臺北高等行政法院判決 九十一年度簡字第七八九號
原 告 中國時報文化事業股份有限公司代 表 人 甲○○董事長訴訟代理人 李念祖律師
蔣大中律師任雅侖律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因勞動檢查法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十一年七月四日勞訴字第0000000訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告經營新聞出版業，因勞工管中、陳秀貞申訴遭原告非法終止勞動契約，被告台北市政府為研判原告有否業務緊縮或虧損的情事，須原告提供財務報表以資判斷，被告所屬勞工局勞動檢查處乃於民國九十年（下同）九月三日、二十七日及十月三日三次派員實施勞動檢查，均遭原告之人事室主任秦正華以財務報表係屬公司業務機密且與前揭勞資爭議調解無關，當場拒絕提供該受檢資料，被告以原告違反勞動檢查法第十五條第二項之規定，爰依同法第三十五條第二款規定，於九十年十一月二日以府勞二字第九○一六三四八四○○號勞動檢查法罰鍰處分書處新台幣（下同）三萬元整。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡ 被告聲明：如主文所示。
三、兩造之主張：㈠原告主張：
⑴不論原告是否依勞動基準法第十一條第二款所規定之「緊縮業務」之事由，
終止與勞工間之勞動契約，原告業務是否發生緊縮之情事依法應非被告所屬勞工局勞動檢查處所得調查之事項：
①依勞動檢查法第十五條第一項及第四條規定，勞動檢查員執行職務時，得
就勞動檢查範圍，對事業單位之雇主、有關部門主管人員、公會代表及其他有關人員為詢問，通知提出必要報告、紀錄、工資清冊及有關文件或作必要之說明。而勞動檢查事項範圍為：⒈依本法規定應執行檢查之事項。⒉勞動基準法令規定之事項。⒊勞工安全衛生法令規定之事項。⒋其他依勞動法令應辦理之事項。
②該勞動檢查法第四條所規定之「勞動基準法令規定之事項」，應係指勞動
基準法第七十九條所規定，勞工主管機關可得逕行科處罰鍰之事項，而不及於其他，理由如下：
Ａ、行政程序法第七條第一款規定，行政行為採取之方法應有助於目的之達成故可知行政機關為行政行為，除需依據法律之規定外，亦應有實現一定行政目的之意思。行政機關之單純作為若無具體行政目的蘊涵，而仍待司法機關抑或立法機關以司法手段或立法行為解決時，基於行政裁量應合目的性之原則（參行政程序法第十條）以及權力分立之理論，即應非行政機關所得置喙之事項。
Ｂ、查建立勞動檢查之目的係為貫徹勞動法令之執行、維護勞雇雙方權益、安定社會及發展經濟，此觀諸勞動檢查法第一條規定自明。從而可知，勞工法令賦予主管機關予勞工主管機關檢查權，以監督勞動法令之確實被遵守；而為求其監督可確實發生效果，同時併授與勞工主管機關裁罰權，俾勞工主管機關得依其檢查結果，對違反勞動法令之行為科於處罰，是勞動檢查與行政裁罰間，乃係手段與目的之關係，二者間應有正當合理之關連。換言之，勞動主管機關就其無裁罰權之事項，即無對之為檢查之權限與必要，蓋勞動檢查乃係對人民的隱私及財產權的一種侵入，基於基本人權保障之理念，勞動檢查之範圍應有所限制，而非得由行政機關恣意為之，就勞動檢查法第四條第二款所規定之「勞動基準法令規定之事項」之檢查範圍，自應為限縮解釋，而限於勞工主管機關有權科處行政罰鍰之事項。
Ｃ、依學者及法院實務之通說見解，終止勞動契約行為是否符合勞動基準法之規定，乃司法機關之裁量之範圍，並非勞工主管機關所得判斷，且司法機關為裁量時，亦不受勞工主管機關意見之拘束，此參諸勞動基準法對於違反該法第十一條、第十二條或第十四條規定之情事，並未設有任何行政罰之規定自明。故可知，勞工主管機關對於終止勞動，調查判斷雇主有無符合勞動基準法第十一條或第十二條規定之情事，對相關爭議之解決，並無任何實益，亦不足以影響或改變爭議雙方之既有立場，故該勞動契約之終止，有無違反勞動基準法第十一條或第十二條規定，顯不應在勞工主管機關可得實施勞動檢查之範圍內。
Ｄ、勞工主管機關就「勞動基準法令規定之事項」，可得實施檢查之範圍，參酌行政院勞工委員會八十六年十一月十四日之勞動檢查專案可知，主要為工時、工資、休息、休假、童工、女工、職業災害補償等勞動條件事項之檢查。
③綜前可知，勞動檢查之範圍有其一定之限制，非勞工主管機關所得恣意認
定。勞工主管機關應僅得就其職權範圍之事項進行勞動檢查，對於應屬於司法機關裁量判斷之事項，應屬於司法機關調查之事項，而不在勞工主管機關可得實施勞動檢查之範圍內。故即使原告係依勞動基準法第十一條各款規定終止與員工間之勞動契約，原告是否符合該勞動基準法第十一條各款所規定之情事，顯非被告機關可得實施勞動檢查之對象。原處分及原訴願決定未見及此，僅憑勞動檢查法第四條之規定，即認被告有要求原告提出財務報表以釐清原告是否有虧損或業務緊縮之情事之權利，實有誤解，並屬率斷。
⑵被告所屬勞工局勞動檢查處於實施勞動檢查時，命原告提出財務報表之行為
，以及原處分逕以原告未提出財務報表，對原告科處罰鍰，均違反行政程序法第九十六條所規定「強制說明理由」原則，應非適法：
按行政程序法第九十六條第二款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及法令依據。其中，記載理由之目的在防止行政機關恣意濫權，故特課予行政機關說明理由之義務。準此，行政機關記載理由時，應具體說明而非僅以抽象或臆測概括為之。然被告命原告提出財務報表時，僅有說明該項要求事關發稿中心員工離職是否真涉及業務減縮云云，而原處分說明項下就原告提出財務報表之理由亦僅有「為研判該公司是否有業務緊縮或虧損而需該公司提供財務報表」等語，惟在原告從未正式主張係以業務緊縮之事由終止與員工間之勞動契約之情況下，被告逕以其片面臆測，認定原告有主張業務緊縮情事，並要求原告提出財務報表，誠已違反行政程序法第九十六條第二款「強制說明理由」之原則，灼然至明。
⑶綜前，被告所屬勞工局勞動檢查處實無要求原告提供財務報表之檢查權，且
財務報表乃原告之業務機密，一旦洩露，對原告之業務及聲譽均可能產生重大不利之影響，故原告自得拒絕依被告之指示提出財務報表供其查核，因此被告以原告拒絕檢查為由而科處原告新台幣三萬元罰鍰，顯非適法，並違反依法行政原則、必要性原則與強制說明理由原則。為此，爰依法提起本件訴訟，請判決如原告訴之聲明，以維權益，並符法制。
㈡被告主張：
⑴按「勞動檢查員執行業務時，得就勞動檢查範圍，對事業單位之雇主、有關
部門主管人員、工會代表及其他有關人員為左列行為：一、詢問有關人員，‧‧‧二、通知有關人員提出必要報告、紀錄、工資清冊及有關文件或做必要之說明。三、‧‧‧。」為勞動檢查法第十五條第二項所明定。
⑵本件原告之訴理由略謂：一、不論原告是否曾依勞動基準法第十一條第二款
所規定之「業務緊縮」之事由，中止與勞工間之勞動契約，原告業務是否發生緊縮之情事，依法應非被告所屬勞工局勞動檢查處所得調查之事項。二、被告所屬勞工局勞動檢查處於實施勞動檢查時，命原告提出財務報表之行為，以及原處分逕以原告未提出財務報表，對原告科處罰鍰，均違反行政程序法第九十六條所規定「強制說明理由」原則，應非適法‧‧‧。三、綜前，被告所屬勞工局勞動檢查處實無要求原告提供財務報表之檢查權，且財務報表乃原告之業務機密，一旦洩漏，對原告之業務及聲譽均可能產生重大不利之影響‧‧‧。被告機關以原告拒絕檢查為由而科處原告三萬元罰鍰，顯非適法云云。
⑶惟查：
①被告所屬勞工局勞動檢查處係依據行政院勞工委員會九十年八月二十二日
台九十勞資三字第○○四七四九號書函（該原告發生重大勞資爭議，嚴重影響社會安寧及勞工權益暨會議紀錄五、（一）相關要求及原告勞工管中、陳秀貞二人申訴遭受原告非法終止勞動契約等事由，分別於九月三日、二十七日及十月三日，三次派員前往原告處實施勞動檢查，均要求提供必要之財務報表以供憑判，惟原告均以其業務緊縮部分、另有書面解釋、未具體說明此次檢查具體職務、說明勞資調解會有關管中、陳秀貞二人之處理與所要求提供之公司財務狀況之報表無關等理由，拒絕提供，此有被告會同檢查人員秦正華及工會代表賴清俊、凌霄、張天強等人會談紀錄可稽。依九月三日之檢查紀錄，顯示出原告承諾有關業務緊縮部分，將另有書面解釋，並經在場工會代表賴清俊會簽認可，九月二十七日之檢查，被告所屬勞工局勞動檢查處再次要求原告提出財務報表等資料，惟仍遭原告以其未具體說明此次檢查具體職務加以拒絕，然工會亦表明此次檢查目的已明顯告知原告應依九月三日之檢查結果提供財務報表（詳如九月二十七日工會代表之意見），又於十月三日明示要求，惟原告再次以勞資調解會有關管中、陳秀貞二人之處理與所要求提供之公司財務狀況之報表無關等理由搪塞拒絕，原告明顯未按勞動檢查法第十五條第二項之規定辦理。
②因勞資爭議及行政院勞工委員會之書函（要求是否符合勞基法第十一條之
規定），依勞基法第十一條之規定內容及內政部七十四年三月二十八日（74）台內勞字第三○三七○三號函規定，依法要求原告之財務報表，以顯示有否違反勞基法第十一條之規定，應無不當之處，另亦恐原告以其他無關之理由推諉，被告又以九十年九月六日府勞二字第九○一○六五四八○○號雙掛號函及九十年九月二十四日府勞二字第九○一六○四五八○○號雙掛號函，要求原告提供財務報表，惟仍未獲原告配合，被告所屬勞工局與勞工局勞動檢查處接二連三要求原告提供財務報表以供勞資爭議及有關勞基法第十一條之事項之釐清，惟均遭原告以各項不實理由搪塞、推諉，拒不提供其財務報表以供憑判，原告圖以財務報表乃原告之業務機密、被告無財務報表之檢查權‧‧‧等理由混淆應行之責任與義務，其所辯顯於法令規定與事實不符，不足採信。
③勞動檢查法其立法宗旨在為實施勞動檢查，貫徹勞動法令之執行、維護勞
雇雙方權益、安定社會、發展經濟為其目的，被告依法派員辦理重大影響經濟社會安定與勞資權益之勞動檢查，執行勞基法第十一條規定之勞資爭議事件之釐清，以確保勞雇雙方之權益，要求原告之財務報表作為憑判證據，應屬勞動檢查法及勞動檢查之授權範圍。
④被告所屬勞工局勞動檢查處係依前揭說明執行勞動檢查，應無不當，被告
據前揭規定要求原告提供財務報表係為釐清原告是否因虧損或業務緊縮辦理員工資遣，此等事項為勞動基準法第十一條所明定，依法係屬勞動檢查事項範圍，被告除分別於九月三日、二十七日及十月三日等三次派員前往被告處實施勞動檢查，要求提供必要之財務報表以供憑判，均遭原告搪塞拒絕外，另依行政程序法相關規定要求，以九十年九月六日府勞二字第九○一○六五四八○○號雙掛號函，函知原告攜帶受檢資料（業務狀況分析紀錄表）於九十年九月十一日至被告所屬勞工局說明，惟遭原告以九十年九月十一日中州九字第九○二一八號函拒絕，另再以九十年九月二十四日府勞二字第九○一六○四五八○○號雙掛號函，要求原告提供必要之財務報表，仍未獲原告配合，被告依法行政，應無不當，此項事實應非一紙書表可予否認，對此所辯顯昧於法令規定與事實，不足採信。
⑷綜上所述，本件原告之訴為無理由，敬請鑒核，依法駁回原告之訴。
理 由
一、按「勞動檢查事項範圍如左：一、依本法規定應執行檢查之事項。二、勞動基準法令規定之事項。三、勞工安全衛生法令規定之事項。四、其他依勞動法令應辦理之事項。」「勞動檢查員執行職務時，得就勞動檢查範圍，對事業單位之雇主、有關部門主管人員、工會代表及其他有關人員為左列行為：一、詢問有關人員，必要時並得製作談話紀錄或錄音。二、通知有關人員提出必要報告、紀錄、工資清冊及有關文件或作必要之說明。三、檢查事業單位依法應備置之文件資料、物品等，必要時並得影印資料、拍攝照片、錄影或測量等。四、封存或於製給收據後抽取物料、樣品、器材、工具，以憑檢驗。勞動檢查員依前項所為之行為，事業單位或有關人員不得拒絕、規避或妨礙。．．．」「事業單位或行為人有左列情形之一者，處三萬元以上十五萬元以下罰鍰．．一、違反第十四條第一項規定者。二、違反第十五條第二項規定者。」分別為勞動檢查法第四條、第十條、第十五條、第三十五條所明定。復按「非有左列情事之一者，雇主不得預告終止勞動契約：一、歇業或轉讓時。二、虧損或業務緊縮時。三、不可抗力暫停工作在一個月以上時。四、業務性質變更，有減少勞工之必要，又無適當工作可供安置時。五、勞工對於所擔任之工作確不能勝任時。」「中央主管機關，為貫徹本法及其他勞工法令之執行，設勞工檢查機構或授權直轄市主管機關專設檢查機構辦理之﹔在直轄市、縣（市）主管機關於必要時，亦得派員實施檢查。前項勞工檢查機構之組織，由中央主管機關定之。」「檢查員執行職務，得就本法規定事項，要求事業單位提出必要之報告、紀錄、帳冊及有關文件或書面說明。如需抽取物料、樣品或資料時，應事先通知雇主或其代理人並摯給收據。」復為勞動基準法第十一條、第七十二條及第七十三條第二項所明文。
二、本件原告經營新聞出版業，因勞工管中、陳秀貞申訴遭原告非法終止勞動契約，被告台北市政府為研判原告有否業務緊縮或虧損的情事，須原告提供財務報表以資判斷，被告所屬勞工局勞動檢查處乃於九十年九月三日、二十七日及十月三日三次派員實施勞動檢查，均遭原告以財務報表係屬公司業務機密，且與前揭勞資爭議調解無關，當場拒絕提供該受檢資料，被告以原告違反勞動檢查法第十五條第二項之規定，爰依同法第三十五條第二款規定，處以罰鍰三萬元。原告不服，依序提起訴願、行政訴訟；兩造之主張各如事實欄所載。
三、經查，本件原告經營新聞出版業，據其陳稱：「原告因近年來景氣低迷，廣告業務大幅下滑，人力需求大幅減少，故於九十年五月二十九日通知將自九十年六月九日終止原告與發稿中心二十七名部分工時人（含管中、陳秀貞二人）間之勞動契約（見原告起訴狀事實欄所載），足見原告預告勞工終止勞動契約，無論其名義為歇業或業務緊縮，均與原告之財務狀況有關，至為灼然。次查，原告預告勞工終止勞動契約，係屬勞動基準法第十一條所規定之事項，依勞動檢查法第四條之規定，當然屬於勞動檢查事項之範圍；原告主張違反勞動基準法第十一條規定，並未設有罰則，因此不在勞工主管機關可得實施勞動檢查之範圍內云云，並無依據；何況，勞動契約之終止與否，與工資之給付有關，而工資給付在勞動基準法內定有罰則，其為勞動檢查事項之範圍，且為原告所肯認，故原告預告勞工終止勞動契約，屬於勞動檢查事項之範圍，益臻明確。復查，公司之財務報表，雖為公司之業務機密，惟法令如有規定必須提出，以備主管機關查驗時，仍不得藉詞推諉，而承辦之公務人員對於機密事件，依公務員服務法第四條之規定，本有保守之義務，不得洩漏；故原告以財務報表為其公司之業務機密，恐有洩漏之虞，而拒絕提供予被告檢查，顯非正當理由。從而，本件因勞工管中、陳秀貞申訴遭原告非法終止勞動契約，被告研判原告有否勞動基準法第十一條所規定業務緊縮或虧損之情事，須原告提供財務報表以資判斷，而命所屬勞工局勞動檢查處分別於九十年九月三日、二十七日及十月三日，三次派員實施勞動檢查，要求原告提供財務報表，均遭原告以財務報表係屬公司業務機密，且與前揭勞資爭議調解無關，而拒絕提供該受檢資料，被告乃處以罰鍰三萬元，揆諸首揭規定及說明，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟程序事件，且事證明確，故不經言詞辯論為之，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 二十九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
法 官 李得灶右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 四 日
書記官 陳清容