臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第一四五八號
原 告 台灣省石門農田水利會代 表 人 甲○○會長）訴訟代理人 丙○○
范振星律師複 代 理人 鄭仁壽律師被 告 桃園縣楊梅鎮公所代 表 人 乙○○鎮長）訴訟代理人 王年柿律師右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服桃園縣政府中華民國九十一年三月十九日府法訴字第○九一○○五七一六七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告所有坐落桃園縣○○鎮○○里○○路○○○號旁水利池（即桃園縣○○鎮○○里○○路高山頂段七七六之三地號溜池，下稱系爭溜池）遭掩埋堆置有害事業廢棄物，案經台灣桃園地方法院檢察署於民國（下同）九十年八月三十日至現場開挖查獲，被告遂以系爭溜池係屬原告所有，以其違反行為時廢棄物清理法第十五條規定，依同法第二十五條第二款規定，以九十年九月十日楊鎮清字第九○○二○四一一號函裁處原告銀元五萬元罰鍰（折合新台幣十五萬元）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、訴外人羅天生係於九十年二月二十二日向原告申請坐落桃園縣○○鎮○○○段七七六之三地號土地即石門大圳高山頂支渠第４Ａ號溜池養魚使用，並依農田水利會組織通則第二十八條規定訂立「台灣省石門農田水利會灌溉蓄水池繳納用水使用費同意書」。按原告於當地所有之土地擁有數量龐大之池塘，池塘兼具灌溉、養殖及調節蓄水之功能，故提出申請之人僅須能遵守上開同意書所載條款，原告對其申請即無理由拒絕。詎訴外人羅天生擅將該地提供東漢邦實業股份有限公司（下稱東漢邦公司）等傾倒廢棄物，案經台灣桃園地方法院檢察署檢察官偵查終結，認定東漢邦公司及羅天生等涉有違反廢棄物清理法，以九十年度偵字第一二二四四號、九十年度偵字第一八九○六號、九十年度偵字第一九一九七號、九十年度偵字第二○五五二號、九十年度偵字第二○六七四號起訴書提起公訴在案。
２、按廢棄物分為一般廢棄物與事業廢棄物兩種，事業廢棄物又分為有害事業廢棄物與一般事業廢棄物。所謂一般廢棄物，係指由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物；而所謂有害事業廢棄物，係由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物；又所謂一般事業廢棄物，係由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物，廢棄物清理法第二條第一項規定可資參照。本案遭非法傾倒之廢棄物係屬大量具有毒性之銅污泥，即屬事業廢棄物，惟依農田水利會組織通則第一條規定，原告係秉承政府推行農田水利事業之公法人，足見上開大量銅污泥並非原告所產生，復經台灣桃園地方法院檢察署檢察官認定為東漢邦公司等所為，與原告無關。
３、按一般廢棄物應由直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所負責清理，九十年十月二十四日修正前之廢棄物清理法第十條及第五條定有明文。另事業廢棄物包括有害事業廢棄物及一般事業廢棄物，應由所產生之事業機構自行清除、處理，同法第十三條第一項第一款及第二條第一項第二款復有明文。而事業機構對於有害廢棄物貯存、清除或處理之操作及檢測，應作成紀錄妥善保存，並定期申報直轄市、縣（市）主管機關備查，為同法第十六條所明定，則其貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定，否則應受同法第二十五條第二款規定之處分。本件係屬有害廢棄物，原告非該廢棄物所產生之事業機構，被告依廢棄物清理法第二十五條第二款規定裁處原告，即有未合。
４、一般廢棄物，應由執行機關負責清除，現行廢棄物清理法第十四條第一項定有明文。同法第二十八條第一項第一款規定，事業廢棄物應自行清除、處理，所謂應自行清除、處理，參照同法第二條第一項第二款及第十三條規定，係指應由所產生之事業自行清除、處理。是縱認本案事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，未符合中央主管機關之規定，違反九十年十月二十四日修正前之廢棄物清理法第十五條（即修正後第三十六條第一項規定），亦應依修正前之同法第二十五條第二款規定（即修正後第五十二條規定），處罰產生該事業廢棄物之事業，並限期清除，始屬相當，被告逕處罰非該廢棄物之產生者即原告，並限期清除，於法未合。又被告所為九十年九月十日楊鎮清字第九○○二○四一一號函之處分，係依九十年十月二十四日修正前之廢棄物清理法第十五條及第二十五條第二款規定，非依同法第三十四條規定，是被告所稱，意圖混淆，顯有未合。況參照廢棄物清理法之立法沿革，係於八十八年修訂第三十四條時，始將土地所有人納入規範對象，惟該條規定並非原處分裁罰之依據，且參照該條規定，須土地所有人有容許或重大過失之情形，致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人（管理人或使用人），主管機關應先命土地所有人（管理人或使用人）限期清理，逾期不為清理時，主管機關得代為清理，並向其求償清理等衍生之必要費用，逾期未清償代為清理之費用，則移送強制執行，其間並無裁處罰鍰及連續處罰之規定，亦與同法第二十五條第二款規定之裁罰要件無關。
５、本件被告並無先命原告自行清除處理即予裁罰，依原告與羅天生簽訂之「台灣省石門農田水利會灌溉蓄水池繳納用水使用費同意書」，係同意其使用系爭溜池之水權，被告雖質疑羅天生係公司行號負責人，非一般養殖業者，進而認定原告有重大過失，惟公司行號亦有可能從事養殖事業，並無原告不得與之簽訂同意書之規定，且原告實無法預期羅天生嗣後竟違法棄置有害事業廢棄物於系爭溜池上。又本件事業廢棄物棄置地點為一溜池，原告巡查時難以發覺，故原告對該等違規行為實無重大過失，亦無容許之行為，不符行為時廢棄物清理法第三十四條規定之要件，訴願決定援引該條規定作為處罰土地所有人（即原告）之法源依據，洵屬不當。
６、訴願決定以系爭溜池既屬原告所有，依九十年十月二十四日修正前之廢棄物清理法第三十四條規定，原告係清除義務人，負有清除處理之義務云云。惟上開修正前之同法第十五條所稱之事業，係指廢棄物所產生之事業，非泛指一般事業，況修正前之同法第三十四條所謂「不依規定清除、處理」者，亦指廢棄物所產生之事業不依規定清除、處理，此可參照修正後之同法第二十八條第一項第一款，進一步明確規定事業廢棄物應自行清除、處理至明。系爭溜池雖屬原告所有，惟依法交予訴外人羅天生使用，訂有灌溉蓄水池繳納用水使用費同意書，並於該同意書第五項第二款明確限制訴外人羅天生不得填土、傾倒垃圾或其他廢棄物，羅天生非法將之提供他人傾倒廢棄物，為原告所不知情，而於原告發覺後，即曾以九十年四月十二日石農楊榮字第○二二九號、同年六月七日石農楊榮字第○三四五號、同年七月十三日石農管字第三六七○號、同年八月七日石農管字第四二○三號及同年月二十七日創四六一六號函，限期使用人清除回復原狀，並提出刑事告訴追究其刑責及提起附帶民事請求清除回復原狀在案，足見原告同為受害人，並無所謂容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於所有土地之情事。訴願決定對原告究如何容許傾倒廢棄物或具有重大過失等情，並無片面隻字，率以原告所有之系爭溜池既發現有事業廢棄物云云，遽認被告係依法裁處原告云云，顯有違誤。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、有關原告與訴外人羅天生訂立之「台灣省石門農田水利會灌溉蓄水池繳納用水使用費同意書」，其內容係同意以坐落桃園縣○○鎮○○○段七七六之三地號土地即石門大圳高山頂支渠第４Ａ號溜池之蓄水供羅天生養魚使用，並依約支付使用費，性質係屬使用借貸契約，即屬以蓄水供養魚使用之借貸關係，故原告所有之系爭溜池並不在上開使用借貸範圍內，原告與其訂定之契約應稱「用水使用費同意書」，非稱租賃契約。亦即，訴外人羅天生僅有池水之使用收益權，並無系爭溜池之使用收益權，系爭溜池既仍由原告使用收益管理中，參照台灣桃園地方法院檢察署檢察官九十年度偵字第一二二四四號起訴書第九頁：「．．原有溜池不僅不復存在，且該處已為一丘壑，地貌改變甚大．．」之記載，系爭溜池遭掩埋有害事業廢棄物之事證明確，不因將池水供訴外人羅天生養魚使用而影響原告為系爭溜地所有權人之地位。
２、按九十年十月二十四日修正前之廢棄物清理法第二十五條第二款：「貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第十五條規定者。」，並未明定貯存、清除、處理者僅限於生產廢棄物之事業為處罰對象，故一般與環境衛生相關之人員均負有義務，無待明文規定。另依修正前同法第三十四條：「．．仲介非法清除處理廢棄物者，容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理，逾期不為清除處理時．．」之規定，因重大過失致遭廢棄物非法棄於土地之土地所有人，依法即負有清除處理之義務，故依該規定之反面意義，土地所有人亦負有防免廢棄物入侵之義務。
３、原告將其所有之池水借與訴外人羅天生養魚使用，惟訴外人羅天生係富豪企業社之負責人，並非一般養殖業之農民，其於九十年二月十六日以養殖魚類為由，與原告訂定契約，並於取得使用權後，於同年三月間假整地之名供人傾倒廢棄物，原告僅以池水供羅天生養魚，收取少許之使用費，惟羅天生原無整地之權利義務，任由其假整地之名掩埋廢棄物，疏於注意羅天生之非法行為，造成嚴重污染，則原告身為土地所有權人，竟未事先預防或事後查察防範，顯有重大過失，故被告以原告行為該當於行為時廢棄物清理法第十五條規定，依同法第二十五條第二款規定裁罰，於法並無不合。
４、本件違規情形十分嚴重，桃園縣政府預計將花費七、八千萬元才能清除處理完畢，故被告裁處原告法定最高罰鍰，並無過當。至修正前廢棄物清理法第二條第一項第二款規定，係就事業廢棄物之種類所為之定義，而修正前同法第十二條，係規定在指定清除區禁止之行為，原告稱應由該廢棄物所產生之事業機構自行清除、處理或委託清理云云，顯有誤解，併予敘明。
理 由
一、按「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」、「有左列情形之一者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：．．二、貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第十五條規定者。．．」、「有害事業廢棄物掩埋場址，應符合中央主管機關之規定。」分別為行為時廢棄物清理法第十五條、第二十五條第二款暨事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第三十七條所明定。
二、本件原告所有坐落桃園縣○○鎮○○里○○路○○○號旁水利池（即桃園縣○○鎮○○里○○路高山頂段七七六之三地號溜池）遭掩埋堆置有害事業廢棄物，案經台灣桃園地方法院檢察署於九十年八月三十日至現場開挖查獲，被告遂以系爭溜池係屬原告所有，以其違反行為時廢棄物清理法第十五條規定，依同法第二十五條第二款規定，裁處原告銀元五萬元罰鍰（折合新台幣十五萬元），原告不服，提起訴願遭駁回之事實，為兩造所不爭執，並有現場開挖照片十張、違反廢棄物清理法案件告發單、處分通知單、被告九十年九月十日楊鎮清字第九○○二○四一一號函、桃園縣政府九十一年三月十九日府法訴字第○九一○○五七一六七號訴願決定書等附卷可稽，自堪信為真實。
三、原告主張其非負有貯存、清除或處理事業廢棄物義務之事業機構，不應受罰，而廢棄物清理法中以土地所有人為處罰對象者，僅有同法第三十四條規定，惟原告並無該條之規定情形，且原告無法預期第三人違法棄置有害事業廢棄物，因此對該違規行為實無重大過失，更無容許之行為，又被告未先命原告自行清除處理即行裁罰，於法亦有未合（詳如事實欄所載）云云。惟查：
１、被告所為九十年九月十日楊鎮清字第九○○二○四一一號函之處分，係依九十年十月二十四日修正前之廢棄物清理法第十五條及第二十五條第二款規定作成，非依同法第三十四條規定，是兩造有關行為時廢棄物清理法第三十四條規定之主張及陳述，本院毋庸加以審究，合先敘明。
２、按貯存、清除或處理有害事業廢棄物，應符合中央主管機關之規定，如有違反者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰，為行為時廢棄物清理法第十五條及第二十五條第二款所規定，是原告主張被告應先命自行清除處理始得裁罰乙節，核與上開法條規定不合，並無可採。雖上開法條未明定受處罰之對象，然觀乎行為時廢棄物清理法第十三條第一項規定，事業廢棄物之清除、處理，包含⑴自行清除、處理；⑵共同清除、處理；⑶委託清除、處理；⑷境外處理；⑸其他經中央主管機關許可之方式等，非僅自行清除、處理一途，則產生事業廢棄物之事業機構、共同清除處理機構、受託清除處理機構、輸出境外處理者、其他參與或授意事業廢棄物之清除處理者（如仲介清除處理廢棄物者、事業廢棄物掩埋場址之土地所有人、管理人或使用人），均應遵守中央主管機關之規定從事有害事業廢棄物之貯存、清除或處理，一經違反者，即可依行為時廢棄物清理法第十五條及第二十五條第二款規定加以裁罰，若僅限「產生事業廢棄物之事業機構」始得有行為時廢棄物清理法第十五條及第二十五條第二款規定之適用，無異使「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」形同具文，而無以達成廢棄物清理法「有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康」之立法目的（廢棄物清理法第一條規定參照），故原告主張僅限「產生事業廢棄物之事業機構」始為受罰對象乙節，要無可採。
３、經查，原告前於九十年二月二十二日與訴外人羅天生簽立「台灣省石門農田水利會灌溉蓄水池繳納用水使用費同意書」，同意由羅天生使用系爭溜池貯蓄之池水（非使用系爭溜池），也就是說，系爭溜池仍為原告使用收益管理中，惟九十年三月間原告卻任由訴外人羅天生假整地之名行掩埋堆置有害事業廢棄物之實（依上開同意書，羅天生僅得使用系爭溜池貯蓄之池水，而無整地之權利義務），徵之台灣桃園地方法院檢察署檢察官九十年度偵字第一二二四四號、九十年度偵字第一八九○六號、九十年度偵字第一九一九七號、九十年度偵字第二○五五二號及九十年度偵字第二○六七四號起訴書第九頁：「．．原有溜池不僅不復存在，且該處已為一丘壑，地貌改變甚大．．」之記載，原告身為系爭溜池之所有權人，對面積廣達○．八七七四公頃之系爭溜池其地貌鉅大改變過程，尚難諉稱不知，惟原告卻任由系爭溜池變成丘壑，未及時制止或採取有效之排除手段，令系爭溜池遭掩埋堆置有害事業廢棄物，造成嚴重污染，則本件違規行為事實之發生，原告縱非故意，亦難謂毫無過失。尤以有害事業廢棄物之任意堆置掩埋，近年已在媒體諸多報導，土地所有人對於其土地保持應課以更高之注意義務，原告因與他人立約而使他人在其土地上違法掩埋堆置廢棄物，其行政責任自難免除（最高行政法院八十九年度判字第二八八九號判決意旨參照）。
四、綜上所述，原告起訴論旨，均無可採。被告經審酌本件違規行為之嚴重程度，暨尚須花費七、八千萬元才能將系爭溜池清除處理完畢之事實，乃為裁處原告銀元五萬元罰鍰（折合新台幣十五萬元）之處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 五 月 一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 闕銘富法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 一 日
書記官 方偉皓