臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第一五五○號
原 告 新竹縣農會代 表 人 甲○○總幹事訴訟代理人 曾肇昌律師被 告 新竹市政府代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因有關交通事務事件，原告不服中華民國九十一年三月六日交訴九十一字第一九六三一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於民國（下同）九十年間將其所有坐落新竹市○○路○○段九九○及九八七等兩筆地號部分土地（下稱系爭土地），以ㄇ型鐵管封閉，案經被告以九十年六月四日
（九十）府交管字第四○七八二號函知原告，略以：「主旨：有關新竹市○○路○○道之迴轉道（科學城笑傲江湖ＫＴＶ旁）遭貴會以ㄇ型鐵管阻斷妨礙交通案．．說明：二、經查上開地段係屬新竹（含香山）都市計畫二十六米計畫道路用地；且為既成公眾通行之道路。其土地之所有權，縱未為移轉登記，而仍為貴會所保留，亦不允貴會在該道路上築起任何建築物，妨害交通。三、貴會應即時停止封閉道路行為並消除該路障，倘不為處理，本府將依法辦理。」等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、陳述：
１、按坐落新竹市○○路○○段○○○○號土地（面積為四九三平方公尺）及九八七地號土地（面積為二五八平方公尺）係屬原告所有，參照土地謄本所載，上開二筆土地之地目為「田」並非「道」。原告前於八十九年五月二十四日以縣農務字第一四八號函知被告，略以未經原告同意，於私有土地上鋪設瀝青，嚴重侵害私人產權，請即剷除復舊，以維權益。惟原告函請回復原狀未果，不得不於九十年間在系爭土地設置ㄇ型鐵管，防止閒人闖入，被告逕以九十年六月四日（九十）府交管字第四○七八二號函知原告該地段係屬新竹（含香山）都市計畫二十六米計畫道路用地，應供公眾通行，不得築起任何建築物妨害交通云云，難令原告甘服。
２、系爭土地確係位於新竹市○○路○○道旁邊之空地，兩邊均設有護欄，並非供公眾通行使用之既成巷道，被告稱系爭土地為既成道路云云，顯與事實不符：
⑴所謂既成道路，參照內政部七十一年十一月二十四日台內營字第一二二一一○號
函釋，須符合民法第七百六十九條及第八百五十二條規定而取得公用地役權者，亦即，須供公眾通行而和平使用二十年以上之道路。反觀系爭土地僅係原告所有之空地，並非道路，亦非公眾通行之道地，其北邊為鐵路，人行、車輛均不通，一般人、車僅能經由地下道通行往北走，自不生公眾通行餘地。至於東西向方面，因西邊地下道兩旁設有欄杆護牆，根本無法通行，東邊為科學館圍欄，亦無法通行，此有相片可稽，被告稱系爭土地於鐵路地下道開闢時，即為既成道路云云，顯係自欺欺人。故被告逕以系爭土地為新竹（含香山）都市計畫二十六米計畫道路用地，且為既成公眾通行之道路為由，要求原告消除路障，無償供民眾通行使用，尚乏依據，且有圖利附近商家之嫌。
⑵系爭土地於鐵路地下道闢建後，成為封閉土地，四周無住家，根本無人通行，屬
無法通行之田地，僅能種植林木美化環境，被告不依法徵收補償，僅圖占用土地。查系爭土地於八十年八月以前均為空地，其東邊為豐新開發企業股份有限公司（地址為新竹市○○路○○○巷○○號）所經營之科學館，該館於八十年八月間始取得使用執照，其東邊另有大門通道，與原告相鄰西邊部分設有圍牆及鐵欄杆，系爭土地係屬袋地，周圍未有住家，無人通行，即無公眾通行之可能，不構成公眾通行之既成道路，而該科學館或許擬另闢後門，由系爭土地向南出去，然此充其量僅係私人借道或未來另行闢路問題，與公眾通行無關，況該科學館自八十年八月後始成立，不生二十年以上供公眾通行之既成道路。被告可查明該科學館之成立年限，其明知系爭土地為原告田地，係屬封閉空地，逕稱地下道闢建時，為公眾通行之道路云云，顯與事實不符。
⑶被告及訴願決定機關未瞭解實情，系爭土地係屬四周無住家之封閉袋地，非公眾
通行之道路，訴願決定徒憑被告片面以鐵路地下道之闢建，執為系爭土地之通行年限，顯與實情不符，殊不知鐵路地下道之闢建，僅係南北地下道之通行，反因兩旁護欄之設置，致系爭土地成為封閉之空地，依圖式及相片即可瞭解系爭土地之四周封閉情形，與地下道之闢建通行係屬兩事。故系爭土地並非既成道路，亦非公眾通行土地。退步言，縱認系爭土地係屬既成道路，惟參照司法院釋字第四○○號解釋：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。」，原告於九十年六月二十九日以縣農務字第一七九號函被告，略以系爭土地之地目為「田」並非「道」，倘被告認係屬都市○○道路預定地，有其需要及重要性，原告願配合政策，請依法辦理徵收補償。
３、原告否認系爭土地於六十八年間即已供公眾通行使用，系爭土地係屬田地並非道地，訴願決定稱其為既成道路云云，並無根據，顯錯認事實。另被告係於八十九年間方於系爭土地上鋪設柏油，尚難證明於六十八年間即已供公共通行使用，至被告所屬工務局九十年十一月二十七日（九十）工土字第二○○五五號及九十二年三月二十五日局工土字第○九二○○○五三三七號書函僅係其內部之公文書，並無證據證明力。又被告於八十九年間擅自以公權力鋪設柏油，顯構成侵權行為，被告稱系爭土地係屬計畫道路，惟不辦理徵收，與強奪人民財產何異？訴願決定援用行政法院（現改制為最高行政法院）四十四年間之判例，殊不知該判例業於八十五年間經司法院廢棄。系爭土地既非既成道路，原告得於其上自行使用管理，被告欲藉用警力排除，豈係民主法治國家應有之現象，故被告所為處分顯屬違法不當。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴。
二、陳述：
１、系爭土地於前新竹市公所時期即供公眾通行使用至今，已逾二十年有餘，依民法第七百六十九條及第八百五十二條規定，係屬取得公共地役關係供公眾通行之現有巷道，無須辦理物權登記。另依被告於四十五年五月二十八日公告實施之「新竹都市計畫」圖所示，系爭土地係屬都市○○道路，已設供公眾通行道路（台鐵西部幹線新竹市○○○○道兩端），即屬上開規定之已取得公共地役關係之現有巷道。又參照被告所屬工務局九十年十一月二十七日（九十）工土字第二○○五五號及九十二年三月二十五日局工土字第○九二○○○五三三七號書函所載，台灣鐵路管理局為改善西部幹線平交道交通狀況，於六十八年間將系爭土地所處之平交道立體化，依都市計畫寬度二十六公尺，開闢為中間雙向地下道及兩側單行迴轉道路，並鋪設柏油以供公眾通行，原告昧於事實指稱系爭土地現有巷道及人行道無法通行云云，尚待斟酌，故系爭土地係由台灣鐵路管理局於六十八年間開闢完成，其現況已供公眾通行使用。
２、詳言之，系爭土地係位於新竹市○○路（車行）地下道東側之空地，且為新竹（含香山）都市計畫二十六米計畫道路用地，現況為地下道寬十米，二側各約寬八米，經查該地下道完成後，早期係一雙向道路（現況為單向道路），按照道路工程設計之原理，須於兩側設置單向迴轉道供民眾迴轉通行使用，且查該地下道完成後尚有設置「人行地下道」供一般民眾通行使用，該人行地下道係設置於系爭土地之北側，民眾通行時，勢須通過系爭土地，故系爭土地確於早期即有供民眾通行使用之必要與事實，即使在未設置地下道以前之平面道路，亦有長期供民眾通行使用之情形，故確實具有公用地役關係，而屬既成道路無誤。
３、原告曾於八十九年間自行設置路障遭民眾檢舉，經被告通知後，已自行撤除路障，嗣於九十年間重行設置路障，妨礙民眾通行，再遭民眾檢舉，業經被告所屬交通局開單裁罰，方提起本件行政訴訟。故被告要求原告即時停止封閉道路行為並消除路障，於法並無不合，亦無原告所稱有圖利兩側商家之嫌。原告稱系爭土地之地目為「田」並非「道」，非屬既成道路云云，惟按道路交通管理處罰條例第三條規定所稱之道路，係指公路、街道、巷道、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方，另按台灣省建築管理規則第四條：「．．所稱之現有巷道，包括左列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。二、私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意或捐獻土地為道路使用，經依法完成土地移轉登記手續者。三、本法七十二年十一月七月修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經縣市主管建築機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。」之規定，可知現有巷道之構成要件與土地地目之屬性並無關涉。
４、依道路交通安全規則之規定，供公眾通行之道路，主管機關依通行事實改善交通道路，系爭土地因通行使用時日已久，柏油面部分損壞，經被告接獲市民反應已有因路面損壞造成事故，遂僱工加封，以利民眾通行，系爭土地既屬民法已取得公共地役關係之現有巷道，被告為改善路面情況而予加封，即無違法或擅自占用之情事，亦未涉及土地所有權變更。亦即，系爭土地早年即已鋪設柏油，八十九年間係重新鋪設，此有被告八十九年五月二十九日（八九）府工養字第三五九三三號函可稽。況是否鋪設或何時鋪設柏油路面，並非既成道路之認定要件。按道路交通管理處罰條例第八條第一項第二款規定：「違反本條例之行為，由左列機關處罰之：二、第六十九條至第八十四條由警察機關處罰。」，系爭土地既屬供公眾通行，具有公用地役關係之既成巷道，原告於其上設置ㄇ型鐵管封閉道路之行為，已違反道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第一款規定，經被告限令其即時停止並消除障礙，並以副本通知新竹市警察局依法取締，即屬允當，並無違法。
５、參照司法院釋字第四○○號解釋：「．．既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，．．財務狀況逐年辦理或以他法補償。．．」之意旨，目前各級政府多因財政收支無法平衡，各項建設均依賴上級屬實，被告目前實無能力對系爭土地辦理徵收補償，並據實函復原告，足證被告以負責之態度處理系爭土地相關事務。故被告為維持道路通行，責命原告限期消除路障，即無不妥，與日後是否有拓寬道路之計畫，由被告依司法院釋字第四○○號解釋意旨編列預算予以徵收，兩者並無直接關涉。
理 由
一、本件爭點厥為原告所有坐落新竹市○○路○○段九九○及九八七等兩筆地號部分土地，是否係具公用地役關係之既成道路，以及原告是否得在其所有系爭土地上為妨礙交通之行為。至被告是否依司法院釋字第四○○號解釋意旨編列預算徵收系爭土地，因非本件處分之內容，是兩造就此所為之主張及陳述，當非本院所應審究，合先敘明。
二、按行為時建築法第一百零一條規定：「省（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」；臺灣省建築管理規則第四條規定：「本規則所稱現有巷道包括左列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。．．前項第一款所稱供公眾通行之巷道應由縣市主管機關就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定之。」。次按「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照本院釋字第二五五號解釋、行政法院四十五年判字第八號及六十一年判字第四三五號判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。」司法院釋字第四○○號解釋理由書可資參照。再按「既成為公眾通行之道路，其土地之所有權，縱未為移轉登記，而仍為私人所保留，亦不容私人在該道路上起造任何建築物，妨礙交通。」、「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公物，以達行政之目的。此際該私人雖仍保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的相違反。本件土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。此項道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。原告雖仍有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。原告擅自將已成之道路廢止，改闢為田耕作，被告官署糾正原告此項行為，回復原來道路，此項處分，自非違法。」、「既成為公眾通行之道路，其土地之所有權，縱未為移轉登記，而仍為私人所保留，亦不容私人在該道路上起造任何建築物，妨害交通。原告所有土地，在二十餘年前，即已成為農路，供公眾通行，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在，則該農路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。原告雖有其所有權，但其所有權之行使，應受限制，不得違反供公眾通行之目的。原告擅自將已成之農路，以竹柱、鐵線築為圍籬，阻礙交通，意圖收回路地，自為法所不許。」行政法院（現改制為最高行政法院，下同）四十四年判字第十一號、四十五年判字第八號及六十一年判字第四三五號復著有判例。
三、查本件原告所有坐落新竹市○○路○○段九九○及九八七等兩筆地號部分土地，於前新竹市公所時期即供公眾通行使用至今，已逾二十年有餘，而依被告四十五年五月二十八日公告實施之新竹都市計畫圖所示，系爭土地係屬都市○○道路，已設供公眾通行道路（台鐵西部幹線新竹市○○○○道兩端），另參照卷附被告所屬工務局九十年十一月二十七日（九十）工土字第二○○五五號及九十二年三月二十五日局工土字第○九二○○○五三三七號書函所載，台灣鐵路管理局為改善西部幹線平交道交通狀況，於六十八年間將系爭土地所處之平交道立體化，依都市計畫寬度二十六公尺，開闢為中間雙向地下道及兩側單行迴轉道路，並鋪設柏油以供公眾通行，則系爭土地至遲於六十八年間由台灣鐵路管理局開闢完成後供公眾通行使用之事實，堪以認定。況上開地下道工程完工後，尚設置有「人行地下道」供一般民眾通行使用，該人行地下道係設置於系爭土地之北側，民眾通行時，勢須經由系爭土地，益證系爭土地確有長期供民眾通行使用之事實，而為具公用地役關係之既成道路無訛。以上，有系爭土地地籍圖謄本、都市計畫圖、被告所屬工務局二件函文、新竹市○○路○○道東側、人行道出入口、靠鐵道道路、靠花園街道路、迴轉道入口照片多幀附原處分卷及本院卷足憑，堪認為實。原告主張系爭土地之地目為「田」並非「道」，且早期未鋪設柏油路面，非屬既成道路云云，惟參諸台灣省建築管理規則第四條規定，可知現有巷道之構成要件，與土地地目之屬性並無關聯，而是否鋪設或何時鋪設柏油路面，亦非既成道路之認定要件，是原告執此以為系爭土地非屬既成道路之論據，殊無足採。
四、按私有土地，若實際已供公眾通行數十年，成為道路，其土地所有權縱未為移轉登記，仍為私人所保有，其所有權之行使仍應受限制，應認為已有公用地役關係之存在，土地所有人不得違反供公眾通行之目的而為使用，如有妨害既成道路供公眾通行之目的之行為，行政機關自得以公權力加以排除。此觀乎前揭判例意旨甚明。是本件系爭土地既屬供公眾通行，具有公用地役關係之既成巷道，則原告於其上設置ㄇ型鐵管封閉道路之行為，已違反供公眾通行之目的，被告糾正原告此項行為，回復原來道路，其處分自非違法。訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞聲明撤銷，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 五 月 一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 闕銘富法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 一 日
書記官 方偉皓