臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第一四五一號
原 告 王宏數位科技股份有限公司代 表 人 甲○○董事長訴訟代理人 謝震武律師複 代理人 王嘉翎律師
徐念懷律師被 告 中華民國電影事業發展基金會代 表 人 乙○○董事長訴訟代理人 林慶苗律師複 代理人 林炎平律師右當事人間因申請補助經費事件，原告不服行政院新聞局中華民國九十一年一月三十日聞訴字第○九一一八二○○二○號訴願決定，遂提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文訴願決定撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告前依行政院新聞局（下稱新聞局）「委託中華民國電影事業發展基金會輔導電影工業辦理要點」（以下簡稱委託辦理要點）第四條規定，向被告申請電影工業購置先進之轉光學、杜比混音及其他後製作設備器材補助。被告受理申請後，於民國（下同）八十九年十二月八日進行審議面談時，告知原告應補交經濟部工廠登記證明，原告因故未能檢附前述資料，經被告於九十年三月一日召開之第五次電影工業輔導審議委員會決議不予受理，於報經被告董事會決議後於九十年三月二十八日以（九十）影基業字第○三二八號函告原告，因未具電影工業資格，對原告提出之申請案不予受理。原告不服，於九十年四月十七日向新聞局提起訴願，新聞局於九十年六月一日以九十聞訴字第○七六四三號為原處分撤銷，由原處分機關另為適法處分之決定。嗣原告以被告未依上開決定於決定書送達後三十日內另為適法之處分，於同年八月六日提起訴願，因被告已於九十年十月二十九日以（九○）影基業字第一○二九號函對原告之申請案為「不予補助」之處分，新聞局乃以九十年十一月一日九十聞訴字第一四七八六號決定書，以被告於訴願決定作成前已為處分，本件已無訴願之必要等由，為訴願不受理之決定。原告不服上開被告所為九十年十月二十九日（九○）影基業字第一○二九號「不予補助」之處分，復提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應為准予原告申請之處分。
⑶訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⑴原告之訴駁回。
⑵訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原訴願審議委員會之委員江傳清，是否有應自行迴避之情形？㈠原告主張：
⒈原決定有機關組成違法之瑕疵：
⑴按訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴
避，不得參與審議，訴願法第五十五條定有明文。若應行迴避之公務員未迴避而作成行政處分，則其行政處分為有瑕疵，構成撤銷之原因，此在學說及實務上應無疑義。其中對利害關係之認定，行政法院八十三年判字第一四六六號判決並未僅以行政程序法第三十二條之四款規定為唯一之依據，而認為：「‧‧‧李員既於原處分核定對原告為不利之處分，自難期其於訴願審議之時為公平之審議，而對此項訴願事件於原所表示之意見可否維持即難謂無利害關係，其未曾迴避，非無可議。」考其理由，無非為避免訴願審議委員「預設立場」否則曾參與前審者復又參與後審，非唯影響決策之公正，亦有損於當事人之審級利益。是以曾參與被告之審議或決策者，於訴願程序中，應認其對於訴願事件有利害關係，依前開條文及行政法院判決之見解，應自行迴避而不得參與訴願之審議，倘其竟仍參與，則該訴願決定即屬違法，構成撤銷之原因。
⑵查被告就八十九年度申請電影工業輔導金案之審議，成員包含江傳清委員
在內之七人小組委員會審議，原告就本事件三次訴願，均遭被告否准，而江傳清委員自始至終均參與其事，是依前開行政法院判決之見解，渠就本件之訴願案自有利害關係，應自行迴避而不得參與審議，誰料渠竟違法參與審議，依學說及實務見解，原決定自有機關組成違法之瑕疵而應予撤銷。
⒉原決定之違法：
⑴查前揭「委託辦理要點」，其訂立之法源係「行政院新聞局八十九年輔助
電影事業辦理要點」（以下簡稱「輔助辦理要點」，八十八年十二月十五日刊載於新聞局公報），而「輔助辦理要點」第一條第二項既明定：「‧‧‧其辦理方式由中華民國電影事業發展基金會訂定，報本局核定後實施。」則被告自應將為辦理本項事務所擬之相關規章或辦法呈報新聞局，經新聞局核定後再公告實施，方才適法，先予陳明。
⑵復查「委託辦理要點」其訂立之法源既係「輔助辦理要點」，而其第三點
復明定「本案經費係用以補助電影工業購置轉光學、杜比混音及其他後製作設備器材」’則同要點中既未明定何類型、項目之設備器材屬此範園，自應參酌其他相關法令認定之：
①按行政命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機
關之命令，行政程序法第一百五十八條第一項第一款定有明文。而「委託辦理要點」既係根據「輔助辦理要點」訂立，其後縱經基金會報請新聞局核定公告實施，惟於規範位階上究不能認為等同於新聞局本身所制定之法規命令。從而，倘於法規解釋上產生疑義，自應參酌其他相關法規而為符合規範位階之體系及論理解釋，以免發生牴觸上位規範之違法瑕疵，先予陳明。
②次按行政院九十年二月二十日台九十經字第○一○四四五號令所頒「新
興重要策略性產業屬於電影工業數位化後製作部分獎勵辦法」（以下簡稱數位化辦法）第二條、及第三條第二項就電影工業數位化後製作之意義詳為規定：「本辦法所稱電影工業數位化後製作，指以數位化器材、設施及技術完成電影攝製後績製作之電影工業」、「前項第四款所稱電影影像後期製作，指底片轉錄影帶與光碟、底片掃描數位與合同解析度視訊圖檔、影像編輯、影像特效製作‧‧‧所稱電影聲音後期製作，指各型音源之收錄、音質補校、音畫對位微調、多軌混音、各式數位杜比聲道錄製、音效特殊製作與編輯、光學聲片錄製及各類音像媒介之再生換置‧‧‧」。查被告為符合促進產業升級條例第八條規定之新興重要策略性產業，並購置全新電影影像後期製作及電影聲音後期製作之設備器材，均符合上揭規定之內容，此並有新聞局於九十年十二月十九日（九○）正影一字第一六六二九號函核發新興重要策略性產業完成證明予原告足參，孰謂原告所購置之設備並非專業電影工業設備？從而衡以前揭說明，自應認「委託辦理要點」第三點所定之「杜比混音及其他後製作設備器材」，其明確範園應參酌數位化辦法即上揭詳盡規定而為認定；殊不能逕將已有其他法規明確規定範圍之認定標準置之不理，放任由受委託行使公權力之被告恣意認定，否則被告之地位豈非儼然高於行政院或新聞局乎？職是，被告辯稱原告進口並申請補助之設備器材係為電影相關事業之週邊設備，得與電影業相關，然並非專業電影工業設備，尚不符輔導電影工業之本旨云云，參照以上說明，其無可採，自不待言。
⑶末按法律僅概括授權行政機關總訂定施行細則者，該管行政機關於符合立
法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法、或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則，此觀大法官會議釋字第三六七號解釋理由甚明。查就同一事件，本件訴訟已屬對被告所為處分之第三次訴願所致，被告前後俱以不同理由諸如原告必須具有工廠登記證、或原告已購置設備器材但未事前經由被告審理核准且設備器材均已辦理進口、或本件即未提出信用狀證明文件等等，將原告申請補助案予以駁回，是彼實意在刁難，而非依法行事。衡以前揭大法官會議釋字第三六七號解釋理由意旨，前開理由無疑均牴觸「委託辦理要點」而對原告之權利增加本來所無之限制，顯屬違法。
㈡被告主張：
⒈原決定機關組成並無違法：
⑴按訴願法第五十五條規定：「訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事
件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議。」惟學者見解認為訴願法第五十五條僅對訴願審議委員會主任委員及委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避為規定，對其他承辦事件之職員應否迴避則付諸闕如，且所謂「有利害關係」亦嫌籠統，須俟行政程序法實施或準用，以資補救，職是，依前開學者見解，訴願審議委員是否就其審議事件有利害關係，是否應自行迴避，應準用現行行政程序法第三十二條所列四款情形，關於公務員應自行迴避之規定，換言之，若非前條所列之四款情形，即無自行迴避之必要。
⑵查被告為原處分機關，就八十九年度申請電影工業輔導金之審議，成立七
人小組委員會進行審議，原告就本件申請補助案，提起三次訴願（有撤銷原處分亦有駁回訴願者），縱為訴願決定之訴願審議委員會江傳清委員亦曾為前開被告成立之七人小組審議委員之一，然依前開行政程序法第三十二條規定，江傳清委員並無該條所列應自行迴避之事由，是以江傳清委員與本件訴願案自無利害關係可言，即無自行迴避之必要，故其參與審議委員會之審議並無違反訴願法第五十五條規定，原決定機關組成自無違誤之虞，原告主張應無可採。
⑶次查做成不予補助處分之機關係被告，並非江傳清委員，是以被告與原告
之間始具有利害關係可言，江傳清委員個人既然非原處分機關，而原告無論是否通過補助，均與江傳清委員個人利益無關，顯非前開訴願法第五十五條規定有利害關條之人，伊進而參與本件訴願審議，原決定機關之組成並無違法，原告以此主張撤銷原決定應無理由。
⒉原決定並無違法：
⑴查原告起訴主張原決定機關僅據被告片面陳述及無任何專業鑑定或說明之
會議記錄，遽認原告為申請補助所進口之設備未符合辦理要點所規定之水準，亦有認定事實違誤之違法云云。惟查前揭「委託辦理要點」第四點規定：「電影工業購置先進之轉光學、杜比混音及其他後製作設備器材者，．．．得申請補助」等語，是以原告申請補助之設備器材是否符合補助標準，係屬原處分機關之裁量權範園，而對於原告之補助案被告亦組成專業審議七人小組赴原告之場所勘察，亦函請原告到被告機關現場說明，並於前次處分經原決定機關撤銷發回後，於九十年六月廿二日委請藝術學院教授梁清一重新審議，為實質審查，認其設備非屬前開辦理要點所擬補助進口之電影工業先進設備器材，決定不予補助，職是，被告經過實體審查後所為之裁量處分不予補助並無違法或不當。
⑵次查原決定理由略為：「原決定機關以基金會僅以訴願人無法提具進口設
備器材之信用狀為不予補助理由，固非有當，然原處分不予補助之理由，既由基金會於本案訴願程序終結前，補正，依行政程序法第一一四條及訴願法第七十九條第二項規定，自應一併予考量」，而被告於訴願審議委員會審議時，當場補正原處分不予補助之理由略為：「訴願人（原告）所申請之設備係先進口再申請補助，申請補助之設備作為CF Video製程方面尚可，但於影片製程及成音後處理程序等製作水準之提升方面，則無助益。又根據基金會所組成專案小組赴訴願人（原告）現場觀察所知，亦發現訴願人（原告）並無適合電影杜比系統可使用之環境及空間，所購置設備亦未含杜比認證之相關設備，此觀諸基金會附卷之第九次會議記錄可稽。」等語。被告所持上開補正理由，係基於被告前已經過多次專業審議，並函請原告到場陳述意見，甚至到原告處所實地勘察而來，並非憑空想像，已如前開第一點說明。職是，原決定機關憑被告所補正之理由做成駁回訴願決定，自屬允當，並非如原告所言，原決定機關僅據被告片面陳述及無任何專業鑑定或說明之會議記錄，遽認原告為申請補助所進口之設備未符合辦理要點所規定之水準云云，原告上開主張，並非實在，殊無可採。是以原決定機關以原告申請之補助案，經過被告專業審理後，認為原告與補助電影工業購置辦理要點第四點所規定之轉光學、杜比混音及其他後製作設備器材不令，因而駁回其訴願，認事用法並無不合，原決定自應予維持。⒊綜上所述，原決定機關組成並無違法，原決定之認事用法亦無這誤，本件原告之訴洵無理由。
理 由
一、按訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議，訴願法第五十五條定有明文。若應行迴避之訴願審議委員會主任委員或委員未迴避而作成訴願決定，則其訴願決定為有瑕疵，構成撤銷之原因。
二、本件原告依新聞局前揭「委託辦理要點」第四條規定，向被告申請電影工業購置先進之轉光學、杜比混音及其他後製作設備器材補助，被告受理申請後，即交給所成立之電影工業輔導審議委員會進行審議，認與前揭「委託辦理要點」第四條規定不符，而決議「不予輔助」，被告乃以九十年十月二十九日以（九○）影基業字第一○二九號函復對原告之申請「不予補助」，訴願決定亦予維持，固非無見。
三、惟查，被告於九十年十月二十九日以（九○）影基業字第一○二九號函，對原告之申請為「不予補助」之處分，係由被告所成立之「電影工業輔導審議委員會」所作成之決議，而該委員會之成員江傳清，於嗣後之訴願程序中，非但為訴願決定機關新聞局訴願審議委員會之委員，且於審議前擔任審查委員，核提審查意見，此有被告所屬電影工業輔導審議委員會第十一次會議紀錄及前揭函文附原處分卷足憑，並有新聞局訴願會之便箋及訴願決定書附於訴願卷可稽，是原處分既由江傳清參與決議，而對原告為不利之處分，嗣江傳清又以訴願審議委員身分參與訴願之審議，自難期其於訴願審議時為公平之審議。從而，本件訴願事件，訴願審議委員江傳清，對其於原處分所表示之意見，於訴願程序中可否維持，即難謂無利害關係，依首揭規定及說明，本件訴願審議委員江傳清未曾迴避，其所參與作成之本件訴願決定，即存有瑕疵，構成撤銷之原因。原告執以指摘，為有理由，為維持原告訴願審級利益，爰將訴願決定予以撤銷，由原決定機關另為適法之決定。至原告實體上之主張，仍待原決定機關重行審酌後決定，故其聲明求為判決撤銷原處分及命被告為准予申請之處分部分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 七 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第二庭
審判長 法 官 徐瑞晃
法 官 吳慧娟法 官 李得灶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 九 日
書記官 陳清容