臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第一○八四號
原 告 祭祀公業陳義門公代 表 人 陳光樹訴訟代理人 丙○○被 告 內政部代 表 人 余政憲部長）訴訟代理人 甲○○
乙○○右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國九十一年一月二十三日院臺訴字第○九一○○八○二六五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：
Ａ、緣台北市政府為興辦內湖區十二號公園用地工程，需用該市○○區○○段三小段一四九之一地號等十二筆土地（其中碧湖段三小段三三九之一及三三九之九地號土地所有權人為祭祀公業陳義門公），合計面積○‧五八○一公頃，報經被告以民國（下同）七十九年十一月十五日台（七九）內地字第八七三二九三號函核准徵收，並經台北市政府地政處八十年一月三十日北市地四字第四二八五號公告徵收，嗣該處以八十年二月二十七日北市地四字第○八二五五號函通知土地所有權人於八十年三月十一日至十三日領取地價補償費，惟原告逾期未領，該處乃依土地法第二百三十七條規定，以八十年度存字第一七三三號提存書提存於台灣臺北地方法院提存所待領。
Ｂ、原告以代表人陳光樹之名義，於九十年七月六日以本件徵收未通知權利人及未經依法發放補償金等由，認本案徵收違法，前揭被告台（七九）內地字第八七三二九三號函應予撤銷，向行政院提起訴願，案經行政院作成九十一年一月二十三日院臺訴字第○九一○○八○二六五號訴願決定，認為無法依陳光樹所提文件證明其惟原告之管理人，且陳光樹亦自承其尚未依法登記為管理人，該訴願案屬於訴願法第七十七條第一款所規範「訴願書不合法定程式不能補正」之情形，而以「訴願不受理」決定駁回。原告於收受訴願決定書後，猶未甘服，遂於法定期間內向本院提起行政訴訟。
二、兩造訴訟上之聲明：
Ａ、原告部分：求為判決撤銷原徵收處分及訴願決定。
Ｂ、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告部分：
１、原告祭祀公業陳義門公係坐落台北市○○區○○段三小段第三三九之一、三三九之九地號土地之所有權人，上開土地從未通知原告，竟無端遭被告內政部徵收交予台北市政府興建內湖十二號公園使用，被告機關之徵收程序於法有違，故原告提出訴願，訴願遭駁回後再提出本件行政訴訟起訴，先行敘明。
２、按土地徵收乃國家因公用所為之強制處分，土地所有權人本無置喙之餘地，但查，徵收有一定之法定程序，違背徵收程序則徵收失效。徵收土地係應先由用地機關報奉中央地政機關核准（土地法第二百二十二條）、進而公告（三十日）並通知土地所有權人（土地法第二百二十七條）、異議處理、公告期滿後由土地所有權人領取地價補償費（土地法第二百三十二條），且於土地所有權人領竣補償費時，土地所有權人才終止對於土地之權利義務（土地法第二百三十五條），故徵收之效力，應以符合法定之「通知」並由土地所有權人領竣補償費，始生效力，始能限制土地所有權人對於土地之權利義務。
３、惟查，被告機關係以未符法定通知原告之情下，致原告對於土地被徵收之情毫無所悉，就已被原處分機關內政部將土地徵收並交予台北市政府興建內湖十二號公園。被告雖辯稱台北市政府地政處於八十年二月二十七日曾以北市地四字第０八二五五號函有通知案內全部土地所有權人於八十年三月十一日至十三日領取地價補償費云云，因土地登記簿謄本就原告之住址登記為「空白」，致台北市政府無法送達予原告，乃將補償費逕提存至台北地方法院云云。然查，原告前管理人陳阿祿、陳金素、陳淵、陳招連之資料，於土地登記資料均有案可查，且原告於七十九年間曾向內湖區公所申請派下員証明，亦曾向轄內稅捐單位繳地價稅等在案，故被告以無法通知原告云云為答辯，顯非有理由，且被告未符通知之法定要件就逕為提存之作法，與法亦屬違誤，徵收自不生效力。
４、至於被告辯稱原告不具當事人能力、辯稱陳光樹不具管理人資格云云，亦屬誤會，此參原告於九十一年十二月十日所呈補充理由狀內已有詳盡敘明舉証。
５、綜上所陳，足証被告機關之徵收程序確屬違誤，其徵收對於原告不生效力，自應撤銷原處分及原訴願決定。
Ｂ、被告部分：
１、按政府為興辦以公共利益為目的之事業需要，得徵收私有土地，為行為時土地法第二百零八條第九款所明定。又都市計畫法第四十八條亦規定，經本法指定為公共設施保留地者，得依法予以徵收之。本案台北市政府為興辦內湖區十二號公園需要，乃依據行為時土地法第二百二十二條、第二百二十四條規定，申請徵收台北市○○區○○段三小段一四九之一地號等十二筆土地，合計面積○‧五八○一公頃，都市計畫編定為公園保留地，使用限制為公園（有案附無妨礙都市計畫證明書可稽），報經被告七十九年十一月十五日台
（七九）內地字第八七三二九三號函核准徵收，經台北市政府地政處八十年一月三十日北市地四字第四二八五號公告徵收，並張貼公告於該府門首公告欄及徵收土地現場，而原告於公告徵收期間並未提出異議，嗣該處以八十年二月二十七日北市地四字第○八二五五號函通知案內土地所有權人於八十年三月十一日至十三日領取地價補償費，揆諸首揭規定，依法並無不合。
２、至本案因原告逾期未領取補償費，台北市政府地政處乃依行為時土地法第二百三十七條規定：「市、縣地政機關發給補償地價及補償費，有左列情形之一時，得將款額提存之：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。依前項第二款規定辦理提存時，應以土地登記簿記載之土地有權人及他項權利人之姓名、住址為準。」，以八十年度存字第一七三三號提存書提存於台灣台北地方法院提存所待領，完成徵收補償法定程序，並無原告所稱違法徵收之情事。
３、又原告起訴理由所稱「用地機關未對管理人為通知領取補償地價，也未依法定程序，即依土地徵收補充法令之規定，查報管理人或其繼承人，對之通知或公示送達，或依法定程序提存，是此違背程序之行政行為，自不生效力。‧‧‧」云云，按司法院大法官會議釋字第五一六號解釋：「‧‧‧土地法第二百三十三條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於公告期滿十五日內發給。‧‧‧否則徵收土地核准案，即應失其效力。‧‧‧」，查本案系爭土地土地登記簿原登載其所有權人為「陳義門公」，住址空白，本案台北市政府地政處依土地法第二百二十八條規定以八十年一月三十日北市地四字第四二八五號公告徵收，嗣該處以八十年二月二十七日北市地四字第○八二五五號函通知案內土地所有權人於八十年三月十一日至十三日領取地價補償費，確依規定於公告期滿後十五日內備妥經費發放徵收土地補償費，故本案並無因需用土地人未於法定期間內將應補償之地價及其他補償費繳交主管地政機關發給致徵收失效之情形，縱使其徵收公告之通知及發放徵收補償費之通知，因其土地登記簿之登載空白致無法送達，依行政法院七九判字第一八九五號判決意旨，亦僅生無從起算其得訴願之期間之問題，尚難據此認本案核准徵收之處分違法。
４、另本案經台北市政府查稱本案「祭祀公業陳義門公」迄今尚未經主管機關辦竣備查手續，按土地徵收法令補充規定第九點第七款之規定，自無從認定原告為本案被徵收土地所有權人祭祀公業陳義門公之管理人，併予敘明。
理 由
一、兩造爭執之要點：
Ａ、原告主張系爭徵收處分違法應予撤銷之理由，主要為以下二點：
１、徵收處分之效力，應以合法「通知」並由土地所有權人領竣補償費為要件，被告未合法通知原告或其他派下成員，至原告權利受侵害。
２、被告謂土地登記簿謄本上原告之住址登記為「空白」，致無法送達徵收處分，始逕將補償費提存云云。惟原告前管理人陳阿祿等人之資料，於土地登記資料均有案可查，且原告於七十九年間曾申請派下員証明，亦曾繳納地價稅在案，故被告以無法通知原告為答辯，顯非有理由。
Ｂ、被告對於原告主張之答辯：
１、被告核准徵收後，台北市政府地政處張貼徵收公告於該府門首公告欄及徵收土地現場，而原告於公告徵收期間並未提出異議，嗣該處即發函通知案內土地所有權人限期領取地價補償費，至原告逾期未領取補償費，該處乃依行為時土地法第二百三十七條，將補償費提存待領，並無違法徵收之情事。
２、又台北市政府地政處確依規定於公告期滿後十五日內備妥經費發放徵收土地補償費，並無因需用土地人未於法定期間內將應補償之地價及其他補償費繳交主管地政機關發給致徵收失效之情形，縱徵收公告通知及發放徵收補償費之通知未合法送達，僅生無從起算訴願期間問題，尚難據此認徵收處分違法。
３、另「祭祀公業陳義門公」迄今尚未經主管機關辦竣備查手續，按土地徵收法令補充規定第九點第七款之規定，自無從認定原告為本案被徵收土地所有權人祭祀公業陳義門公之管理人。
Ｂ、綜觀兩造主張，本案之爭點首應集中於：「原告之代表人陳光樹是否為有權代表「祭祀公業陳義門公」提起本件訴訟，並於訴訟程序中從事各項訴訟行為」，此係訴訟程序合法要件，必須先予審查。等到確定陳光樹有權代表「祭祀公業陳義門公」提起本件訴訟後，才有進一步審查實體爭議之必要。
二、本院之判斷：
Ａ、原訴願決定以「訴願不受理」程序駁回原告訴願之理由，無非是依據以下兩則法令，認為系爭土地所轄之內湖區公所並無祭祀公業陳義門公經備案之管理人證明文件、規約書、或章程、派下員名冊、財產清冊等文件，無法認定陳光樹為本案被徵收土地之原所有權人祭祀公業陳義門公之管理人，且陳光樹亦自承其尚未依法登記為管理人。
１、土地徵收法令補充規定第九點「徵收土地地價補償費之核發對象」如左：‧‧‧（七）土地屬祭祀公業所有者：１、祭祀公業已選定管理人，且向民政機關備查有案者，若公業規約或派下決議未有特別約定，得由管理人切結由其領取補償費未受規約或派下決議限制並檢具相關證明文件，經地政機關洽民政機關查證其管理人備查文件無誤後，由管理人具領。惟如有派下員提出異議者，應由管理人就領取被徵收土地補償費事宜召開派下員大會，以多數決授權由管理人具領。２、祭祀公業管理人之權限如有爭議，且已繫屬法院者，應俟法院判決確定後，再行處理。３、祭祀公業未選定管理人者，應經派下員全體（即公同共有人全體）之同意，始得領取補償費。
２、祭祀公業土地清理要點第二條：「祭祀公業土地之申報，由管理人檢具左列文件，向該土地所在地之直轄市或縣（市）政府民政機關（單位）為之。其土地分屬不同民政機關（單位）管轄者，民政機關（單位）受理時應相互會知。（一）申請書。（二）沿革。（三）派下全員系統表及現員名冊。（四）土地清冊。（五）派下全員戶籍謄本。（六）土地所有權狀影印本或土地登記簿影印本。（七）原始規約，但無原始規定者，免附。祭祀公業如無管理人或管理人死亡、行方不明或拒不提出申報者，得由派下員過半數推舉派下員一人，加附推舉書為之。
Ｂ、惟本院認為，陳光樹具有代表祭祀公業陳義門公（被徵收土地之原所有權人）從事行政救濟、實施各項程序行為之資格，理由如下：
１、依照前揭土地徵收法令補充規定第九點，土地如屬祭祀公業所有者，祭祀公業管理人僅須向民政機關備查，即具有請求核發徵收土地地價補償費之資格。又此處所謂「備查」，係指祭祀公業派下成員，依法選任管理人後，陳報主管機關使之知悉（地方制度法第二條第五款參照），而不應與經主管機關「核准」或「許可」相混淆，蓋後者法定效力之完成尚須行政機關對人民申請或陳報事項加以審查，並作成決定，該事項之法定效力始屬完成（地方制度法第二條第四款有關「核定」之立法解釋參照）。
２、是以被告答辯意旨及訴願決定以陳光樹未向內湖區公所備查其為祭祀公業陳義門公之管理人，而否定其具有實施行政救濟之權能，即屬誤解前述「備查」與「許可」或「核准」之差異。
Ｃ、退一步言之，陳光樹既為陳阿坤之子，其屬陳義門之派下子孫，仍為系爭土地之公同共有人，其共有人身分仍應為法律所保障。是以系爭土地既為國家公權力所徵收，陳光樹如認為該徵收處分或其他公權力行為違法不當而侵害其權利或利益，自得以自己之名義擔任訴願人或提起行政訴訟，藉行政救濟程序終局解決上述法律爭議。
Ｄ、此外現行訴願法於八十九年修正時，增定有「選定當事人」制度，質言之，二人以上得對於同一原因事實之行政處分，共同提起訴願時，多數訴願人得指定其中一人至三人為代表人，代表全體訴願人為訴願行為（訴願法第二十二條至二十七條規定參照）。本案中縱認「陳光樹未向內湖區公所備查其為祭祀公業陳義門公之管理人」，而欠缺提起訴願程序之權限，亦應可認為陳光樹屬於祭祀公業陳義門公全體派下子孫所指定之訴願代表人（選定當事人），而得代表全體派下子孫從事訴願行為。況且，雖然依照訴願法第二十二條第二項，選定代表人提起訴願者，應於最初為訴願行為時，向受理訴願機關提出文書證明，而陳光樹代表祭祀公業陳義門公提起訴願時，並未提出相關文書證明其受全體派下子孫指定為訴願代表人，惟此項要件並非無法補正，訴願機關應命其於一定期間內補正證明文書，俟補正後續行訴願程序，尚不得逕以訴願程序要件不合駁回其訴願申請，而侵害原告之救濟權利。
Ｅ、綜上所述，原訴願決定逕以陳光樹非祭祀公業陳義門公之管理人，否准其提起訴願撤銷系爭徵收處分，顯然忽略陳光樹基於其派下資格所得享有之權利地位，而過分限制其行政救濟途徑，原訴願決定就此應屬違法。何況陳光樹無論以自己為陳義門派下子孫身分，或者祭祀公業陳義門公管理人或者訴願代表人身分提起訴願，程序要件均屬合致，訴願決定機關應就系爭徵收處分有無違法不當情事從事實體審查，尚不得逕以程序要件不備而不受理原告訴願之申請。基於以上所述之理由，本件訴願決定即屬違法，應予撤銷，原訴願決定機關應依據行政訴訟法第二百十六條第一、二項，依照本院前述法律意見重為訴願決定。
三、又原告請求本院判決撤銷原徵收處分部分，由於我國行政撤銷訴訟採取訴願前置主義，在訴願決定機關對於原徵收處分是否合法有所判斷之前，行政法院尚不得逕予裁判，爰予敘明如上。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 二十六 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 二十六 日
書記官 林麗美