臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第一二五六號
原 告 甲○○○訴訟代理人 游孟輝律師被 告 台北市政府代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丁○○
丙○○右當事人間因區段徵收領回抵價地事件，原告不服內政部中華民國九十一年三月一日台內訴字第○九○○○○七九八○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要︰緣被告臺北市政府為開發新社區，選定士林官邸附近地區土地，報經內政部核准實施區段徵收，被告並以八十九年十二月二十日府地五字第八九一一四四六一○○號公告辦理區段徵收。原告甲○○○為該區段徵收範圍內福林段二小段三五○地號土地之原所有權人，於公告期間內即九十年一月十七日，向被告申請發給抵價地，經被告審認上開系爭土地設定有中國農民銀行股份有限公司、中興商業銀行股份有限公司等之抵押榷，及依台灣士林地方法院八十九年五月二十九日士院仁執全夏字第七七一號函辦理之假扣押登記（債權人為萬泰商業銀行股份有限公司），而原告並未依土地徵收條例第四十一條、第四十二條規定檢附塗銷上開抵押權及限制登記等之相關證明文件，乃以九十年三月六日府地五字第九○○二三八四○○○號函通知其於接到通知書之日起三個月內補正，原告因無法於補正期限內完成補正，於九十年五月十六日第一次申請展延補正期限至九十年九月九日，被告即依區段徵收作業補充規定第六點（五）規定，同意展延一個月。嗣原告仍無法補正，復於九十年六月十四日以案情特殊，請酌予考量所有權人及債權人之權益等由，再次申請准予展延至九十年九月九日，經被告所屬地政處函詢台灣士林地方法院意見後，認不宜展延二個月，乃同意再次展延補正期限至九十年八月九日，嗣原告於九十年八月二日再次以正積極與各債權銀行洽談有關抵押權及限制登記之塗消證明等相關事宜為由，申請再次展延補正期限一個月至九十年九月九日，惟台灣士林地方法院民事執行處經整合全體債權人之意見後函復略以：各債權人不同意再次展延，被告遂否准原告展延至九十年九月九日之聲請。嗣原告並未於准予展延之期限內（九十年八月九日）補正完竣，被告乃以九十年八月三十日府地五字第九○一○六八九三○○號函核定不發給抵價地，改發現金補償一八○、六四二、○○○元，並告知上開補償地價將解繳台灣士林地方法院。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：被告以原告未提塗銷上開抵押權及限制登記等之相關證明文件，核定不發給抵價地，是否違法違憲？
一、原告主張之理由：
㈠、按徵收行為為公法上之單獨行為，毋需經過被徵收土地之所有權人同意必要，亦毋需取得該土地抵押權人等之同意為必要。徵收係屬原始取得之性質，其土地上之原有設定或負擔，於徵收土地完成時，均歸消滅，有關抵價地發放與否，自無再受他項權利人牽制之理，尤其在所有權人與其他原有順位抵押權人均已同意就抵價地重新設定抵押與原有各順位之抵押權人時，更無因先順位抵押權人不同意原所有權人申領抵價地時，徵收機關即因此不同意發放抵價地而改以發放徵收補償費之理。
㈡、尤有甚者，如被徵收土地其市價遠高於以公告現值為計算基礎之徵收補償費時，益加證明被告於抵押權人不同意抵價地之申領時，改以發放徵收補償費之作法完全不合理。查原告所有系爭土地之市價逾新台幣壹拾貳億餘元，此有專業之大華不動產鑑定股份有限公司之估價報告書可稽，而被告核定抵價地之徵收補償費卻只有壹億捌仟萬元，如僅因先順位抵押權人即中國農民銀行不同意抵價地之申領，即改為發放徵收補償費，此不僅構成權利之濫用，嚴重違背誠實信用原則，同時亦完全漠視原告暨其他順位抵押權人之應有權益。
㈢、依憲法第十五條規定：「人民之財產權應予保障」，被告依土地徵收條例第四十一條、第四十二條規定發放抵價地之徵收補償費，顯然嚴重侵害人民之財產權，顯然違反上開憲法第十五條之規定，應不予適用，原處分應予撤銷，由被告另為適法之處分，方為妥適。
二、被告主張之理由：
㈠、按徵收雖具有公法上之強制力，可不問土地所有權人及他項權利人之意思如何，但為踐行憲法第十五條規定，保障私人財產，避免公權力之濫用，我國特制訂土地徵收條例，以為政府各機關辦理土地徵收作業遵循之規範。依土地徵收條例第一條規定：「．．．土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」，故有關土地徵收之程序、徵收補償標準均應依土地徵收條例有關規定辦理。基於徵收為原始取得，被徵收土地原有一切負擔均因徵收處分而消滅，故土地徵收條例第三十五條明定被徵收土地原設定之他項權利價值為被徵收土地之應有負擔。第四十一條規定：「土地所有權人申請發給抵價地之原有土地上訂有耕地租約或設定他項權利或限制登記者，除第四十二條另有規定外，直轄市或縣（市）主管機關應通知申請人限期自行清理，並依規定期限提出證明文件」、第四十二條規定：「土地所有權人申請發給抵價地之原有土地上設定有抵押權或典權者，原土地所有權人及該他項權利人得申請於發給之抵價地設定抵押權或典權，申請時並應提出同意塗銷原有土地抵押權或典權之證明文件。」。
㈡、查本案系爭土地因附麗有抵押權及法院假扣押之限制登記，原告未依上開土地徵收條例第四十一條、第四十二條規定檢附塗銷抵押權及限制登記證明文件，經被告通知其於接到通知書之日起三個月內補正。原告無法取得塗銷之證明文件，而於九十年五月十六日申請延長補正期限，被告雖已於九十年二月十四日接獲士林地方法院請被告將原告系爭土地之補償費解繳之命令，然因考量原告及債權人之權益，仍依區段徵收作業補充規定第六點㈤之規定，同意展延補正期限一個月至九十年七月九日。當原告再次於九十年六月十四日、九十年八月二日申請展延補正期限時，因非屬法定之延長期限，法院又已發出解繳命令，故被告所屬地政處於函請臺灣士林地方法院表示意見後，以該院民事執行處九十年七月五日士院儀執莊八九執助字第八七五號、九十年八月三日士院儀執助莊字第八七五號函意旨，作為同意原告再展延補正期限與否之依據，並無違誤。嗣後原告因已逾補正期限而未辦理補正，被告遂依土地徵收條例第四十一條第二項規定於九十年八月三十日以府地五字第九○一○六八九三○○號函核定不發給抵價地，並無權利濫用之情形。
㈢、原告稱系爭土地市價逾新台幣壹拾貳億餘元，此有專業之不動產鑑定公司之估價報告書可稽乙節，經查，士林官邸附近地區都市計畫說明書規定本地區私有土地以區段徵收方式加以開發，特定商業區之容積率為百分之二二五而非估價報告書引敘之百分之四○○，又本都市計畫書內允許使用組別並不包括第二十三組百貨公司業、三十二組娛樂服務業之（一）戲院、劇院、電影院及第四十二組國際光觀旅館業，而估價報告書引敘之內容核與上述都市計畫書內容不符；另本區段徵收報經內政部八十九年七月十三日台（八九）內中地字第八九一二九九四號函核定之抵價地發還比率為百分之四十而非百分五十，故其土地估價報告書引用之部分基礎資料並不正確。況依土地徵收條例第四十一條、第四十二條之規定，被徵收之土地原設定有他項權利或限制登記者，原土地所有權人須於規定期限內提出自行清理之證明文件，始得核定准予申領抵價地，要與被徵收土地本身市價之高低無涉。
㈣、另臺灣士林地方法院民事執行處復於九十年八月二十四日以士院儀執助莊字第八七五號函請被告將原告系爭土地補償費解繳，被告於核定不發給原告抵價地後，系爭土地之徵收補償地價一八○、六四二、○○○元業於九十年九月七日解繳臺灣士林地方法院，完成系爭土地之徵收補償作業，併予澄明。
理 由
一、按土地徵收條例第三十五條規定：「被徵收之土地或建築改良物應有之負擔，除申請發給抵價地者依第四十一條及第四十二條規定辦理外，其款額計算，以該土地或建築改良物應得之補償金額為限，由該管直轄巿或縣（巿）主管機關於發給地價補償費或建築改良物補償費時為清償結束之。前項所稱應有之負擔，指他項權利價值及依法應補償耕地三七五租約承租人之地價。」、第四十條第一項規定：「實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關申請發給抵價地。該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。」、第四十一條規定：「土地所有權人申請發給抵價地之原有土地上訂有耕地租約或設定他項權利或限制登記者，除第四十二條另有規定外，直轄市或縣（市）主管機關應通知申請人限期自行清理，並依規定期限提出證明文件。申請人未依前項規定辦理者，直轄市或縣（市）主管機關應核定不發給抵價地。直轄市或縣（市）主管機關經核定不發給抵價地者，應於核定之次日起十五日內發給現金補償。」、第四十二條第一項規定：「土地所有權人申請發給抵價地之原有土地上設定有抵押權或典權者，原土地所有權人及該他項權利人得申請於發給之抵價地設定抵押權或典權，申請時並應提出同意塗銷原有土地抵押權或典權之證明文件。」蓋基於徵收為原始取得，被徵收土地原有一切負擔均因徵收處分而消滅，故土地徵收條例第三十五條明定被徵收土地原設定之他項權利價值為被徵收土地之應有負擔。則第四十一條四十二條規定，係為衡平申請發給抵價地土地所有權人與原有土地上設定有抵押權或典權等他項權利人之財產權利及法律上利益所為之規定，並無違憲法財產權保障之旨，原告主張上開規定違憲，自非可採，本件應無聲請釋憲之問題，合先敘明。
二、另按區段徵收作業補充規定第六點第五款規定：「補正：審查結果，有左列各款情事者，徵收機關應通知申請人於接到通知書之日起三個月內補正。．．．但因案情特殊，並經申請人於補正期限屆滿之日十五日前，提出請求展延補正期限者，得酌予展延補正期限一個月。」以上規定僅係主管機關就區段徵收有關補正程序所為之細節性、技術性事項為規定；以作為所屬辦理區段徵收人員執行區段徵收審查時補正程序之依據，自屬法之所許。
三、經查，被告臺北市政府為開發新社區，選定士林官邸附近地區土地，報經內政部核准實施區段徵收，被告並以八十九年十二月二十日府地五字第八九一一四四六一○○號公告辦理區段徵收。原告甲○○○為該區段徵收範圍內福林段二小段三五○地號土地之原所有權人，於公告期間內即九十年一月十七日，向被告申請發給抵價地，惟上開系爭土地設定有中國農民銀行股份有限公司、中興商業銀行股份有限公司等之抵押權，及依台灣士林地方法院八十九年五月二十九日士院仁執全夏字第七七一號函辦理之假扣押登記（債權人為萬泰商業銀行股份有限公司），而原告並未依土地徵收條例第四十一條、第四十二條規定檢附塗銷上開抵押權及限制登記等之相關證明文件，被告乃以九十年三月六日府地五字第九○○二三八四○○○號函通知其於接到通知書之日起三個月內補正，原告因無法於補正期限內完成補正，於九十年五月十六日第一次申請展延補正期限至九十年九月九日，被告即依區段徵收作業補充規定第六點（五）規定，同意展延一個月。嗣原告仍無法補正，復於九十年六月十四日以案情特殊，請酌予考量所有權人及債權人之權益等由，再次申請准予展延至九十年九月九日，經被告所屬地政處函詢台灣士林地方法院意見後，認不宜展延二個月，乃同意再次展延補正期限至九十年八月九日，嗣原告於九十年八月二日再次以正積極與各債權銀行洽談有關抵押權及限制登記之塗消證明等相關事宜為由，申請再次展延補正期限一個月至九十年九月九日，惟台灣士林地方法院民事執行處經整合全體債權人之意見後函復略以：各債權人不同意再次展延，被告遂否准原告展延至九十年九月九日之聲請。嗣原告並未於准予展延之期限內（九十年八月九日）補正完竣，被告乃以九十年八月三十日府地五字第九○一○六八九三○○號函核定不發給抵價地，改發現金補償一八○、六四二、○○○元，並告知上開補償地價將解繳台灣士林地方法院等情，有各該函在卷可稽，並為兩造所不爭，堪認為實。
四、原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張：徵收行為為公法上之單獨行為，毋需經過被徵收土地之所有權人同意必要，亦毋需取得該土地抵押權人等之同意為必要，有關抵價地發放與否，自無再受他項權利人牽制之理。原告所有系爭土地之市價逾新台幣壹拾貳億餘元，此有專業之大華不動產鑑定股份有限公司之估價報告書可稽，而被告核定抵價地之徵收補償費卻只有壹億捌仟萬元，僅因先順位抵押權人不同意抵價地之申領，即改為發放徵收補償費，實非妥適，亦有違憲法第十五條對人民財產權保障之規定云云。惟查：
㈠、前引土地徵收條例四十二條之規定並無違憲之問題，已如前述，則土地徵收條例第四十二條第一項既規定：「土地所有權人申請發給抵價地之原有土地上設定有抵押權或典權者，原土地所有權人及該他項權利人得申請於發給之抵價地設定抵押權或典權，申請時並應提出同意塗銷原有土地抵押權或典權之證明文件。」系爭土地既設有抵押權，被告並一再依區段徵收作業補充規定第六點第五款命原告補正同意塗銷原有土地抵押權或典權之證明文件，則原告未補正上開證明文件，被告依法予以否准發給抵價地，並無不合。再按土地徵收條例第一條規定：「為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，特制定本條例。土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」足見以土地徵收條例規範之目的言，係為踐行憲法第十五條規定，保障私人財產，避免公權力之濫用，以為政府各機關辦理土地徵收作業遵循之規範。原告主張：徵收行為為公法上之單獨行為，毋需經過被徵收土地之所有權人同意必要，亦毋需取得該土地抵押權人等之同意為必要，有關抵價地發放與否，自無再受他項權利人牽制之理云云，係以自己之意思作有違法律明文規定之解釋，自非可採。
㈡、再者，土地徵收條例第四十二條規定，以被徵收之土地原設定有他項權利或限制登記者，原土地所有權人須於規定期限內提出自行清理之證明文件，始得核定准予申領抵價地，要與被徵收土地本身市價之高低無涉。原告主張其所有系爭土地之市價究為多少，本院即無審查之必要，附此敘明。
五、從而，被告依首揭規定，以前揭函核定不發給抵價地，改發現金補償一八○、六
四二、○○○元，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 六 月 十三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 十三 日
書記官 黃明和