臺北高等行政法院判決 股 別：玄
九十一年度訴字第一四八九號原 告 甲○○訴訟代理人 舒建中律師複代理人 劉大新律師被 告 財政部代 表 人 乙○（部長）訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因銀行法事件，原告不服行政院中華民國九十一年二月二十六日院台訴字第○九一○○八一六二九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告係高雄縣燕巢鄉農會（下稱燕巢鄉農會）總幹事，中央存款保險股份有限公
司（下稱中央存款保險公司）於民國（下同）九十年三月間對燕巢鄉農會信用部辦理一般業務檢查（檢查基準日：九十年二月二十八日），發現該會信用部八十九年十一月二十一日及九十年二月二十六日各增貸其利害關係人吳許快（原告之母）擔保放款新台幣（以下同）一千七百萬元及二千二百萬元，增貸後加計前欠餘額三千一百萬元，放款餘額增為四千八百萬元及七千萬元，均逾八十九年度該農會對同一會員最高放款限額九千一百萬元之半數（四千五百五十萬元），逕由其總幹事即原告核准，未予迴避，且均未依規定提報理事會審議，核與被告八十四年十二月十一日台財融第00000000號函授權規定及銀行法第三十三條第一項規定不符，被告乃依銀行法第一百二十七條之一第二項規定，於九十年八月二十二日以台財融
（六）字第○○九○七一四四四三號處分書，處原告罰鍰二百萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
兩造聲明：
㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：如主文所示。
兩造爭點：
原告主張本件核貸程序之瑕疵，業經補提理事會議通過，農會債權確保無損，又原告核准該貸款縱有行政程序疏失，由理事會評核即已足，被告竟以原告未予迴避，核准其母親逾規定數額貸款，且未依規定提報理事會審議，裁處原告罰鍰，顯有違誤，是否可採？㈠原告主張之理由：
⒈查原告係燕巢鄉農會總幹事，該會信用部於八十九年十一月二十一日及九十年
三月二十六日對原告之母吳許快貸款申請，經層轉由原告各核准其增貸一千七百萬元及二千二百萬元，增貸後加計前欠餘額三千一百萬元，放款餘額增為四千八百萬元及七千萬元，嗣中央存款保險公司於九十年三月間對該會信用部辦理一般業務檢查時，以上開兩筆貸款均逾八十九年度該會對同一會員最高放款限額九千一百萬元之半數即四千五百五十萬元，惟原告不但未予迴避，且未依規定提報理事會審議，逕以總幹事身分予以核准，因認原告違反被告八十四年十二月十一日台財融字第八四七八八六二○號函訂定「農會信用部適用銀行法第三十三條授權規定事項」，被告遂依修正後之銀行法第三十三條及第一百二十七條之一第二項規定，處原告罰鍰二百萬元。
⒉查依九十年一月二十日修正公布農會法第五第二項規定：「農會辦理會員金融
事業，應設立信用部，除本法另有規定者外，由中央目的事業主管機關依銀行法相關規定管理之」。另第十三條第四項規定：「農會信用部對個人贊助會員及團體贊助會員授信及其限額之標準，由中央目的事業主管機關定之」。而財政部係於本件發生後之九十年七月二十日始發布「農會信用部漁會信用部對個人贊助會員及團體贊助會員授信及限額標準」，從而，農會法修正發布後，相關子法既未及時配合發布，故於新法舊法銜接期間，應從寬處理。
⒊銀行法八十九年十一月一日修正時，既已修正銀行法第三十三條之罰則（第一
二七條之一），此事涉人民之權利義務，被告理應立即檢討包括八十四年十二月十一日台財融字第八四七八八六二○號函所定「該信用部對同一擔保放款最高限額之半數」在內之全部規定，有無繼續適用於修正後之銀行法。至被告檢討後若認仍應維持上開八十四年十二月十一日函，亦應重新公布並函告各方週知，以資信守。詎被告怠忽於此，對修正後之銀行法仍援引修正前之函釋處分原告，即有違誤。
⒋又銀行法第三十三條第一項之規範對象係「本行負責人或辦理授信之職員」，
且被告八十四年十二月十一日函亦指明「農會信用部對其負責人及各部門員工」係指「本行負責人」及「本行辦理授信之職員」，即「農會信用部負責人」及「農會信用部辦理授信之職員」，從而，本件自不應擴大到農會信用部以外之人員，如予擴張解釋，則不僅與銀行法第三十三條有違，亦違背罪刑法定主義。
⒌另銀行法第三十三條第二項雖明文授權被告洽商中央銀行定之，惟限制人民之
權利，課予人民義務應以法律定之，中央法規標準法第五條第二款定有明文，但縱有法律之授權，依中央法規標準法第七條規定，亦應以法規命令定之。從而，被告僅以上開八十四年十二月十一日一紙函文為規範依據，顯違反中央法規標準法之規定，自不得據為處分原告之依據。換言之，八十四年十二月十一日之規定內容，應納入銀行法第一百三十九條第二項所授權訂定之管理辦法內庶符法制。
⒍本件貸款人吳許快於八十九年十一月二十一日借款一千七百萬元，九十年二月
二十六日借款二千二百萬元，加計前欠金額三千六百萬元，合計七千萬元，九十年五月、六月已分別償還共三千四百萬元，現欠餘額三千六百萬元，繳息正常。且查上開八十九年十一月二十一日、九十年二月二十六日之兩筆貸款，燕巢鄉農會嗣已依規定程序於該會九十年三月二十七日第十四屆第二次理事會議提報通過。理事會會議之追認依民法第一百十五條規定，應溯及行為時生效。⒎按「左列事項應以法律定之：‧‧‧二、關於人民之權利義務者‧‧‧」「應
以法律規定之事項，不得以命令定之」「各機關依其法定職務或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院」「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要，標準或準則」中央法規標準法第五條第二款、第六條、第七條及第三條分別定有明文。查本件被告認原告違反銀行法第三十三條第一項規定，應依同法第一百二十七條之一規定處罰鍰二百萬元乙節，被告係以財政部八十四年十二月十一日日台財融字第八四七八八六二○號函為其處罰依據，惟查上開財政部八十四年函僅係一紙公函，其性質屬平行單位間往來之公文，核與中央法規標準法第七條所定之命令、規程、規則、細則，辦法、綱要，標準或準則，且應分別下達或發布，並需即送立法院者，兩者在名稱及程序上皆不相同，且被告若認其八十四年十二月十一日函於九十年銀行法修正後仍得繼續適用，則被告又何需於九十年七月二十日另行發布「農會信用部漁會信用部對個人贊助會員及團體贊助會員授信及限額標準」？堪認被告作法顯又前後矛盾。從而，被告對原告之處罰依據即八十四年十二月十一日函顯違中央法規標準法各該規定而無效。
⒏綜上所述，本件處罰應屬無據，且有關核貸程序嗣已經過理事會議補正，農會
債權確保無損，退萬步言，農會人員縱有行政程序之疏失，亦宜由理事會評核為已足，殊無處以該條罰鍰之理。
㈡被告主張之理由：
⒈按農會法於九十年一月二十日修正公布前之第五條第三項即已規定「農會辦理
會員金融事業，應設立信用部，並視同銀行業務管理。」。又銀行法於八十九年十一月一日修正公布前之第一百二十七條之一「銀行違反第三十二條、第三十三條或第三十三條之二規定者，其行為負責人，處三年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣一百八十萬元以下罰金。」，對違反銀行法第三十三條之利害關係人授信規定，即有處罰規定，而法律修正由刑罰改以行政罰規範。另原告所述農會法第十三條第四項規定：「農會信用部對個人贊助會員及團體贊助會員授信及其限額之標準，由中央目的事業主管機關定之」，及被告於九十年七月二十日發布「農會信用部漁會信用部對個人贊助會員及團體贊助會員授信及限額標準」，均非屬本件原告違法事實所適用之規定，合先敘明。
⒉本件原告任職燕巢鄉農會總幹事，中央存款保險公司九十年對該會為一般業務
檢查時，查得該會信用部八十九年十一月二十一日及九十年二月二十六日各增貸其利害關係人吳許快（原告之母）擔保放款一千七百萬元及二千二百萬元，增貸後加計前欠餘額三千一百萬元，放款餘額增為四千八百萬元及七千萬元，均逾八十九年度該農會對同一會員最高放款限額九千一百萬元之半數（四千五百五十萬元），逕由原告（借戶之子）核准，未予迴避，且均未依規定提報理事會審議，核與被告八十四年十二月十一日台財融第00000000號函授權規定及銀行法第三十三條第一項規定不符，有中央存款保險公司對原告任職農會信用部一般業務檢查報告及該會九十年六月二十六日陳述書等資料可稽，爰被告依該會行為時適用之銀行法第一百二十七條之一規定，對行為負責人該會之總幹事即原告處罰鍰二百萬元，揆諸相關規定，並無不合。
⒊關於原告所述本件事後已依規定程序於該會九十年三月二十七日第十四屆第二
次理事會議提報通過，予以補正，農會債權確保無損；惟原告任職該會總幹事，依法執行職務，對農會法及銀行法等與其職務有關之法令，應盡善良管理人應有之注意，且銀行法第三十三條，旨在規範金融機構對利害關係人之擔保授信在一定金額以上者，應經三分之二以上董事之出席及出席董事四分之三以上同意之授信程序，以防範金融機構對利害關係人利用職務之便，承作不當授信，形成利益輸送，致損害存款大眾權益及影響健全經營；又該會信用部於八十九年度經中央存款保險公司辦理一般業務檢查報告，已有借款人吳許快之借款資金流入原告存款帳戶情事；且本次借款人吳許快之系爭借款，均逕由原告即該會總幹事甲○○（借戶之子）核准，未予迴避，核貸前亦未經該會理事會通過。且依據司法院釋字第二七五號解釋意旨，人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，並不以故意為其責任條件，且應受行政罰之行為僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，是本件行為人若不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰，又事後之改善行為尚不得作為請求免罰之依據，其違規事實既已存在，自應予以處罰，原告所訴各節，核係託辭，本件原處分應予維持。
理 由本件原告起訴後，被告之代表人已由李庸三更換為乙○，被告新代表人乙○具狀聲明承受訴訟，於法有據，應予准許，合先敘明。
按「農會辦理會員金融事業，應設立信用部，並視同銀行業務管理；其業務管理辦
法，由行政院定之。」為行為時農會法第五條第三項所規定。次按「銀行對其持有實收資本百分之五以上之企業，或本行負責人、職員或主要股東，或對與本行負責人或辦理授信之職員有利害關係者為擔保授信，應有十足擔保，其條件不得優於其他同類授信對象，如授信達中央主管機關規定金額以上者，並應經三分之二以上董事之出席及出席董事四分之三以上同意。前項授信限額、授信總餘額、授信條件及同類授信對象，由中央主管機關洽商中央銀行定之。」「銀行依第三十三條辦理授信達主管機關規定金額以上，．．．未經董事會三分之二以上董事之出席及出席董事四分之三以上同意者或違反主管機關依第三十三條第二項所定有關授信限額、授信總餘額之規定或．．．，其行為負責人處二百萬元以上一千萬元以下罰鍰。」「依其他法律設立之銀行或其他金融機構，除各該法律另有規定者外，適用本法規定。前項其他金融機構之管理辦法，由行政院定之。」及「非屬公司組織型態之其他金融機構，應在其組織章程內載明負責人之範圍，前項負責人之範圍．．．在農會信用部或漁會信用部應包括農會或漁會之總幹事．．．」分別為銀行法第三十三條、第一百二十七條之一第二項、第一百三十九條及同法施行細則第三條所明定。又被告依據銀行法第三十三條及第一百三十九條第一項規定，以八十四年十二月十一日台財融第00000000號函訂定「農會信用部適用銀行法第三十三條授權規定事項」，其說明二為「銀行法第三十三條第一項所稱授信達中央主管機關規定金額者，係指農會信用部對其負責人及各部門員工，或對與其負責人或辦理授信之職員有利害關係者為擔保授信，其對同一授信客戶之每筆或累計金額達『該信用部對同一人擔保放款最高限額』之半數者。」該規定事項係行政機關基於法律授權，對多數不特定人就一般事項所作抽象對外發生法律效果之規定，自可適用。
本件原告係燕巢鄉農會總幹事，中央存款保險公司於九十年三月間對燕巢鄉農會信
用部辦理一般業務檢查（檢查基準日：九十年二月二十八日），發現該會信用部八十九年十一月二十一日及九十年二月二十六日各增貸其利害關係人吳許快（原告之母）擔保放款一千七百萬元及二千二百萬元，增貸後加計前欠餘額三千一百萬元，放款餘額增為四千八百萬元及七千萬元，均逾八十九年度該農會對同一會員最高放款限額九千一百萬元之半數（四千五百五十萬元），逕由其總幹事即原告核准，未予迴避，且均未依規定提報理事會審議，核與被告八十四年十二月十一日台財融第00000000號函授權規定及銀行法第三十三條第一項規定不符，被告乃依銀行法第一百二十七條之一第二項規定，處原告罰鍰二百萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，復起訴主張本件核貸程序之瑕疵，業經補提理事會議通過，農會債權確保無損，又原告核准該貸款縱有行政程序疏失，由理事會評核即已足，被告竟以原告未予迴避，核准其母親逾規定數額貸款，且未依規定提報理事會審議，裁處原告罰鍰，顯有違誤，詳如其起訴狀事實欄所載理由等語。查本件中央存款保險公司於九十年三月間對燕巢鄉農會信用部為一般業務檢查時，發現該會信用部八十九年十一月二十一日及九十年二月二十六日各增貸其利害關係人吳許快（即該農會總幹事原告之母）擔保放款一千七百萬元及二千二百萬元，增貸後加計前欠餘額三千一百萬元，放款餘額增為四千八百萬元及七千萬元，均逾八十九年度該農會對同一會員最高放款限額九千一百萬元之半數（四千五百五十萬元），逕由原告（借戶之子）核准，未予迴避，且均未依規定提報理事會審議，核與被告八十四年十二月十一日台財融第00000000號函授權規定事項及銀行法第三十三條第一項規定不符，此分別有借款申請書、借款紀錄卡、中央存款保險公司檢查報告、燕巢鄉農會陳述書等資料附原處分卷可稽，復為原告所不爭執，自堪認為真實，被告乃酌情從輕對原告處罰鍰二百萬元，揆諸首揭規定，自無不合。
至於原告訴稱：本件核准貸款之程序瑕疵，事後已依規定程序於九十年三月二十七
日補提燕巢鄉農會第十四屆第二次理事會議提報通過，予以補正，農會債權確保無損，其程序上疏失，由理事會評核即已足，不得處以罰鍰等語；惟原告任職該會總幹事，依法執行職務，對農會法及銀行法等與其職務有關之法令，自有相當之認識，應盡善良管理人之注意義務，且銀行法第三十三條，旨在規範金融機構對利害關係人之擔保授信在一定金額以上者，應經三分之二以上董事之出席及出席董事四分之三以上同意之授信程序，以防範金融機構對利害關係人利用職務之便，承作不當授信，形成利益輸送，致損害存款大眾權益及影響健全經營；本件該農會信用部於八十九年度經中央存款保險公司辦理一般業務檢查報告，其放款既有如上之缺失，並均由原告所核准，其核准放款缺失，縱非故意，亦難謂無過失，依司法院釋字第二七五號解釋意旨，自應受罰。又事後之改善行為固得作為裁罰輕重參考，尚不得作為請求免罰之依據，其違規事實既已存在，自應予以處罰，且如上所述被告已酌情從輕裁罰，原告所訴各節，均不足採。
綜上說明，本件被告對原告裁處罰鍰處分，認事用法，俱無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合，原告起訴意旨，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段規定，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 三十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 王碧芳法 官 黃本仁右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 二 日
書 記 官 姚國華