務之產生均源自於行政實體法之抽象規定，本件如前所述，原告即負有此一義務。
㈡、然而有關「能注意」則涉及違章行為人主觀上之注意能力與個案之特殊時空背景下有無注意可能性等問題，則須依具體案件之情節單獨定之。建築法第七十七條第一項所課予建築物所有權人之「維護建築物合法使用與構造及設備安全」注意義務，此項注意義務乃隨著建築物之存續期間，持續不斷地發生，對所有權人而言，將必是一項沈重之負擔。另外在建築物所有權人將之出租予第三人，而未實際現實持有支配建築物時，其對承租人之違規使用經常未能即時知悉，該等注意義務之實踐更有實際上之困難。所以在此特殊時空背景下，建築物所有權人主觀上所能盡到的注意義務程度究竟應該有多高，才能認為其已盡注意之能事，而可免除因承租人違規使用建築物所導致之違章事實行政罰責任？本院斟酌本案中以下各項因素，據以認定原告對本件建築物之違章使用事實，尚未盡到其能盡到之「注意義務」，所以具有過失責任，仍應負擔本件違章責任。玆分述如下：
１、原告及使用人羅義宏之系爭建物之租賃契約第十條雖有約定：房屋不得非法使用等文句，惟若承租人（使用人）與出租人（所有權人）租賃契約約定，一切責任由承租人（使用人）負擔，即可免除所有權人公法上之義務，建築物所有權人將得以輕易推卸維護建築物公共安全之責任，前開立法之意旨即不能貫徹，故此公法上之義務應不容租賃契約當事人約定概由承租人（使用人）負擔。是以所有權人仍應該不定時去檢查，並在查覺違規時通知主管機關。
２、經查原告所之系爭建物前此已有多次因使用人違反建築法而被罰之紀錄，惟原告仍未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，繼續違規供人使用為「視聽歌唱業」，亦經被告所屬聯合稽查小組再次前往查察，其違規情事仍未改善，被告所屬工務局以八十八年三月十日八八北府工使第八八○○五號函，處建築物使用人羅義宏新台幣十二萬元罰鍰，並勒令停止使用，另又於八十八年八月二十三日至現場稽查，發現系爭建築物仍未經許可違規使用為「視聽歌唱業」，被告所屬工務局以八十八年九月三十日八八北府工使字第Ｃ—九五三五號函副知建築物所有權人（即原告），請其善盡督導之責，以防止違規情事再度發生，否則將依建築法及其相關規定處分，然原告仍不思改善，善盡督導之責，又經被告於八十九年八月二十二日前往稽查，系爭建築物仍繼續未經許可擅自變更為「視聽歌唱業」，故被告以八十九年九月六日八九北府工使字第三三六五五二號函，裁罰建築物使用人羅義宏新台幣六萬元罰鍰並勒令停止使用，被告並副知建築物所有權人（即原告），請其善盡督導之責，以防止違規情事再度發生，否則將依建築法及其相關規定處分在案，此均有上開函附卷可稽。然而本件原告卻在收到被告以八十九年九月六日八九北府工使字第三三六五五二號函請原告立即停止使用並恢復原核准用途後，原告才於八十九年九月十五日為配合被告之通知，發函系爭建築物實際使用人要求「立即停止使用或恢復原核准使用」，且副本通知被告，顯然原告對平日之查證義務有所疏漏。再由系爭建築物自八十六年起即多次被查獲違規使用為視聽歌唱業，經被告多次開單處罰使用人觀之，原告顯係放任他人違規使用其所有建築物。
３、至於存證信函文中雖有謂「本人即（原告）亦多次要求依縣府要求改善均未見成效」，但並無提出任何原告在收受被告警告函前，有任何要求改善之證據，自不得作為原告有利之認定。另原告於上開存證信函雖有提及使用人積欠其五個月之租金，請於「文到七日內請台端（即承租人）搬清歸還房屋‧‧‧」但迄至原告受本件罰鍰處分前，原告並未提出以任何違反租賃契約欲收回租賃之系爭建物，阻止房客繼續違規使用之證據，原告主張租賃契約約定系爭建物構造設備安全由承租人自行負責，原告不知承租人違規使用，應無責任云云，即無可採。
四、從而，被告依首揭規定，處原告十萬元罰鍰，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第九十八條第三項前段判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 三十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 三十 日
書記官 黃明和