臺北高等行政法院裁定 九十一年度簡字第五五一號
原 告 甲○○○輔 佐 人 王哲謙被 告 銓敘部代 表 人 吳容明部長）訴訟代理人 丙○○
丁○○被 告 考試院訴願審議委員會被 告 考試院院長許水德訴訟代理人 乙○○右當事人間因退休補償金事件，原告不服考試院中華民國九十一年三月二十一日（九一）考台訴決字第○三二號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告甲○○○係行政院經濟建設委員會（下簡稱經建會）已故退休人員王孝崑之遺族，前經被告銓敘部於民國（下同）八十五年一月六日八四台中特二字第一二二六三○四號函核發領取已故王孝崑之公教人員退休金其他現金與補償金（下簡稱補償金）第一期金額新台幣（下同）八○、一八九元在案。嗣被告銓敘部就「行政院農業委員會（下稱農委會）及經建會所屬人員，其任職年資含有待遇改制前年資者，該項年資已先由中美基金結算差額發給，應否再發給補償金‧‧‧」事項邀集有關機關開會，並於八十五年八月十五日以八五台中特二字第一三四四一七二號函知農委會、經建會及財政部略以：農委會、經建會及財政部關稅總局暨所屬各關稅局編制內職員，自改制後（經建會七十四年一月九日改制）至八十四年六月三十日之年資，始得依補償金發給辦法發給補償金；其改制前退休、撫卹者及改制時曾領取退休金差額之年資，不再發給補償金；並請各機關就上開函決定前業經核定發給補償金者，依規定重行核算造冊送部並追回溢發部分金額。其後被告銓敘部復於八十六年三月至九十年四月間，數度函請上開各機關儘速催收尚未繳還溢領之補償金。因原告未繳回溢領之第一期補償金，被告銓敘部乃以九十年九月二十八日九十退四字第二○五九三七二號函請原告於九十年十月三十一日前儘速繳還，如逾期未繳回，將依規定加計利息，並依行政執行法相關規定執行之。原告不服，提起復審，經被告銓敘部以本案原告係退休公務員之遺族，改以訴願案件移由考試院審理，並由考試院作成訴願駁回之決定，原告仍表不服，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如左：
壹、原告起訴意旨略謂：
一、聲明：
㈠、確認被告銓敘部八十五年一月六日八四台中特二字第一二二六三○四號函所為處分並無違法。
㈡、訴願決定（考試院（九一）考台訴字第○三二號）及被告銓敘部八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二號函及九十年九月二十八日九十退四字第二○五九三七二號函所為處分均撤銷（以上依其起訴狀第八頁意旨記載）
㈢、確認被告銓敘部八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二號函為違法，並命被告返還原告退休補償金新臺幣八萬零一百八十九元。（以上為準備程序言詞追加）
二、理由：
㈠、查被告銓敘部並未指明其八十五年一月六日八四台中特二字第一二二六三○四號函違法之理由，並證明該處分確係違法，自不得逕稱該函違法，更無權依行政程序法第一百十七條撤銷該處分，依同法第一百二十七規定要求原告返回已發放之補償金。
㈡、按被告考試院訴願審議委員會逕自認定被告銓敘部得依行政程序法第一一七條之規定行使行政裁量權撤銷其所為八十五年一月六日八四台中特二字第一二二六三○四號函，然亦未指明前揭函究竟有何違法之處，如此認事用法，顯有違誤，亦違反憲法第十六條對人民訴訟、訴願權保障之規定。
㈢、綜上所述，被告銓敘部既然無法指明其所為八十五年一月六日八四台中特二字第一二二六三○四號函所為處分有何違法之處，則該函自屬合法有效。又被告銓敘部八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二號函及九十年九月二十八日九十退四字第二○五九三七二號函行政處分撤銷並追繳其原已發給之退休補償金，性質上屬於對受益行政處分之撤銷，惟並不符合行政程序法第一一七條及第一二七條之規定，本件訴願決定如前所述，亦有認事用法之違誤，故均應予以撤銷，以維護原告之權利。
貳、被告銓敘部答辯意旨略謂：
一、聲明：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
二、理由：
㈠、查公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法第二條規定：「補償金之發給對象如下：一、公教人員於中華民國五十九年七月二日以後，八十四年七月一日以前，具有下列情形之一者：（一）依公務人員退休法或學校教職員退休條例辦理退休。（二）依公務人員撫卹法或學校教職員撫卹條例辦理撫卹‧‧‧」被告八十五年八月十五日台中特二字第一三四四一七二號函略以，有關經建會、農委會及財政部關稅總局暨所屬各關稅局編制內職員，自改制後（農委會七十三年九月二十日改制、經建會七十四年一月九日、財政部關稅總局暨所屬各關稅局八十年二月三日改制）至八十四年六月三十日止之年資，始得依上開辦法發給補償金；其改制前退休、撫卹者及改制時曾領取退休金差額之年資，不再核給補償金。按被告八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二號函係停發原告改制前年資之補償金及請經建會追繳溢發部分金額，案經經建會於八十六年四月二十八日以人（八六）字第二○○○號函通知原告追繳第一年補償金，該追繳之行政處分於當時即告確定。且原告當時對於被告未再續發第二、三期補償金及追繳第一年溢發之補償金，並未提出異議或行政爭訟，自亦為知悉並承認上開處分為合法，且被告自八十五年八月十五日撤銷原核發補償金之處分後，亦先後於八十六年三月至九十年四月間，數度函請上開各機關儘速催收尚未繳還溢領之補償金，而被告九十年九月二十八日九十退四字第二○五九三七二號函，僅為催告之執行行為，其為行政處分確定後之執行追繳動作，實體之權利義務關係並無變更，洵非重新作成行政處分。又退一步而言，上開函之催告若為行政處分，亦僅為重覆處分。原告對之提起訴願及行政訴訟，於法即有未合。
㈡、行政程序法第一百十七條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之‧‧‧」同法第一百十八條規定：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力‧‧‧」有關原告指稱，被告及考試院訴願審議委員會於（九一）考台訴決字第○三二號訴願決定書中，並未指明被告八四台中特二字第一二二六三○四號函核發已故王員之稱補償金，何以係違法行政處分一節，查司法院釋字第五二六號解釋理由書略以：「考試院、行政院中華民國八十四年十月十七日會同發布之公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法，係因政府未依八十二年一月二十日修正公布前之公務人員退休法第八條第二項規定發給其他現金給與之退休金應發給數額，及為配合自八十四年七月一日起施行修正後之公務人員退休法及公務人員撫卹法之新退撫制度，並參酌立法院八十一年十二月二十九日審議通過修正公務人員退休法時，附帶決議要求主管機關仍應依據未修正前該法第八條第二項訂定其他現金給與補償公務人員，對一般公教人員早期退休金基數計算內涵未將「其他現金給與」包含在內所為之政策性補償規定。‧‧‧公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法既為特定目的而訂定，僅適用於一般公教人員退休金補償事宜，則經建會七十四年一月九日改制前所屬人員，因其任用程序、薪給制度與行政機關之一般公務人員均有不同，在採單一俸給制度下，本無其他現金給與部分。再其任職年資含有改制前年資者，該項年資因已先由中美基金結算差額發給有案，且所領每一基數之退休金內涵亦較一般公務人員為高，基於公務人員權益整體平衡之考量，改制前之上開非一般公務人員，除改制時起至八十四年六月三十日實施退撫新制前之年資外，自無上揭辦法之適用，方符實質平等之要求。」是以，被告八四台中特二字第一二二六三○四號函原核發已故王員之補償金，嗣經被告邀集有關機關開會協商後，以該補償金之發放違反補償金發給辦法訂定之意旨，遂於八十五年八月十五日作成八五台中特二字第一三四四一七二號函，撤銷原告之授益行政處分，並請各機關轉知及追繳溢發之部分金額（按上開行政程序法之規定，違法行政處分經撤銷後，應溯及既往失其效力）。且撤銷違法行政處分，性質上乃屬行政機關裁量之事項，即行政機關依其裁量，如認為撤銷行政處分之利益（公益）大於值得保護之信賴利益，自得予以撤銷，而被告基於補償金發給辦法訂定之意旨及公務人員權益整體平衡之考量（公益原則）而撤銷該授予利益之行政處分，並無違誤，而此一見解亦為司法院釋字第五二六號解釋所肯認。原告稱被告從未提及原授益處分有任何違法之證據云云，顯係誤解。
㈢、另查行政程序法第一百二十七條規定：「（第一項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。（第二項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」本案原告所領取之第一期補償金，既經被告八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二號函撤銷及由經建會轉知及作成追繳之處分，則原告所溢領之補償金，即屬公法上之不當得利，應依上開行政程序法規定，返還原所受領之給付。此稽之最高行政法院八十六年判字第一八六一號判決：「‧‧‧又法理為行政法法源之一，無法律上原因而受益，為不當得利，自應返還其利益。此項不當得利之法理，於行政法上亦有適用。‧‧‧依此公法上不當得利之法理收回該利益，並無違誤‧‧‧」更屬明確。
理 由
壹、被告考試院訴願委員會及考試院院長許水德部分：
一、按「原告之訴有左列各款情形之一者．．．應裁定駁回之．．．：三、原告或被告無當事人能力者．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者」行政訴訟法第一百零七條第一項第三款定有明文。復按同法第二十二條規定：「自然人、法人、中央及地方機關、非法人團體，有當事人能力。」、同法第二條第二項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」因此是否具機關當事人能力，其判斷標準為有無獨立之組織法規、編制及預算與印信等。經查，本件原告於九十一年五月廿日向本院提出之起訴狀上所列被告分別為銓敘部、考試院訴願審議委員會及考試院院長許水德，其中考試院訴願審議委員會係為考試院之內部單位，並無獨立之編制及預算，故並非行政機關，即無行政訴訟法上之當事人能力，原告以其為被告於法自屬未洽。
二、另按行政訴訟法第二十四條第一款規定：「經訴願程序之行政訴訟其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。」按本件訴訟不服之對象係考試院九十一年三月二十一日（九一）考台訴決字第○三二號訴願駁回之決定，被告銓敘部八十五年一月六日八四台中特二字第一二二六三○四號、八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二號及九十年九月二十八日九十退四字第二○五九三七二號等函，睽諸行政訴訟法第二十四條第一款規定，本件自應以銓敘部為被告，則原告復記載考試院院長許水德為被告，亦有未合。準此，本件原告以考試院訴願審議委員會及考試院院長許水德為被告，並不合法，應依行政訴訟法第一零七條第一項第三款及第十款規定予以裁定駁回，合先敘明。
貳、被告銓敘部方面：
一、確認被告銓敘部八十五年一月六日八四台中特二字第一二二六三○四號函所為處分並無違法部分：
按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認己執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同」。為行政訴訟法第六條第一項所明定，所謂「即受確認判決之法律上利益者」係指原告所處之不確定法律狀態，若非判決予以確認，即將受不利益之效果，經查，本件原告聲明求為確認被告銓敘部八十五年一月六日八四台中特二字第一二二六三○四號函所為處分並無違法，惟該函業經被告銓敘部嗣後以八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二號函行政處分予以撤銷，則被撤銷之函規範效力已不存在，縱予確認，亦無從回復其效屬，睽諸前揭說明，被告請求確認已不存在之行政處分為合法，顯與前揭規定有背，自不合法。
二、訴願決定（考試院（九一）考台訴字第○三二號）及被告銓敘部八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二號函及九十年九月二十八日九十退四字第二○五九三七二號函所為處分均撤銷部分：
㈠、依行政訴訟法第四條第一項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定‧‧‧得向高等行政法院提起撤銷訴訟」，行政訴訟法上之撤銷訴訟，係採訴願前置主義，而撤銷訴訟之所欲糾正之對象，係經訴願決定而加以維持或加以變更後之原行政處分。而此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為單純事實之敍述或理由之說明，既不因該項敍述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，改制前行政法院四十四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號著有判例。準此，若對於行政處分以外之事項提起撤銷訴訟，即屬起訴不備要件，應依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款之規定，逕以裁定駁回。
㈡、經查本件原告訴請撤銷被告銓敘部八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二號函，惟其並未依行政訴訟法第四條規定先行提起訴願（又縱原告嗣提撤銷訴訟，亦因已逾訴期間而不合法），逕向本院提起撤銷訴訟，難謂合法。
㈢、又原告訴請撤銷本件訴願決定及被告銓敘部九十年九月二十八日九十退四字第二○五九三七二號函所為處分均撤銷，並命被告返還原告退休補償金新臺幣八萬零一百八十九元。惟查，被告銓敘部自八十五年八月十五日以八五台中特二字第一三四四一七二號函撤銷原核發補償金之處分後，亦先後於八十六年三月至九十年四月間，數度函請上開各機關儘速催收尚未繳還溢領之補償金，而被告銓敘部九十年九月二十八日九十退四字第二○五九三七二號函，僅為催告之執行行為，其為行政處分確定後之執行追繳動作，實體之權利義務關係並無變更，核其性質並非行政處分，僅為重覆處置。從而，原告對之提起訴願及行政訴訟，即有未合。
三、確認被告銓敘部八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二號函為違法部分：
按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認己執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同」。為行政訴訟法第六條第一項所明定，觀諸是項法律除此條規定外，並未有其他關於確認訴訟要件或類型之規定，本於「明示其一，排除其它」之法理，可知確認訴訟限於：（一）確認行政處分無效（二）確認公法上法律關係成立或不成立（三）確認已執行完畢等行政處分違法（即學理所謂續行確認訴訟）等三種類型。而提起續行確認訴訟應以提起訴訟法院判決前，該行政處分其規範效力業已解消為要件，此觀之法條文明文其訴訟形態為：「確認己執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟」自明，經查被告銓敘部八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二號函迄至目前，其規範效力仍存在，並未解消，原告逕提續行確認訴訟，自有未合，本件正確之訴訟形態仍應為撤銷訴訟（但在本件仍係逾訴願期間而不合法）。
四、合併提起一般給付訴訟請求被告返還原告退休補償金新臺幣八萬零一百八十九元部分：
㈠、本件係合併提起一般給付訴訟，惟確認訴訟部分業經不合法經駁回，則所提一般給付訴訟即失所附麗，已應予駁回。
㈡、另依行政訴訟法第八條第二項規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。」此即為一般給付訴訟補充性之規定，不符提起一般給付訴訟之要件而提起，即屬起訴不備要件，應依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款之規定，逕以裁定駁回。查原告訴請被告返還退休補償金新臺幣八萬零一百八十九元，係以被告銓敘部八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二號函行政處分是否撤銷為據，惟原告訴請撤銷被告銓敘部八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二號函並不合法，已如前述，睽諸前揭規定與說明，其依行政訴訟法第八條第二項規定併為請求被告銓敘部返還前開金額已失所附麗，並不合法。
據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第一百零七條第一項第三款、第十款、第九十八條第三項規定、裁定如主文。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 四 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本裁定送達後十日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本），並經最高行政法院許可後方得抗告。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 四 日
書記官 黃明和