臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第一五六三號
原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 台北縣石碇鄉公所代 表 人 乙○○鄉長）訴訟代理人 丁○○右當事人間因建築執照事件，原告不服台北縣政府中華民國九十一年二月二十六日九十北府訴決字第三○一六三九號（卷號：00000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告民國八十九年十二月二十二日申請興建自用農舍建築執照事件，應依本判決之法律見解對於原告作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）八十九年八月十八日，向訴外人黃清煌買受坐落於臺北縣○○鄉○○○○段上橫坪小段四七之四地號、地目為旱、使用分區為山坡地保育區之農牧用地（下稱系爭農業用地），面積為五百八十平方公尺，並於同年九月四日完成所有權移轉登記。原告擬在上開土地上興建自用農舍，乃於八十九年十二月二十二日向被告申請核發建築執照。案經被告於九十年一月十五日以北縣碇建字第一一五九二號函，以原告未附簡易水土保持計畫及未附齊全相關文件等理由，退請原告依區域計畫地區建築管理辦法及建築法等相關法令補正後送核，原告於九十年二月十四日檢具相關文件補正之。被告於九十年七月二十四日以九○北縣碇建字第六九七四號函（下稱原處分）函復轉告原告應依台北縣政府九十年七月四日九十北府農務字第二○八六六一號函之規定辦理，並檢還申請全卷否准原告之申請。原告不服，提起訴願，嗣經台北縣政府訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告於八十九年十二月二十日二申請核發於台北縣○○鄉○○○○段
上橫小段四十七之四號土地之自用農舍建築執照，應作成准予核發之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：本件是否有農業用地興建農舍辦法之適用？㈠原告主張之理由：
⒈按「各機關受理人民聲請許可適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外
，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第十八條定有明文。查農業發展條例固於八十九年一月二十八日公布放行，然該條例第十八條第五項係明定，有關興建農舍之農民資格、‧‧‧及其他應遵行事項之辦法，授權內政部會同中央主管機關定之。換言之，農業發展條例於修正公布施行前，並未就興建農舍之農民資格為明文之限制，從而於該條例修正施行後取得農業用地申請興建農舍者，在內政部與行政院農業委員會（下稱農委會）尚未依上開條例第十八條第五項，訂定農業用地興建農舍辦法前，亦即尚未就無自用農舍而需申請興建者之資格、條件為具體明定前，自難謂對於上開條例公布施行後，農業用地興建農舍辦法發布前，有其後發布之辦法之適用。蓋農業用地興建農舍辦法係於九十年四月二十六日始行發布，該辦法第十二條復明定「本辦法自發布日施行」。查中央法規標準法第十三條規定「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力。」從而對於農民資格條件之限制，自係於該辦法發布施行後，始能適用，於該辦法未發布施行前已申請興建農舍者，自仍應依申請時之相關土地使用管制及建築法令規定辦理，方為適法。被告對於該辦法未發布前申請興建農舍者，援引其後發布之命令而據以駁回申請，不惟違反中央法規標準法第十三條所明示法規不溯及既往原則，亦明顯違反同法第十八條但書之法規適用從優主義，顯有違誤。
⒉次查原告係於八十九年十二月二十二日即向被告申請，被告受理後，復於九十
年一月十五日通知原告補正相關文件，原告亦於同年二月十四日配合補正相關文件資料辦理。且該案倘依正常程序應即於上開辦法發布施行前完成，殆無延宕至同年七月二日始由被告通知原告俟台北縣政府向中央主管機關釋示函知後，再行續辦，旋於同年月二十四日再駁回原告之申請，違反行政程序法第八條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」規定而無效。訴願決定不惟未指正此項違誤，復稱「本件農舍申請之處理，若因期間延宕，發生損害，則係屬另一事件，應另循救濟途徑。」然原告就該農地未能興建之損害，確係肇因於被告及訴願決定機關故意延宕辦理，迨至前揭辦法發布後，始以原告之請求於法無據而予駁回，原告因未能興建農舍致未能對該筆土地之適當利用之損害，試問尚有何其他途徑得以救濟？⒊另就八十九年一月四日修正施行前之農業發展條例，並未有如農業用地興建農
舍辦法第三條規定，申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合其土地取得及戶籍登記均應滿二年，及申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於零點二五公頃之規定，亦即原告於八十九年十二月十二日申請興建農舍建照時，並未有上開辦法之適用，被告卻迨至該辦法發布施行後，以上開辦法之限制條件為由，而審核認定原告不符該辦法之農民資格，且於處理程序終結前因相關法規發生變動，故應適用新公布法規，致原告之權益於不顧，顯有違法。
⒋按農業發展條例第十八條第五項係規定「前四項興建農舍之農民資格、最高樓
地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」惟查上開規定僅就「農民資格」、「最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度」等為規定，從而尚不能就法律所未授權之範圍，逕行加以規範或限制，否則即屬於子法逾越母法。查農業發展條例第三條第一項第三款業就「農民」定義為「指直接從事農業生產之自然人。
」，從而上開辦法將農民資格增加須取得農地及戶籍登記一定年限之限制，自屬逾越母法之規定；又查農業發展條例亦僅就最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷及其他應遵行事項等授權有關機關定之，並未授權就農舍所坐落之農地，其本身之面積加以規範或限制，從而上開辦法第三條明定農地面積小於零點二五公頃者不能申請興建農舍，亦顯屬逾越母法所未授權之範圍。
⒌按「法規命令無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者，無效。」行政
程序法第一百五十八條第一項第二款定有明文，從而上開農業用地興建農舍辦法第三條規定，乃逾越農業發展條例第十八條之授權範圍而無效，被告適用該辦法否准原告之申請，自屬違誤。
⒐再按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」行政程序法第四條定有明文
，從而行政機關應有適用合法且有效行政命令之義務。查農業用地興建農舍辦法第三條規定，乃逾越農業發展條例第十八條之授權範圍而無效，本件應適用實施區域計畫地區建築管理辦法之規定作為本件准否申請之依據。又查農業用地興建農舍辦法係取代實施區域計畫地區建築管理辦法第五條、第六條及第七條等有關興建農舍之規定，從而就農業用地興建農舍辦法第三條逾越母法授權範圍之部分，自屬無效，有關本件申請農舍建照仍應適用實施區域計畫地區建築管理辦法之規定，始稱適法。
㈡被告主張之理由：
⒈農業發展條例第十八條第五項規定：「前四項興建農舍之農民資格、最高樓地
板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」本件原告於提出興建農舍申請後，於被告處理程序終結前，因內政部及農委會訂定之農業用地興建農舍辦法發布施行，故本件應適用新發布之法令。
⒉原告雖於八十九年十二月二十二日向被告申請核發自用農舍建照，經初步審核
後，發現尚缺水土保持計畫等，遂函請補正，並在原告於九十年二月十四日補正完成後，就農民身分認定部分，於九十年二月二十一日函轉台北縣政府審核，惟因九十年四月二十六日農業用地興建農舍辦法發布施行，被告即於九十年七月四日函復原告，俟中央主管機關釋示後再予續辦，於九十年七月二十四日依台北縣政府函示內容否准原告之申請。
⒊本件因被告受理原告申請自用農舍建築執照事件，於處理程序終結前相關法規
發生變動，故應適用新公布法規，亦即應適用九十年四月二十六日發布施行之農業用地興建農舍辦法。是以原告之土地取得及戶籍登記均未滿二年，且該宗農業用地面積小於零點二五公頃，與上開辦法第三條規定不符，經台北縣政府農業局審核後認其不具農民資格，被告遂否准原告之申請。
理 由
一、原告起訴主張：原告於八十九年九月四日，取得系爭農業用地之所有權，於同年十二月二十二日向被告申請核發自用農舍之建築執照。案經被告於九十年一月十五日以原告未附簡易水土保持計畫及未附齊全相關文件等理由，退請原告於補正後送核，原告於九十年二月十四日檢具相關文件補正之。詎被告於同年七月二十四日作成否准之原處分，理由竟係原告不符同年四月二十六日發布施行之農業用地興建農舍辦法第三條之規定，於法顯有未合，為此訴請如聲明所示等語。
二、被告則以：原告雖於八十九年十二月二十二日向被告申請核發自用農舍建照，經初步審核後，發現尚缺水土保持計畫等，遂函請補正，並在原告於九十年二月十四日補正完成後，就農民身分認定部分，於九十年二月二十一日函轉台北縣政府審核，惟因九十年四月二十六日農業用地興建農舍辦法發布施行，被告即於九十年七月四日函復原告，俟農委會釋示後再予續辦，農委會釋示認於農業發展條例修正施行後取得農業用地而申請興建農舍者，仍應依該辦法規定辦理，被告乃作成否准原告申請之原處分，於法有據云云置辯。
三、本件兩造不爭之原告係於農業發展條例八十九年一月四日修正施行後之同年九月四日取得農業用地之農民，原告於同年十二月二十二日向被告申請興建自用農舍之建築執照，並於九十年二月十四日依被告之指示補正文件等情，有土地登記謄本、被告九十年一月十五日北縣碇建字第一一五九二號函、原告申請書附於原處分卷可稽，堪信為真實。
四、按農業發展條例第十八條第一項規定：「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」第四項規定：「第一項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。」第五項規定：「前四項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」惟按九十年四月二十六日發布施行之農業用地興建農舍辦法第三條第一項規定：「依本條例第十八條第一項規定申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：年滿二十歲或未滿二十歲已結婚者。申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣（市）內，且其土地取得及戶籍登記均應滿二年者。但參加集村興建農舍者，不在此限。申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於零點二五公頃。但參加集村興建農舍及於離島地區興建農舍者，不在此限。申請人無自用農舍者。申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。」本件原告係於八十九年十二月二十二日提出申請，此為兩造所不爭，是本件之爭執，厥在於本件是否有農業用地興建農舍辦法之適用？
五、經查：㈠中央法規標準法第十八條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除
依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」，此即學理上所稱從新從優原則。此一原則之適用，亦可保障人民於申請許可案件中，避免遭受因不可預測之法規變更，而致之損害。
㈡按建築法第三條規定：「本法適用地區如左：實施都市計畫地區。實施區域
計畫地區。經內政部指定地區。前項地區外供公眾使用及公有建築物，本法亦適用之。第一項第二款之適用範圍、申請建築之審查許可、施工管理及使用管理等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」又按實施區域計畫地區建築管理辦法第一條規定：「本辦法依建築法第三條第三項規定訂定之。」第五條規定：「於各種用地內申請建造自用農舍者，其總樓地板面積不得超過四百九十五平方公尺，建築面積不得超過其耕地面積百分之十，建築物高度不得超過三層樓並不得超過一０．五公尺，但最大基層建築面積不得超過三百三十平方公尺。前項自用農舍得免由建築師設計、監造或營造業承造。」第六條規定：「申請建造農舍時，應填具申請書（其格式另定），並檢附左列書圖文件向當地主管建築機關申請辦理：現耕農身分證明。無自用農舍證明。地籍圖謄本。土地權利證明文件。基地位置圖。農舍配置圖，其比例尺不得小於一千二百分之一。、農舍平面、立面、剖面圖，其比例尺不得小於百分之一。：：：」上開規定為農業用地興建農舍辦法發布施行前，關於申請建造興建農舍之規定。
㈢比較實施區域計畫地區建築管理辦法與農業用地興建農舍辦法，以後者之規定對
於申請人即原告較為嚴格，易言之，以前者較有利於申請人，是依前揭之說明，自應適用實施區域計畫地區建築管理辦法之規定。
六、綜上所述，原告主張本件不得遽予採用系爭農業用地興建農舍辦法之駁回其申請，為可採，被告適用辦法否准原告之申請，其法律見解自有違誤。訴願決定未就被告前開違誤予以糾正，亦有不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。再按行政法院對於人民依第五條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作決定，行政訴訟法第二百條第四款定有明文。本件關於原告是否合於農業發展條例及實施區域計畫地區建築管理辦法所規定之其他要件，被告均尚未實質審查，是本件事證尚未臻明確，原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，爰依上開之規定，判命被告應依本判決之法律見解對於原告作成決定，其餘部分，不應准許，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第二百條第四款、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 二十五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 王 立 杰
法 官 黃 本 仁法 官 王 碧 芳右為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 二十五 日
法院書記官 鄭 聚 恩