臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第一四五三號
原 告 甲○訴訟代理人 丁○○
庚○○被 告 台北縣三重地政事務所代 表 人 乙○○主任）訴訟代理人 戊○○
己○○丙○○右當事人間因地籍圖事件，原告不服台北縣政府中華民國九十一年二月十九日九十北府訴決字第二一二二七九號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告所有坐落台北縣三重市○○○段○○○○○號（重測前為三重埔段同安厝小段二之一三地號）土地（下稱系爭土地），經台北縣政府民國八十九年七月五日八九北府城測字第二五○一二一號樁位公告辦理八十八年下半年及八十九年度台北縣三重市地籍圖重測都市計畫樁清理補建成果資料圖表（椿位圖、椿位指示圖及座標成果表）後，被告於九十年五月八日依該公告函內容辦理都市○○道路逕為分割登記及分算地價完竣，分別以九十年五月十日玖拾北縣重地價字第六五五七號地價改算通知書及九十年五月十五日玖拾北縣重地登字第六七七七號逕為分割土地權利書狀換發通知書復知原告。原告不服提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告就原告所有系爭土地逕為分割登記，有無對原告造成損害？㈠原告主張之理由：
⒈被告就系爭土地逕行分割之違法性：
①原告於六十八年五月間購買系爭土地及合法建物，嗣台北縣政府於八十九年
間進行地籍圖重測，被告於八十九年十月八日登記新地號為三重市○○○段○○○○○號，面積一九九、六四平方公尺。依八十九年七月公告土地現值每平方公尺新台幣（下同）六五、○○○元（每坪約二一四、八七六元）計算，約值一二、九七六、六○○元。按憲法第十五條明定人民之財產應予保障，又於同法第二十三條規定，憲法所列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。所以人民之財產權應予保障，除有憲法第二十三條所定之情形外，不得由行政機關任意限制或侵害之。縱有憲法第二十三條所規定之理由，亦僅能由立法機關依比例原則以法律來限制人民之財產權。此即現代法治國家，行政機關對人民權利或自由之干涉，皆須依據「法律」始得為之。
涛②被告及訴願決定機關逕以都市計畫法第二十三條、都市計畫樁測定及管理辦
理法第七、八、三十八、四十二、四十三條為據，依台北縣政府八十九年七月五日八九北府城測字第二五○一二一號函辦理，逕就系爭土地分割測量及登記，實屬依法無據。依行為時都市計畫法第二十三條規定，應係規定工務機關於細部計畫核定發布實施後，豎立樁誌計畫座標，辦理「地籍分割測量」，並非規範工務機關得逕予辦理「地籍分割登記」。被告雖稱非以平均地權條例施行細則第三條為本案辦理逕行分割登記之法律依據，惟平均地權條例施行細則第三條規定：「本條例施行區地域內之都市土地範圍及其土地使用分區與公共設施保留地界線，應由工務（建設）機關依都市計畫法第二十三條規定，釘立界樁及中心樁，並計算座標後點交地政機關，於辦理規定地價或重新規定地價前，據以逕行辦理地籍測量及分割登記。‧‧‧」，係被告援引逕為分割登記之法律依據。
𪲘③依司法院釋字第四四三號解釋階層化之法律保留理論，凡行政機關欲高度干
涉人民財產權者，應有「法律」明文，始符合構成要件明確性原則，而本案係「強制分割人民土地」即屬高度干涉人民財產權益，自應有此原則之適用。是以，無論被告及訴願決定機關就系爭土地逕為分割登記所據之都市計畫樁測定及管理辦法第七、八、三十八、四十二、四十三條，還是平均地權條例施行細則第三條之規定，均僅係職權命令，並非「法律」，被告逕為分割登記之行政處分應屬違憲而無效。
⒉被告就系爭土地逕行分割之裁量違法性及平等原則：
茡①從行政程序法第四條至第十條規定揭櫫行政機關行政行為所應遵守之原則，
及憲法上行政機關裁量所應遵守之「合目的性」、「急要性」、「妥當性」原則而言，被告稱：「適台北縣政府稅捐稽徵處三重分處因秦毛淑華陳情減稅需要‧‧‧」云云。惟查台北縣政府稅捐稽徵處三重分處函請被告者，僅係計算陳情人秦毛淑華一八一四、一八一五地號土地屬公共設施保留地之面積，俾便辦理減免其地價稅。且陳情人秦毛淑華上開該兩筆一八一四、一八一五地號土地，並非位於C一○四三與C一○六○樁位間之計畫道路用地。被告以秦毛淑華上開兩筆土地係位於C一○四三與C一○六○樁位間，假借其減稅陳情案之不相干事由，將原告所有位於上述兩樁位間之一五八六地號逕為分割登記，足見其逕為分割登記之任意性及不合理性。
涛②參照地籍圖被告就三重市重測區都市計劃樁位偏差研討案（即C一○三○穿
經C一○四三南下至C一○六○）與C一○二九穿經C一○四二南下至環河南路，及C一○三一穿經C一○四四南下至C一○六一等三條皆為６米巷道計劃道路用地。秦毛淑華所有上開一八一四、一八一五二筆土地係位於C一○四三與C一○六○兩樁位之外，與本案根本毫不相關。是被告何以僅就C 一○三○穿經C一○四三至C一○六○之都市○○道路內土地逕為分割？此顯然已違反憲法「平等原則」理念。又被告所稱之正義北段一五五九─一等地號逕為分割登記乙事，與本案毫無干係。相反地，被告就Ｃ一○二九穿經Ｃ一○四二南下至環河南路及Ｃ一○三一穿經Ｃ一○四四南下至Ｃ一○六一之計畫道路用地逕行分割日期，均在系爭土地辦理之後。
③計算訴外人秦毛淑華所有上開二筆土地之公共設施保留地面積，與本案根本
毫無干係，並與被告所稱系爭土地逕行分割有公益性、合目的性、急要性、妥當性無關。
⒊被告就系爭土地分割期程不符合比例原則及未滿足程序保障要求：
茡①自比例原則以觀，行政機關應以達成目的範圍內取向對當事人最小侵害之方
式為之。且民主國家現代化政府，應以利民為先，政府自應為一體，而各單位部門間則應建立良好之業務聯繫及行政協調機制，以避免各自為政，損及人民權益。又依行政程序法第一○二條規定，行政機關在作成剝奪或限制人民自由或權利之行政處分前，應給予人民陳述意見之規定，原告就系爭土地在被告逕行分割之前，業於八十六年七月與第一銀行簽訂借貸契約辦妥抵押權設定在先，如一旦遭被告逕行分割，勢必影響原告所有系爭土地之擔保價值，而損及原告借貸權益。被告稱銀行業已根據時隔三十多年前之縣府五十五年十二月三十一日發布實施「三重市都市計劃再發展區細部計畫」，考量使用分區之土地價值，而為土地價值勘估，辦理抵押權設定登記，顯屬違背經驗法則。被告就系爭土地逕行分割前，完全未予原告陳述意見機會，如何保障人民財產權益。此從司法院釋字五一三號指出土地使用變更之程序保障要求亦可自明。何況政府徵收工作尚未訂有明確時間表，此將更嚴重損害原告權益。
②按原告系爭土地遭被告逕行分割後，計分為一五八六地號（一○二、七二平
方公尺，約三一坪）、一五八六─一地號（七○、一二平方公尺，約二一、二坪）、一五八六─二地號（二六、八○平方公尺，約八、一坪係畸零地）三筆土地，尤以一五八六─二地號土地變成畸零地，分割後價值將明顯減低。且原告所有系爭土地，逕行分割後，變成三塊非方正之土地，不僅坵形不完整，土地經濟價值之利用與開發均不利於原告。訴願決定機關稱分割後將減損系爭土地價值亦非本案所應審究，無視被告逕行分割造成人民之損害之不合理性。𪲘③原告於九十年九月二十六日收到被告就原告所有一五八五地號「逕為分割登
記土地權利書狀換發通知書」，一五八五地號與系爭土地相鄰同一地界線，原告於九十年五月十四日及九十一年二月二十五日向被告申請地籍圖謄本後，始查知係原告提起訴願後，被告始作業將同一十字路喇叭口所屬一五八五、一四七一、一四七○、一四五五、一四五四、一四五三地號等六筆土地一併逕行分割登記，足見被告所為逕行分割登記完全不合乎「公平原則」。
⒋被告就系爭土地逕行分割對原告之損害性：
①就整體土地利用之經濟價值而言：被告稱逕行分割後，系爭土地面積並未減
少，且土地面臨道路，其價值必提高，對原告權益尚無損害等語，更援引行政法院六十七年度判字第八三四號判決為據。惟查該判決非判例，並無法之拘束力。其次，原告所有系爭一五八六土地遭被告逕行分割後，分為一五八六地號（一○二、七二平方公尺，約三一坪）、一五八六─一地號（七○、一二平方公尺，約二一、二坪）、一五八六─二地號（二六、八○平方公尺，約八、一坪係畸零地）三筆土地。原告原有一五八六地號土地為方正之四方形土地，如逕行分割，成為三塊非方正之土地，不僅坵行不完整，土地經濟價值之利用與開發，均不利於原告，遑論土地價值必提高。特別是一五八六─二地號土地變成畸零地，分割後價值將大為減低，尤不利於原告。
②從交易性貶值而言：物因毀損而貶值⑴可能因而失去其原來比較完好之外觀
⑵可能因而減少其本來之效用⑶可能因而較不受喜愛，致降低其交易價值。而交易價值之降低，部分由於⑴⑵之故，部分為參與交易者之心理因素造成，此係經濟社會實際上存在之事實，為學說上所稱交易性貶值。是以，如就系爭土地逕行分割為上述三塊不方正、小面積之土地，即便合算後與分割前原土地面積相同，基於土地買賣之經驗法則及交易上習慣，至少會引起如同物損修復後產生之交易性貶值，致原告實際受到損害。
㈡被告主張之理由：
⒈查行為時土地法第三十七條第二項：「土地登記規則，由中央地政機關定之。
」及同法第四十七條：「地籍測量實施規則，由中央地政機關定之。」行為時土地登記規則第一百二十三條：「土地標示變更，應申請標示變更登記。」地籍測量實施規則第二百零七條第二項：「複丈涉及原有標示變更者‧‧‧，一併申請土地標示變更登記。‧‧‧」平均地權條例施行細則第二十三條：「已規定地價之土地分割時，‧‧‧分割後各宗土地之原規定地價或前次移轉申報現值、最近一次申報地價及當期公告土地現值，地政機關應通知稅捐稽徵機關及土地所有權人。」定有明文。本案依據土地法、都市計畫法於地籍逕為分割測量後，辦理土地標示變更登記及分算地價後通知土地所有權人，並無不當。
被告依據台北縣政府八十九年七月五日八九北府城測字第二五○一二一號公告函檢附之都市計畫樁位圖、樁位指示圖、座標成果表‧‧‧及現場點交之樁位辦理逕為分割測量、登記亦並無違誤。並非如原告所謂僅係引用平均地權條例施行細則第三條。
⒉查系爭土地於八十九年度地籍圖重測後，重新編定為大同南段一五八六地號，
此地籍圖重測區係由內政部土地測量局辦理，對於地籍圖重測區都市計畫樁清理補建成果公告確定後，地籍圖上尚未辦理地籍分割者應於地籍圖重測時同時補辦逕為分割，由於數量龐大作業不及故未辦理。重測後成果移交被告，依相關法律規定，都市計畫樁位公告確定後應即辦理地籍分割，故由被告續辦逕為分割作業。但由於街廓土地筆數甚多，故分批辦理。適台北縣政府稅捐稽徵處三重分處因秦毛淑華等人陳情減稅需要，於九十年四月十日以九十北稅重二字第一七五八二號函請被告計算大同南段一八一四、一八一五地號土地位於都市○○道路（C一○四三與C一○六○樁位間之計畫道路）內之公共設施保留地之面積，故就兩樁位間之都市○○道路內之全部土地一併辦理逕為分割，原告所有系爭土地係位於該路段故而同時辦理。又正義北段一五五九─一等地號辦理街廓地籍逕為分割，登記日期為八十九年十一月二十九日，較其所有之土地大同南段一五八六─一地號逕為分割日期為早，足證被告確因待分割之土地眾多，故分批辦理，非如原告所言故意將其所有之土地安排優先辦理地籍逕為分割，並於其九十年六月八日提起訴願後，始趕緊作業將其他土地補辦逕為分割。
都市計畫依法核定發布實施後即屬確定，地政機關僅依都市計畫法第二十三條規定將道路及其他公共設施用地，土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用，對原告之權益，尚無損害，前行政法院六十七年度判字第八三四號判例參照。
⒊系爭土地大部分已開闢為道路，且經台北縣政府稅捐稽徵處三重分處函請被告
計算都市○○道路公共設施保留地之面積，自有其公益性、合目的性、急要性、妥當性；又此逕為分割案係將C一○四三樁位至C一○六○樁位間所有土地辦理分割，並非針對特定地號土地優先辦理或跳過特定地號土地不辦理，自未違反平等原則。至於都市○○道路用地尚未徵收部分何時辦理徵收及其與銀行借貸問題係私權行為，非被告處理考量之因素。
⒋原告稱都市計畫法第二十三條係規定工務機關於細部計畫核定發布實施後，豎
立樁誌計算座標，辦理地籍分割測量並非規範工務機關得逕予辦理「地籍分割登記」乙節。按都市計畫法第二十三條己明確規定細部計畫核定發布實施後，應於一年內豎立都市計畫樁、計算座標及辦理地籍分割測量，而都市計畫樁之豎立及計算座標係屬縣（市）政府工務（建設）單位職責，地籍分割測量為地政機關應辦事項，亦即工務（建設）單位豎立都市計畫樁位及計算座標、地政機關辦理地籍分割測量之法源依據皆為都市計畫法第二十三條，原告顯係對該法條之見解有所差異。
⒌系爭土地使用分區早在五十五年十二月三十一日都市計畫發布實施即已確定，
而銀行受理抵押權設定後自應考量所提供擔保土地之使用分區現使用情形，並估算該土地價值，最後始核定貸款額度，並非全憑地籍資料，亦即原告與銀行間之借貸關係，與地籍是否分割無涉。
⒍都市○○道路用地尚未徵收部分何時辦理，非屬地政機關考量因素，係屬用地
機關鄉鎮市公所之權責，地政機關在土地徵收過程中僅提供正確地籍資料，供需地機關辦理徵收以及土地徵收移轉登記，事涉土地徵收之事權劃分。又本案地籍分割登記是否有其「急要性」乙節。查本案係臺北縣政府稅捐稽徵處三重分處應土地所有權人申請減稅需要，函請被告核算該都市○○道路面積，就政府機關為民服務之立場而言，是有其「急要性」，但就整體而言，都市計畫公布實施後，工務單位應即豎立樁位、計算座標，並點交給地政機關據以辦理道路及其他公共設施用地分割測量登記，以供公眾閱覽或申請謄本之用，自有「必要性」。
理 由
一、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，為行政訴訟法第四條第一項所明定。是得提起行政訴訟之對象，僅以損害人民權利或法律上利益之行政處分為限，若行政機關所為行政處分未侵害人民之權利或法律上利益，即屬欠缺權利保護要件。
二、原告所有系爭一五八六號土地位於台北縣政府五十五年十二月三十一日發布實施之都市計畫範圍內，八十九年間地籍圖重測後，台北縣政府辦理八十八年下半年及八十九年度台北縣三重市地籍圖重測都市計畫樁清理補建，以八十九年七月五日八九北府城測字第二五○一二一號公告清理補建成果資料圖表（椿位圖、椿位指示圖及座標成果表）確定，被告依該公告函內容辦理都市○○道路逕為分割登記及分算地價，將系爭土地分割登記為一五八六、一五八六─一、一五八六─二地號三筆，其土地所在、總面積、方位及所有權人均未改變，公告土地現值亦未變更之事實，有台北縣政府前開第二五○一二一號公告、地價改算通知書、分割土地權利書狀換發通知書、土地登記簿謄本及地籍圖謄本等件影本在卷可稽，且為原告所不爭執，應堪認為真實。原告雖主張系爭土地原為方正之四方形，分割成三塊坵形不完整之土地，不利於利用與開發，經濟與交易價值均大為減低云云。惟查系爭土地分割後之位置、方向、總面積、地價及所有權人均未改變，雖分屬三筆地號，於該土地整體在事實上、法律上之使用收益與處分並無影響，不生物之毀損問題，尤無物損修復後產生交易性貶值可言，自難謂對原告有何損害。
從而原告就被告九十年五月十日玖拾北縣重地價字第六五五七號地價改算通知書及九十年五月十五日玖拾北縣重地登字第六七七七號逕為分割土地權利書狀換發通知書提起撤銷訴訟，即屬欠缺權利保護要件，應予駁回。原告其餘實體上之主張無庸審酌，併予敘明。
三、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 十二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 林育如法 官 楊莉莉右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 十二 日
書記官 王俊權