臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第一○四九號
原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 交通部台灣區國道新建工程局代 表 人 鄭文隆（局長）住同右訴訟代理人 丙○○右當事人間因拆遷救濟金事件，原告不服交通部中華民國九十一年一月二十九日交訴字第０九０００二一九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
Ａ、被告交通部國道新建工程局為興建第二高速公路後續計畫竹南西湖段工程（以下簡稱中二高），經交通部於民國八十六年二月四日向內政部申請徵收苗栗縣○○鄉○○段一二之二地號內等一三七筆土地及其土地改良物，嗣由內政部作成八十六年二月十四日台（８６）內地字第八六○二一四○號函核復准予徵收，並經苗栗縣政府以八十六年五月十四日八六府地用字第六二六三七號公告徵收在案。
Ｂ、訴外人黃文良所有門牌號碼為苗栗縣造橋鄉龍昇村十三鄰廿四號房屋（下稱系爭房屋），原列在上開工程之建築改良物補償清冊內（編號為三五號，原估補償費載為新台幣《下同》四百一十九萬零二百四十八元）。
Ｃ、嗣經苗栗縣政府以八十七年八月二十五日八七府地用字第八七○○○五八○九九號函通知黃文良，指系爭房屋經查報，認定為違建，應不予補償（黃文良對此通知未表不服）。
Ｄ、原告則為黃文良之債權人，債權金額計一百零一萬元（原因債權一百萬元以及訴訟費用一萬元），至黃文良過世時仍未獲清償。原告認為被告以系爭房屋為違建而拒絕發放拆遷補償金，致其債權未能獲得清償，乃向臺灣臺北地方法院起訴，主張代位黃文良之全體繼承人向被告與苗栗縣政府請求給付依徵收補償清冊所載之建築改良物補償費，並在一百零一萬元及法定利息之範圍內由原告代位受領。案經該院作成九十年八月二十九日九十年訴字三七八九號裁定，以系爭房屋之徵收補償費或拆遷救濟金、自動拆遷獎勵金，皆屬公法上之給付，故就被告與苗栗縣政府應否給付黃文良徵收補償費、拆遷救濟金、自動拆遷獎金，均屬公法上之爭議，應循行政救濟程序解決，乃依民事訴訟法第二百四十九條第一項第一款（訴訟事件不屬於普通法院之管轄權限），駁回原告之民事請求。
Ｅ、嗣原告再以存證信函向被告請求核發黃文良拆遷救濟金與自動拆遷獎勵金，被告則以九十年十月八日國工局九○地字第二○○七七號函回覆原告，該函意旨略為，原告是項請求已經臺北地方法院裁定駁回在案，而且該次信函所述附件和解筆錄並未隨函送達等語。
Ｆ、原告認定前揭國工局九○地字第二○○七七號函為一行政處分，乃向交通部提起訴願，而經交通部作成九十一年一月二十九日交訴字0000000000號訴願決定書，以被告前揭函復並非發生法律效果之行政處分，原告對之提起訴願，程序上並不合法，乃決定不予受理。
Ｇ、原告於收受訴願決定書後，猶未甘服，遂於法定期間內向本院提起行政訴訟。
二、兩造訴訟上之聲明：
Ａ、原告未於言詞辯論期日到場，據具書狀聲稱：
１、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
２、被告應給付訴外人黃文良之全體繼承人拆遷救濟金一百零一萬元，及自八十八年二月二十六日起至清償日止，按年息百分之五計算利息，並由原告代位受領。
Ｂ、被告部分：
１、求為判決駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告部分：
１、被告興辦苗栗段高速公路工程建築改良物補償，依補償清冊所載，訴外人黃文良所有門牌號碼為苗栗縣造橋鄉龍昇村十三鄰廿四號之房屋已被入補償範圍（編號三五號），補償費金額則經公告為四百一十九萬零二百四十八元，公告一個月期滿，無人提出異議，被告即應依土地法第二百三十三條規定發給補償費，詎事後竟以系爭房屋查估為違建，不予補償，違反前引土地法之規定。且系爭房屋之門牌於四十三年間即存在，該屋並非違建，自應依建築改良物補償清冊所載補償金額全數發放，因黃文良已去世，爰代位黃文良之全體繼承人向被告請求給付依徵收補償清冊所載之建築改良物補償費，並在一百零一萬元及法定利息之範圍內由原告代位受領。
２、縱認前述建物仍屬違建，惟依交通部八十四年一月九日交總八四字第二八八號函及台灣省土地徵收核准發放獎勵金、補助金及救濟金要點（二）規定，如無法提出合法建築物證明文件，且於限期內自行拆遷者，按合法建築物補償標準百分之七十發放給拆遷救濟金，同時加發拆遷救濟金額百分之三十之自動拆遷獎勵金。是依前述，門牌○○○鄉○○段村十三鄰廿四號建物業由黃文良生前自行僱工拆除，縱無法證明其為合法建築物，惟依前引函釋，被告仍應發給二百九十三萬二十一百七十三元之拆遷救濟金以及八十七萬九十九百五十二元之自動拆遷獎勵金予黃文良，因黃已去世，原告代位黃文良之全體繼承人向被告請求發放上述金額，並在壹佰零壹萬元及法定利息範圍內由原告代為受領，均遭被告拒絕，爰依法提起訴之聲明第一項之請求。
３、原告前向被告請求代位受領黃文良之補償費，被告以本件業經台灣台北地方法院九十年訴字第三七八六號民事裁定駁回在案，因而作成處分拒絕給付，此有被告於九十年十月八日國工九○第字第二○○七七號函及台北地院民事裁定可稽。經原告提起訴願，亦被駁回，有交通部訴願決定書可稽。惟查，有關系爭房屋之補償費，依公告徵收當時土地法第二百二十七條及第二百三十六條以下各條規定，係屬土地徵收之法定補償。另關於系爭房屋之拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金，均屬公法上之給付，被告本有給付之義務，惟被告未予詳查，逕以本件業經普通法院駁回為由，亦拒絕給付，原處分顯有違法之虞，應予撤銷，爰為訴之聲明第二項之請求。
Ｂ、被告部分：
１、本案土地依公告征收當時適用之土地法第二百十五條規定：「徵收土地時，其改良物應一併徵收。但有左列情形之一者，不在此限：一、法律另有規定者。二、改良物所有權人要求取回，並自行遷移者。三、建築改良物建造時，依法令規定不得建造者。四、農作改良物之種類、數量顯與正常種植情形不相當者。前項第三款、第四款之改良物，於徵收土地公告期滿後，得由市縣地政機關通知其所有權人或使用人限期拆除或遷移；逾期由市縣地政機關會同有關機關逕行除去，並不予補償」。查本案黃文良所有坐落苗栗縣造橋鄉龍昇村十三鄰二十四號建築改良物（即建物補償費清冊編號卅五之建物），係建築於潭內段九四八地號公有出租耕地上，經苗栗縣政府八十七年八月二十五日八七府地用字第八七○○○五八○九九號函通知黃該建築改良物係屬查報違建，應不予補償。按本條第三款之認定係該管縣市地政機關之權責，查本案系爭建物係經徵收之主管機關苗栗縣政府依法認定係查報違建，自不在一併徵收之範圍，故不予補償，原告不察，逕行起訴請求被告發給補償費，顯屬錯誤。
２、又交通部八十四年一月九日交總八四字第○○○二八八號函訂頒「交通建設工程用地徵收獎勵專案」規定，針對未能提出合法建物證明之拆遷戶，給予拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金，分別規定如下：
（一）拆遷救濟金：在交通建設工程路權圖核定日前存在之建物且未能提出合法建物證明之拆遷戶，除地方政府另有規定較高標準從其規定外，按合法建物補償標準百分之七十發給拆遷救濟金。
（二）在交通建設工程路權圖核定日前存在之建物且未能提出合法建物證明之拆遷戶，其於限期內自行拆遷者，按拆遷救濟金額之百分之三十計算發給自動拆遷獎勵金。
上開規定之目的係屬獎勵該等拆遷戶自動拆遷之救濟性質。本件系爭建物既經苗栗縣政府查報有案之實質違章建築，自應依「違章建築物處理辦法」予以拆除，如何又能予以救濟違法而浪費公帑，被告以系爭建物與「獎勵專案」認定意旨不符，不發給上述拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金，並無違誤，原所有人黃文良亦未表示不服。
３、此外系爭建物，根據徵收主管機關苗栗縣政府委託連宏工程測量顧問有限公司現場查估所製建築改良物調查表所述所有權人為黃文良，並非原告甲○○亦非原告所稱黃文良之配偶黃謝勤選、女兒黃阿嬌、黃阿蕊、黃千薰等四人，且該四人對本案建築物之有關事項，未曾向被告提出任何證明、詢問或申請，今驟然由原告提出起訴狀代位要求給付補償金加付利息，並由原告代位受領部分金額，與法不合，應為不受理之決定。
４、「所謂行政處分，指官署對人民所為之單方行政行為而發生法律上效果者而言，若非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。另「官署所為單純之事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」行政法院五十二年判字第二六九號及六十一年裁字第四十一號均若有判例可資參照。本件訴訟所指行政處分，即被告九十年十月八日國工局九Ｏ地字第二ＯＯ七七號函，惟查上開函內容，僅屬被告對於原告請求事項之辦理過程所為事實之說明，對原告之權益不生具體之公法上效果，並非行政法上之行政處分，原告提起本件訴訟，程序即有未合，此亦為交通部訴願決定所是認。又縱不論被告上開函並非行政法上之行政處分，本件訴訟之原告並非行政處分之相對人，亦與行政處分毫無法律上之利害關係，換言之，渠並非適格之訴訟當事人，本件訴訟依法應為不受理之決定。
理 由
一、程序方面：本件原告受合法通知無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十五條、第三百八十六條之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。
二、兩造爭執之要點：
Ａ、原告為訴外人黃文良之債權人，債權金額計一百零一萬元。因認為被告興建中二高工程，應發給房屋坐落於該工程用地之黃文良建築改良物補償費四百一十九萬零二百四十八元（黃文良已死亡而應由其繼承人承受其權利），而基於原告具有民事上代位權人之地位，該補償費應由原告於前述債權限度內代位受領。
Ｂ、被告之抗辯可分以下兩部分：
１、關於程序部分，原告訴請撤銷之被告九十年十月八日國工局九Ｏ地字第二ＯＯ七七號函，係屬被告對於原告請求事項之辦理過程所為事實之說明，對原告之權益不生具體之公法上效果，並非行政法上之行政處分，原告提起本件訴訟，程序並不合法。
２、其次，實體主張部分，被告認為系爭房屋建築於公有出租耕地上，經苗栗縣政府函知黃文良該建築改良物係屬查報違建，故不在一併徵收之範圍，應不予補償。又因該房屋屬於違建，不符合交通部訂頒之「交通建設工程用地徵收獎勵專案」規定，故亦不應發給該獎勵專案所規定之拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金，是以原告請求由其代為受領上述給付並無理由。
Ｃ、綜觀兩造之主張，本院認為本案之爭點應予集中於以下四點：
１、被告之九十年十月八日國工局九Ｏ地字第二ＯＯ七七號函是否為行政處分？
２、原告基於對黃文良之債權主張之代位權是否及於徵收補償費、拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金等公法性質給付？
３、原告以被告作為代位請求給付之對象（亦即以被告為第三債務人）是否適格？
４、被告拒絕給付訴外人黃文良徵收補償費、拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金，是否合法？
三、本院之判斷：
Ａ、被告之九十年十月八日國工局九Ｏ地字第二ＯＯ七七號函是否為行政處分？
１、按所謂行政處分者，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（訴願法第三條第一項參照）。至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟。又提起訴願，限於人民因機關之處分違法或不當，而損害其權利或利益者，方得為之，前行政法院（現改制為最高行政法院）分別著有判例可參考。
２、原告訴請撤銷之對象為被告九十年十月八日國工局九○地字第二○○七七號函，查其意旨毋寧為原告請求代位受領黃文良之徵收補償給付，之前已經臺北地方法院裁定駁回在案，而原告陳情信函所述附件和解筆錄並未隨該信函送達於被告，並無對原告公法上權利義務關係有所判斷或規制，而僅屬被告對於原告請求事項之辦理過程所為事實之說明，參照前述有關行政處分意義之說明，系爭被告函覆並不構成行政處分，原告不得訴請撤銷，訴願決定機關交通部以相同之理由，決定不受理其訴願，亦無違誤（另外從原告本案中所提起之金錢給付訴訟之類型為一般給付之訴，而非課予義務之訴，亦可見原告本身也不認為上開函示內容為行政處分）。
Ｂ、原告基於對黃文良之債權主張之代位權是否及於徵收補償費、拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金等公法性質給付？
１、按民法第二百四十二條規定：「債務人怠於行使其權利時，債權人因保全債權，得以自己之名義，行使其權利。但專屬於債務人本身者，不在此限。」依照目前實務及學界見解，債務人怠於行使其權利並對債權人負遲延責任時，債權人得以自己之名義，就債務人對第三人之權利，代位債務人起訴請求給付者，須聲明被告（第三債務人）應向債務人為給付之旨，並就代位受領為適當之表明（最高法院四十一年台上九三一號判例及六十四年台上字二九一六號判例參照）。
２、民法賦予債權人代位權之目的，係為保全自己之權利，是以債務人對第三債務人之權利只要有助於債權人債權之滿足，除了具有一身專屬性之權利外，皆得代位行使，至於被代位行使之權利性質係屬於公法或私法，即非此處關注所在（最高法院八十一年台上字二八七九號判決參照）。本件原告主張代位之權利，固屬其債務人黃文良對國家之徵收補償費、拆遷救濟金及拆遷獎勵金請求權，其權利之性質雖屬於公法性質，但該項給付並不具有一身專屬性，故原告主張代位受領上述給付，就代位權行使之形式而言，尚屬合法，於此所應審究者毋寧為：被代位行使之權利是否實際存在，亦即被告是否負有義務給付訴外人黃文良上述補償費、救濟金或補償金？倘黃文良對於被告並無上述權利，則原告究其主張代位受領，自亦屬無理由。
Ｃ、原告以被告作為代位請求給付之對象（亦即以被告為第三債務人）是否適格？
１、查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條分別定有明文。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，而補償機關為苗栗縣政府，而被告僅係居於「需用土地人」之法律地位而已。
２、次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。
３、又參諸本件事實經過，亦可知悉，系爭土地及建築改良物之補償事項，於徵收主管機關內政部核准徵收之後，係被告將補償款項交由補償機關苗栗縣政府造冊發放，其餘拆遷救濟金及獎勵金之發放程序亦同，從而被告就上開給付與系爭建物所有人黃文良間並無任何法律關係，後者自亦無權利得向被告請求，且縱有權利可資請求（就此部分，本院將於以下三、Ｄ、處探究之），請求之對象亦非作為需用土地人之被告，而應為補償機關苗栗縣政府。
４、承前有關代位權之說明，被告既非訴外人黃文良有關拆遷補償之債務人，則原告於本案以其作為第三債務人，主張代位請求拆遷補償之相關給付，自屬不適格。
Ｄ、被告拒絕給付訴外人黃文良徵收補償費、拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金，是否合法？
１、被告並不具本件請求之當事人適格，已如前述，惟縱令被告為適格之當事人，本件請求亦屬無理由，本院爰於此說明理由如下。
２、首先，訴外人黃文良所有之建築物建築於公有出租耕地上，就公有土地變更使用目的，本無須經過徵收補償之程序，僅須由需用土地人向土地主管機關申請，經該主管機關核准後即得撥用移由需用土地人使用。本案系爭房屋坐落之土地既無需徵收，則其上坐落之房舍即無一併徵收的問題，所需考量者毋寧為拆遷補償之問題。
３、又拆遷補償與被告依據交通部訂頒之「交通建設工程用地徵收獎勵專案」規定所發給之拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金，應以拆遷之建築物係合法建物為必要，蓋如屬違建，本即應予拆除，更無因國家公權力機關基於其他公益目的命其拆遷，而更受補償之理。故黃文良之建築改良物既屬經苗栗縣政府查查報之違建，自無理由對之發給該獎勵專案所規定之拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金。就此原告認為徵收補償清冊既經公告期滿，被告即應按照該清冊發放補償費及相關給付，顯然與依法行政不合，亦誤解拆遷補償之意義，是以此部分主張並非可採。
４、至於上開「交通建設工程用地徵收獎勵專案」所定「對未能提出合法建物證明之拆遷戶，給予拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金」之規定，其適用前提仍以「遭拆遷之建物為合法或非法，處於真偽不明」之情況為必要，如果已可明確認定該遭拆遷建物為違建時，即無上開辦法之適用，亦附此敘明之。
四、綜上所述，本件被告機關之前開答覆函非屬行政處分，訴願決定為訴願不受理之諭知，於法無誤，原告訴請撤銷自非有據，又其金錢給付之請求，於法不合，均應予以駁回。
據上論結，本件原告之訴為不合法及無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 十一 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 十一 日
書記官 林麗美