臺北高等行政法院判決 九十一年度簡字第六二九號
原 告 甲○○被 告 內政部代 表 人 余政憲部長）訴訟代理人 乙○○右當事人間因臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國九十一年二月二十六日院臺訴字第○九一○○八一○七四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告為臺南縣東山鄉公所課員，應大陸地區海峽兩岸關係協會（下稱海協會）邀請至北京參加兩岸行政實務研討會及文教經貿參訪，於民國（下同）九十年七月一日出境時，未依規定以公務員身分向主管機關申請許可，即擅自進入大陸地區，違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸關係條例）第九條第一項規定，被告乃依該條例第九十一條規定，以九十年八月二十九日台（九○）內警字第九○八八三七一號罰鍰處分書處以罰鍰新臺幣（下同）二萬元。原告不服，提起訴願遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之陳述：原告主張：
一、按人民有居住及遷徙之自由，而人民之自由權利除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之，此為憲法第十條、第二十三條定有明文規定。公務員亦為憲法所稱之人民，應享有憲法遷徙自由之基本人權保障，而出入國境旅遊是人民遷徙自由之一，公務員應享有之。次按關於人民之權利、義務者，應以法律定之，此為中央法規標準法第五條定有明文規定，而出入國境為人民之基本權利，應無疑義。再按自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定，此為憲法增修條文第十一條定有明文規定。因此，公務員之出入國境旅遊為其憲法上之基本權利，如為正當目的有限制之必要，應以法律定之，已無疑義。但查「臺灣地區人民進入大陸地區許可辦法」雖依據兩岸關係條例第九條第三項授權訂定，但其條文內容實際是在限制公務員進入大陸地區，限制公務員基本權利之行使，應以法律定之。而該辦法以法規命令定之，卻限制人民憲定基本權之行使，已超越母法之授權，違反法律保留原則，明顯違法。而將憲法明文規定應以法律規定之事項，授權行政機關以法規命令定之，既屬國會立法怠惰，明顯違憲。因之，臺灣地區人民進入大陸地區許可辦法係屬違法違憲之法規命令，應先予確定。被告依據臺灣地區人民進入大陸地區許可辦法第七條規定，類推原告違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例第九條第一項規定，處原告行政罰鍰，係屬適用法律錯誤之違法處分。
二、另按臺灣地區人民進入大陸地區，應向主管機關申請許可，為兩岸關係條例第九條第一項所明定。前稱主管機關，由本條例第九條第三項得知，應係指行政院內政部（即被告）。而原告亦於九十年七月一日由高雄機場與汪銘生等十人填具臺灣地區人民進入大陸地區申請表，向被告所屬出入境管理局（下稱境管局）同意在案（按行政機關對於人民依法規之申請，除法規另有規定外，應訂定處理期間公告，未定期間者其處理期間為二個月，此為行政程序法第五十一條定有明文規定。原告於上述期間提出申請，被告至今已逾九個月，並未通知原告其不予同意進入大陸地區，按人民法定權利優位原則，本申請案已視為同意原告之申請）。再查，本條例第九十一條規定係處罰違反第九條第一項規定者，至於違反第九條第三項規定者（既違反臺灣地區人民進入大陸地區許可辦法）並無明文規定應處罰鍰，如違反臺灣地區人民進入大陸地區許可辦法規定者，只構成境管局不予同意其進入大陸地區之要件欠缺而已。因此，本案之行政處分係屬違法處分，並違反行政處罰法定原則。
三、行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實真偽，此為行政程序法第四十三條定有明文規定。被告及訴願決定機關所提出之邀請函、申請表、查詢表、請示單、教育部函等影本證據，依事實而言，只能證明原告意圖至大陸地區從事學術文教活動，並不能證明原告切實至大陸地區。無證據証明事實，既不能為行政處分，為法所明定。因此，被告以原告申請至大陸地區，在未獲得同意前，既出境赴香港旅遊，就以想當然赴大陸地區為理由處分原告，係以類推事實之欲加處罰，實為法所不許，被告之違法處分至為明顯。
被告主張：
一、按臺灣地區人民進入大陸地區，應向主管機關申請許可，為兩岸關係條例第九條第一項明定。違反該條項規定者，同條例第九十一條規定，處二萬元以上十萬元以下罰鍰。另「臺灣地區人民進入大陸地區許可辦法」第七條規定：臺灣地區公務員，經所屬機關（構）遴派或同意者，得申請進入大陸地區從事與其業務相關之學術、文化、宗教、藝術、或體育性質之講學、訪問、演講、會議、表演、展覽、比賽、拍片、製作節目等文教活動；同辦法第十四條第四項亦規定：依第七條或第八條規定申請進入大陸地區者，應報經所屬中央主管機關或直轄市政府同意。原告雖以一般人民身分向境管局申請許可，但並未檢附中央主管機關同意函，與上揭許可辦法之規定不合，被告依兩岸關係條例第九十一條及國人未經許可前往大陸地區罰鍰裁處標準，處以最低額度二萬元罰鍰，並無違法或不當。
二、八十一年七月三十一日公布之兩岸關係條例係依據八十年五月一日公布之憲法增修條文第十條（現行增修條文改列為第十一條），自由地區與大陸地區間人民權利義務關條及其他事務之處理，得以法律為特別之規定所制定，為國家統一前規範臺灣地區與大陸地區人民權利義務之特別立法。兩岸關係條例第九條第一項所規範之臺灣地區人民，並無一般人民或公務員身分之區分，而排除適用。
三、至於「臺灣地區人民進入大陸地區許可辦法」乃依據兩岸關係條例第九條第三項授權訂定，並非違法違憲之法規命令，是否違憲屬大法官之釋憲權限。
四、原告所填臺灣地區人民進入大陸地區申請表，係以一般人民身分向境管局申請，而非以公務員身分申請，亦未檢附中央主管機關同意函，依前揭申請表注意事項一規定：身分未據實填寫，經查證屬實者，本申請許可自始無效（視同未經許可），仍應依規定裁罰。
五、如依原告所述，兩岸關係條例第九十一條規定，係處罰違反該條例第九條第一項規定，而非第九條第三項規定，則將其公務員身分違反規定者排除，將造成一般人民違反規定者受處罰，其公務員身分者違反規定，反而不必處罰之不公平現象，與該條例訂頒意皆有所違背，違反憲法第七條平等原則之精神。
六、為查明原告是否經由香港或澳門進入大陸地區，特函請兩地之派駐人員查復，香港派駐人員查復，原告確於九十年七月一日，由高雄機場搭乘CI671班機出境香港，隨即經香港邊境「落馬洲」搭巴士進入大陸「黃崗口岸」，轉大陸其他省份後，自此再無入出境香港紀錄，原告所持用中國旅行社核發之台胞證（00000000O1B號）應有入出大陸地區之戳記，並無原告所言，係以類推事實之欲加處罰。
理 由
一、按「臺灣地區人民進入大陸地區，應向主管機關申請許可。」、「違反第九條第一項規定者，處新臺幣二萬元以上十萬元以下罰鍰。」臺灣地區與大陸地區人民關係條例第九條第一項、第九十一條分別定有明文。次按「本辦法依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下簡稱本條例）第九條第三項規定訂定之。」、「臺灣地區公務員，經所屬機關（構）遴派或同意者，得申請進入大陸地區從事與其業務相關之學術、文化、宗教、藝術或體育性質之講學、訪問、演講、會議、表演、展覽、比賽、拍片、製作節目等文教活動。」、「依第七條或第八條規定申請進入大陸地區者，應報經所屬中央主管機關或直轄市政府同意。」分別為臺灣地區人民進入大陸地區許可辦法第一條、第七條、第十四條第四項所明定。
三、查原告為臺南縣東山鄉公所課員、中正大學法律研究所碩士專班學員，因海協會於九十年五月十四日具函邀中華公共事務管理學會學員於同年七月至北京參加兩岸行政實務研討會及文教經貿參訪，該學會以中正大學法律研究所碩士專班學員為對象，以九十年六月十一日中華字第九○○六一五號函臺南縣東山鄉公所，邀請原告於同年七月一日至十四日參加參訪活動。原告於九十年七月一日出境後，未以公務員身分申請許可即進入大陸地區等情，有海協會邀請函、中華公共事務管理學會九十年六月十一日中華字第九○○六一五函、臺南縣東山鄉公所出境案件請示單、原告入出境電腦查詢表、原告臺灣地區人民進入大陸地區申請表、教育部九十年八月十三日台（九○）陸字第九○一一二三三四號函等影本附於原處分卷可稽，並經被告函請派駐香港及澳門之人員查明原告是否經由該二地進入大陸地區，經香港派駐人員以九十年十月二十九日如聖字第九○一○二九○○二號函復略以：「經協商香港入境事務處嚴景深主任查復告知甲○○君（即原告）於民國九十年七月一日搭乘華航CI671班機自高雄出境抵港，隨即經香港邊境『落馬洲』搭巴士進入大陸『黃崗口岸』，轉大陸其他省份後自此再無入出境香港紀錄。」等語，自堪信為真實。
四、原告雖主張臺灣地區人民進入大陸地區許可辦法雖依據兩岸關係條例第九條第三項授權訂定，其條文內容實際是在限制公務員進入大陸地區，限制公務員基本權利行使，應以法律定之，該許可辦法係屬違法違憲之法規命令等語。惟查，法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容固須符合具體明確之要件；若法律僅為概括授權時，則應就該項法律整體所表現之關聯意義足以推知立法者授權之意旨，而非拘泥於特定法條之文字（司法院釋字第三九四號解釋）。被告依兩岸關係條例第九條第一項：「臺灣地區人民進入大陸地區，應向主管機關申請許可。」、第三項：「第一項許可辦法，由內政部擬訂，報請行政院核定後發布之。」等規定，於八十二年四月三十日以內政部（八二）臺內警字第八二七四九四三號令發布「臺灣地區人民進入大陸地區許可辦法」，明文規定臺灣地區人民進大陸灣地區之資格要件、許可程序等規定，符合該條例之立法意旨，尚未逾越母法之授權範圍，並無違法（司法院釋字第四九七號解釋參照），原告所述，並無足採。
五、另原告主張其於九十年七月一日填具臺灣地區人民進入大陸地區申請表，被告逾九個月未通知原告不予同意進入大陸地區，已視為同意原告之申請等語。惟查，原告為公務員，依原告所填寫之臺灣地區人民進入大陸地區申請表記載，其係以一般人民身分向境管局申請，而非以公務員身分申請，亦未檢附中央主管機關同意函，則其申請難謂適法，原告所陳，不足採納。
六、綜上所述，原告違規事證明確，被告於首揭兩岸關係條例第九十一條規定之二萬元以上十萬元以下之罰鍰範圍內，科處原告最低額度二萬元罰鍰，於法並無不合，訴願決定遞予維持，均無違誤，原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又原告業已於九十一年九月九日繳納罰鍰，併此敘明。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第二百三十三條，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 二十七 日
臺北高等行政法院 第五庭
法 官 黃清光右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 二十七 日
書記官 楊子鋒