臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第一五五五號
原 告 甲○○訴訟代理人 謝天仁律師被 告 內政部警政署入出境管理局代 表 人 曾文昌（局長）訴訟代理人 乙○○右當事人間因有關兵役事務事件，原告不服內政部中華民國九十一年三月十九日台內訴字第０九００００六一四０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告【民國（下同）00年0月0日生】於八十五年十二月二十七日檢附入出境許可申請書、父親蔡衍明簽章之出國同意書、母親曹文玲與原告共同簽章之具結書（以下稱系爭具結書），以「接近役齡男子」身分申請出境，案經被告考量元旦假期將屆，原告已備齊接近役齡男子申請出境相關文件，父母均同意其出國，基於便民考量未要求出示機票及監護權證明，當日即依當時「接近役齡男子申請出境作業規定」第三點規定，發給有效期限至八十七年十二月二十日入出境許可（原有護照係駐新加坡代表處發照，惟未具有僑居身分，效期至八十七年十二月二十日），接近役齡期間原告亦分別於八十六年三月三十日、八十六年七月二十二日、八十七年一月四日曾有三次出境紀錄。嗣原告於九十年五月十七日函請被告退還原告簽章具結於八十九年一月一日前返國履行兵役義務之系爭具結書，被告以九十年六月七日（九十）境義蘇字第七三一六七號函復：退還具結書有實際困難。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應將原告於八十五年十二月二十七日所出具之具結書返還予原告，並自微縮影片刪除具結書之內容。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：⒈被告持有原告出具之系爭具結書，是否有理？
⒉原告有無法律上依據得請求被告自微縮影片刪除系爭具結書之內
容？㈠原告主張之理由：
⒈按原告係00年0月0日出生，於八十五年十二月二十七日委託旅行社人員代
為辦理請領新護照事宜時，年齡並未滿十六歲。所謂「接近役齡男子」，依當時之「接近役齡男子申請出境作業規定」第二條規定，係指年滿十六歲當年一月一日起至年滿十八歲當年十二月三十一日止之男子，以原告而言，應指八十六年元月一日至八十八年十二月三十一日。原告委託他人辦理申請新護照事宜之日，是八十五年十二月二十七日，原告尚不是接近役齡男子。乃被告當日承辦人員竟命原告須提出八十九年一月一日前返國履行兵役義務之系爭具結書，方得請領新護照，顯然有誤。
⒉次按八十五年十二月二十七日為應被告之要求，該旅行社人員即以原告母親曹
文玲及原告所簽名之系爭具結書，併原告父親蔡衍明簽名之未成年子女出國同意書交由被告。惟查當時之「接近役齡男子申請出境作業規定」第三條規定，該具結書應由接近役齡男子之法定代理人簽名始生效力。本件原告之父親蔡衍明與母親曹文玲已於七十二年間離婚，原告歸蔡衍明監護教養（即蔡衍明為其法定代理人），此有台灣台北地方法院之和解筆錄可稽。故縱原告於當時須提出具結書，該具結書亦應由父親蔡衍明簽名蓋章方為有效。按被告之承辦人員於收受具結書及未成年子女同意書時，即會核對前開文件上之身分證影本內容，原告之父親蔡衍明及母親曾文玲之身分證背面影本配偶欄皆係空白，至為明顯，且具結書之出具對我國年輕男子權利影響甚鉅，被告之承辦人員如盡責審查，必會發現原告之父母已然離婚，法定代理人非曹文玲。被告未詳加審查，亦未通知原告法定代理人蔡衍明出具具結書之情事，率予辦理。本此，系爭具結書既未經原告之法定代理人簽名，即為無效之文件。
⒊被告於訴願程序中答辯主張，稱當時原告係以接近役齡男子身分申請出境，又
基於便民考量，並未要求原告出示機票及監護權證明，而其後於接近役齡期間原告亦有三次出境紀錄，原告仍應簽具具結書，且該份具結書已附入被告核發原告出境許可之文件資料中，已為公文書之一部份，自無退還原告之理由。惟按行政處分具有重大明顯之瑕疵者，無效。此為九十年一月一日開始施行之行政程序法第一百十一條第七款所明定。被告八十五年十二月命原告出具系爭具結書，當時行政程序法雖尚未施行，惟依原告身分證，一望即知原告實未滿十六歲，且非「接近役齡男子」，本不應命原告出具，又被告未審酌原告所提未成年子女出國同意書及具結書上父母身分證之空白配偶欄，逕以非原告法定代理人簽名之文書辦理，該具結書為無效已如前述。無效之行政處分自始不生效力，行政程序法第一百十條第四項定有明文。被告命原告作成系爭具結書既屬無效之行政處分，即應自始不生效力。縱原告嗣後有出境，被告仍應將前開具結書返還原告或宣示該具結書無效，另命原告及其法定代理人簽具新具結書，始為適法，不得據此將先前無效之行政處分補正為合法。被告主張該公文書已附入被告核發原告出境許可之文件資料中，為公文書之一部份，無退還之理由。按該公文書因非原告之法定代理人簽名，為無效之公文書，本此，被告縱主張無法退還，亦應宣示該具結書為無效或將該具結書作廢。被告已自承原告在八十五年十二月二十七日申請新護照時，尚非「接近役齡男子」，被告依法即不得要求原告提出具結書，但被告自承便宜行事，要原告出具具結書，原告依法本不應提供具結書，卻誤依被告要求提供具結書，即於法無據，被告持有系爭具結書即於法無據，被告依法應予退還。至於系爭具結書已成公文書一部分，倘只是檔案紀錄，被告留存影本即為己足，不應提供而提供，被告依法即不得持有該文件，本此，被告以具結書已成公文書一部分，主張無庸退還，後又稱正本已不存在，顯自相矛盾，亦足見被告未依法行政，且不實在。倘若被告確實只留存微縮影本，而無具結書正本，因其存檔於法無據，被告依法應將具結書內容，自微縮內容刪除，以保障權益，並符法旨。
⒋被告以原告於接近役齡期間曾有三次入出境紀錄為由，拒絕退還系爭具結書。
其意似指，若原告於達接近役齡之年齡後，為求順利出境，必會出具相同內容之具結書，故系爭具結書可視為原告「提前」出具，並不妨礙於具結本身之效力。惟查，被告此等理由乃係立於「假設」之前提上，即假設原告必會於達接近役齡之年齡後出具相同內容之具結書，然此是否能作為理由，實有疑問，蓋實際情形如何，須經原告於知悉利害關係並考量一切情況後始得決定，非被告僅憑假設即可推定。被告復以原告「主動」以接近役齡男子身分請出境，父母雙方均同意其出國，當日即發給入出境許可為由，拒絕退還系爭具結書。惟查系爭具結書乃係原告委託之旅行社不諳法令擅作主張而出具，原告之法定代理人事前並不知悉，此由系爭具結書上所簽名同意者為當時已非原告法定代理人之曾文玲可證。準此，以原告仍為未成年人，不瞭解具結書之意義，且於無法定代理人合法代理之狀況下出具系爭具結書，如何能謂係「主動」以接近役齡男子身分申請出境？況且，系爭具結書之出具既未經合法代理，則更凸顯其本身之無效。原告之父母雖均同意原告出境，然此亦只限於同意出境，並不及於同意原告出具系爭具結書，蓋兩者本即分屬兩件事，不可混為一談，更不得因原告之法定代理人於未成年子女出國同意書上簽名，而推論其亦必同意於系爭具結書上簽名。且事實上，原告之法定代理人並未於系爭具結書上簽名同意。尤有甚者，縱假設原告真係「主動」以接近役齡男子身分申請出境，然以原告當時非屬接近役齡男子，被告依法本應不許原告以此等身分申請出境，豈可以原告「主動」申請為由即「順勢配合」之？此等作法實與依法行政原則相違背。
⒌被告於訴願決定書上以「經原處分機關考量元旦假期將屆．．．，基於便民考
量未要求出示機票及監護權證明」為由，駁回訴願。惟原告於申請補發新護照時，即附有機票，且機票日期載明為八十五年十二月二十七日。本此，則與被告所謂之「元旦假期將屆」何涉？再者，應否出示監護權證明，本不因是否為接近役齡男子而有差別，被告欲以未要求原告出示監護權證明之「便民考量」為由，掩飾其內部作業上疏失之意圖，可見一斑。事實上，本件乃被告因有原告父親簽名之未成年子女出國同意書及母親簽名之具結書，即認定父母均同意原告出國，故未要求原告出示監護權証明。惟此乃被告內部貪圖便利之「便宜行事」、未盡職責予以詳查所致。被告尚主張系爭具結書係旅行社為方便而於申請時所附上，惟既不合法，除非被告有要求，否則，依法被告理應退回系爭具結書才對，被告在本件申請時，未以原告未滿十六歲為由退回具結書，被告辯稱便民，自屬無據。
⒍被告雖不斷主張「該具結書係提醒申請人注意其應須返國履行兵役義務之年齡
，要求出具該文書之法律性質應為行政法上之觀念通知，並非一般行政處分之負擔或條件，而具特殊法律意義」，惟查以當時「接近役齡男子申請出境作業規定」第三條所明文規定之：「‧‧‧初次申請時應由其法定代理人與本人具結於年滿十八歲之翌年一月一日起役前返國履行兵役義務，並將具結書送境管局」可知，具結書之出具，乃係法令所強制規定者，若接近役齡男子於申請出境時未出具具結書，被告必不會核准之，是以，接近役齡男子並無選擇出具與否之自由。又該具結書之內容乃係「‧‧‧屆時如未返國服役，爾後返國願依法服完兵役後，再申請出境。」已明確表示係對人民之自由權利為限制，非僅是提醒申請人應返國履行兵役義務而已，其法律性質，亦非係如被告所謂之觀念通知。職是之故，系爭具結書返還與否，雖不會因而免除原告服兵役之義務，然卻已加諸限制於原告出境之權利上，當不得謂其並不具有特殊法律意義。而既系爭具結書之存在，將造成原告權利之受限，復以被告乃係違反法令要求原告提出，並無持有之法律上依據，故被告實有將系爭具結書返還予原告，並自微縮影片刪除具結書內容之必要。
⒎兵役法係遲至於八十九年修正後，始有「接近役齡男子」之概念，而在此之前
，兵役法及兵役法施行法，對此等身分之人申請出境，並未設有限制，本此，「接近役齡男子申請出境作業規定」要求接近役齡男子於申請出境時須出具具結書，乃係於無法律明確授權下增加對人民自由權利之額外限制，揆諸司法院釋字第四四三號之意旨，已牴觸憲法第十條保障人民居住及遷徙自由之規定。是以，被告持有系爭具結書，不僅無法律上之依據，更牴觸憲法保障人民自由權利之規定。
㈡被告主張之理由：
⒈依兵役法第三條第二項規定：「男子年滿十五歲之翌年一月一日起，至屆滿十
八歲之年十二月三十一日止，稱為接近役齡男子。」「接近役齡男子申請出境作業規定」第三點規定：「接近役齡男子之出境，應向內政部警政署入出境管理局申請，初次申請時應由其法定代理人與本人具結於年滿十八歲之翌年一月一日起役前返國履行兵役義務，並將具結書送入出境管理局」。第五點規定：「接近役齡男子出境，其護照之效期，以三年為限，並在其護照上加蓋『尚未履行兵役義務』戳記；除有特殊原因經中央部會核准者外，不得為僑居身分加簽及在國外辦理換發護照。」第八點規定：「具有僑居身分之接近役齡男子不適用本規定」。
⒉「接近役齡男子申請出境作業規定」於八十九年七月十三日停止適用，廢具結
書。依現行「接近役齡男子出境審查作業及護照管理規定」第四點第二項規定：年滿十五歲之年十二月三十一日前已取得之護照，若於屆接近役齡或役男期間，尚未具僑居加簽資格者，而有入出境者，雖護照尚未加蓋尚未履行兵役義務戳記，亦不得為僑居身分加簽及在國外辦理換發護照。另參考「接近役齡男子出境審查作業規定」（九十一年十二月日修正）第四點第二項規定：「年滿十五歲之年十二月三十一日以前出國，若接近役齡期間返國，每年累計未逾二個月者，於符合僑居身分加簽資格時，得向領務局或駐外館處申請逕為註銷尚未履行兵役戳記，並為僑居身分加發。」原告接近役齡期間雖曾有三次入出境紀錄每年返國累計未逾二個月，得依上述規定辦理僑居身分加簽。是以若原告接近役齡期間初次入境（八十六年三月二十八日）前已具有僑居加簽身分資格，始得不適用當時「接近役齡男子申請出境作業規定」及現行「接近役齡男子出境審查作業護照管理規定」之規範。
⒊中華民國護照之申請，核發及管理，應依「護照條例」辦理。主管機關為外交
部。原告之Ｘ00000000號護照係駐新加坡代表處於八十五年十二月二十日核發，次日持憑返臺，同年月二十七日依「接近役齡男子申請出境作業規定」向被告申請出境。對原告於準備書狀中一再宣稱至被告辦理護照補發程序，恐為謬誤。
⒋原告於八十五年十二月二十七日委託訴外人呂國惠代為申請出境許可。如以對
造年齡計算，應於八十六年一月一日起方為接近役齡男子。惟原告係於八十五年十二月二十七日至被告申請，如計畫將於八十五年十二月三十一日零時前入出境，則其當然非為前揭規定之接近役齡男子，自毋庸依「接近役齡男子申請出境作業規定」向被告申請出境。如原告原即計畫於八十六年一月一日以後出境，則於八十五年十二月二十七日純粹係為提早辨理之便利，豈可謂被告強迫出具該具結書而令辨理接近役齡男子出境之程序？⒌按接近役齡男子出境，應由其法定代理人與本人具結於年滿十八歲之翌年一月
一日起役前返國履行兵役義務。該具結書係提醒申請人注意其應須返國履行兵役義務之年齡，要求出具該文書之法律性質應為行政法上之觀念通知，並非一般行政處分之負擔或條件，而具特殊法律意義。故而於八十九年五月二十五日新修訂之「接近役齡男子出境審查作業及護照管理規定」即廢止該具結書之提供必要。換言之，接近役齡男子出境均依前揭規定辦理，不再要求申請人提供具結書。原告以未達「接近役齡」出境卻填具具結書而認被告之許可出境為無效之行政處分，訴請要求撤銷。具結書之法律效果已如前訴，而出境許可依一般客觀第三人觀之均應為授益處分，原告在不受限制之情況下亦已自由出入國境數次，實難以得見被告之行政處分對原告之權利造成何種程度之侵害。
⒍系爭具結書已做成縮影歸檔，其原本亦依檔案法相關規定銷毀。除事實上返還
不能外，亦請求審酌原告訴之利益何在？蓋具結書之返還與否，並不因此免除原告服兵役之義務，亦或加諸其出境之權利限制，實難瞭解起訴之用意為何。理 由
一、按兵役法第三條第二項規定：「男子年滿十五歲之翌年一月一日起，至屆滿十八歲之年十二月三十日止，稱為接近役齡男子。」又「接近役齡男子之出境，應向內政部警政署入出境管理局申請，初次申請時應由其法定代理人與本人具結於年滿十八歲之翌年一月一日起役前返國履行兵役義務，並將具結書送入出境管理局。」行為時接近役齡男子申請出境作業規定第三點定有明文。
二、本件原告（00年0月0日生）於八十五年十二月二十七日檢附入出境許可申請書、其父親蔡衍明簽章之出國同意書、其母親曹文玲與原告共同簽章之具結書，，被告當日即依當時「接近役齡男子申請出境作業規定」第三點規定，發給有效期限至八十七年十二月二十日入出境許可，原告並先後於八十六年三月三十日、七月二十二日及八十七年一月四日三次出境之事實，為兩造所不爭執，復有上開申請書、同意書、具結書之微縮影片影本附原處分卷，及入出境資料報表附卷可稽。是被告授予原告出境許可，係以原告以接近役齡男子申請出境，依據法令規定（含當時仍有效之「接近役齡男子申請出境作業規定」），要求原告以役齡男子身分出具具結書（年滿十八歲之翌年一月一日起役前返國履行兵役義務），原告亦以役齡男子身分申請出境而出具具結書（上載：本人甲○○係接近役齡男子申請出境……），被告因而予以許可，因而本件准許出境處分係對以役齡男子身分申請出境案所作成（因而被告始發給有效期限至八十七年十二月二十日入出境許可，原告始能於接近役齡男子期間出境三次），被告依據當時之法令規定收受原告出具之系爭具結書，並無不合。雖然事實上原告於申請時尚非為接近役齡男子，惟此為該准許出境處分是否違法問題，在該准許出境處分被撤銷前，被告持有原告出具之系爭具結書，尚有所據。至原告主張系爭具結書非原告之法定代理人所出具，為無效之文件云云，然此係系爭具結書能否發生其應有之法律效果之問題，而非被告不能收受系爭具結書。再司法院釋字第四四三號解釋作成於八十六年十二月二十六日，其解釋主文為：「憲法第十條規定人民有居住及遷徙之自由，旨在保障人民有任意移居或旅行各地之權利。若欲對人民之自由權利加以限制，必須符合憲法第二十三條所定必要之程度，並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定。限制役男出境係對人民居住遷徙自由之重大限制，兵役法及兵役法施行法均未設規定，亦未明確授權以命令定之。行政院發布之徵兵規則，委由內政部訂定役男出境處理辦法，欠缺法律授權之依據，該辦法第八條規定限制事由，與前開憲法意旨不符，應自本解釋公布日起至遲於屆滿六個月時，失其效力。」是本件事實發生時，行政院發布之徵兵規則，委由內政部訂定役男出境處理辦法尚未失效，原告以此號解釋指當時接近役齡男子申請出境作業規定違憲，並非有理。是原處分否准原告返還系爭具結書之申請，於法有據，訴願決定予以維持，亦無不合。
三、原告另聲明被告應自微縮影片刪除系爭具結書內容，按自微縮影片刪除系爭具結書內容係事實行為，原告此部分聲明係請求被告為作成行政處分以外之其他非財產上之給付，其性質為一般給付訴訟。查系爭具結書主要內容為：「本人甲○○係接近役齡男子申請出境，依法律規定應於民國八十九年一月一日前返國履行兵役義務，屆時如未返國服役，爾後返國願依法服完兵役後，再申請出境」。具結人為原告，法定代理人為曹文玲。然原告確實出具系爭具結書，被告收受原告出系爭具之具結書，亦屬有據，已如上述，系爭具結書已屬被告掌管之文書，其自有權對所掌管之文書以如何之方式保存，故其依卷附「國人入出境資料管理改進方案」三「改進原則」（一）規定：「國人入出境資料檔案之管理方式，改採縮影或磁（光）碟永久保存，代替原始文件之管理」，將系爭具結書內容縮影（內容照錄無不實），即無不合。至系爭具結書有無及有如何之法律效果，與被告得否將系爭具結書內容縮影無關。原告亦未具體陳明依何法律關係請求被告自微縮影片刪除系爭具結書內容，其請求難謂有理。
四、綜上所述，原處分否准原告返還系爭具結書之申請，於法有據，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，請求返還系爭具結書，此部分無理由，應予駁回。另原告請求被告自微縮影片刪除系爭具結書內容，此部分於法無據，不應准許，亦應駁回。
五、本件待證事實已明，兩造其餘之攻擊防禦方法，無庸一一論斷，又原告聲請再開辯論核無必要，均併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 五 日
臺北高等行政法院 第三庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 陳國成法 官 吳東都右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 五 日
書記官 李金釵