臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第一五一六號
原 告 甲○○被 告 台北市政府教育局代 表 人 吳清基（局長）訴訟代理人 彭新勝右當事人間因師範教育法事件，原告提起給付行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實原告為依「師範教育法」於民國（下同）八十年八月進入台北市立師範學院數理系就讀之師範生，於八十四年六月結業，旋即奉被告之派令至台北市北投區石牌國民小學實習一年後，於八十五年七月畢業，並取得合格教師證書，繼續於石牌國小任教一年後，因該校減班，於八十六年八月一日奉被告調派至台北市士林區平等國民小學（下稱平等國小）任教，惟原告因教學不力，於八十六年十二月二十日經該校以北市平國人字第六三六三號函通知，渠業經該校教師評審委員會審議，對其作成停聘決議，案經該校陳報被告於八十六年十二月二十四日北市教人字第八六二八三○八九○○號函准予備查，該校即以八十六年十二月二十六日北市平國人字第六三八四號函通知其自八十六年十二月二十七日起至八十七年七月三十一日止停聘。該校教師評審委員會復於八十七年五月十八日決議，對原告作成自八十七年八月一日起不續聘之處分，並即以八十七年五月二十日平國人字第六七二四號函通知原告不續聘，並於八十九年一月十七日北市平國人字第八三六七號函報經被告於八十九年一月二十七日北市教人字第八九二○三五七三○○號函同意備查，原告不服，認有向本院提起給付訴訟之必要，遂提起本訴。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
壹、聲明：一、請求被告應給付原告自八十六年十二月二十七日起至八十七年七月
三十一日止，採計原告國小教師年資所應給予之法定差額薪俸，暨自八十七年八月一日起至八十九年七月三十一日止，全額薪俸暨其他人事保障福利給與及自起訴日起至清償日止，按周年利率百分之五計算之利息。
二、請求被告應賠償原告自八十六年十二月二十七日起，因無工作所受之精神損害，及慰撫金共新台幣五十萬元整。
三、訴訟費用由被告負擔。
貳、陳述：
一、原告為依「師範教育法」於八十年八月進入台北市立師範學院數理系就讀，八十四年結業，旋即奉被告之派令至台北市北投區石牌國民小學實習一年後，於八十五年七月畢業，並同時取得合格教師證。於該校任職一年後，又於八十六年八月，奉被告派令至被告所屬平等國小任教，並非平等國小依據教師法、教育人員任用條例自行公開甄選聘任之教師。且原告未曾與平等國小簽訂要式教師任教聘約，亦未曾接獲該校任何聘任聘書，卻遭該校莫名先後於八十六年十二月停聘及八十七年八月通知不續聘。原告應為依「師範教育法」以公費培育之合格國小教師，且依「教育人員任用條例」、「國民教育法」（八八年修正前）第十一條由被告依法派任之國民小學教師。參照釋字三０八號及司法院院解第二九八六號解釋，原告為依法「委任」受有職等、俸點執行國家憲法國民基本義務教育公權力之公務員，其他國小教師，因年資、學歷等等因素，而有「薦任」「簡任」之規定，一如公務人員任用法之規定。被告一再宣稱，因教師法施行，即變更原告派任公務員身分為私法「聘任」關係，明顯與上開法律規定不符，並且嚴重損及原告之信賴保護利益。
二、原告為被告依法「派任」且職等為「委任」之無任期限制之國民小學教師，非有任期之校長、或有聘期之其他教師。被告依教育人員任用條例第三十九條授權法規命令，令原告調派至平等國小任教，為依法行政之職權、職務上正確行政程序，毋庸置疑。因此原告奉派至平等國小，其為公法上派任關係甚明，難謂被告所言為平等國小所聘任之教師。
三、就修正後教育人員任用條例第二十六條規定，各級學校教師之聘任，應本公平、公正、公開之原則辦理，其程序如左：一、高級中等以下學校教師除依法令分發者外，由校長就經公開甄選之合格人員中，提請教師評審委員會審查後聘任。原告為前開法律規定，依法令分發之教師，非平等國小公開甄選聘任之教師，至為明顯，縱觀相關新、舊法規，並無接獲派令報到後，即與報到單位成立聘任關係之規定。縱因教師法之公布施行，亦應兼顧原告之信賴保護利益而予以保障無任期制之教師身分，或訂定相關過渡措施以減輕對原告之侵害。故基於行政法規之變更與廢止對於人民權利之影響甚鉅，故應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨，大法官會議釋字第五二五號及五二九號解對此部分皆有所闡釋，若因行政法規之變更與廢止，使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法規中無相關補救規定可資援用時，基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。又適用法律應遵循實體從舊程序從新之原則。況平等國小未與原告簽訂任何要式聘約，何來停聘及不續聘？故應認「派任」之行政處分存在，並繼續存在效力。見行政程序法第一百二十六條規定甚明，因此被告未廢止處分，且未合理補償原告，故雙方當事人間之公法「派任」關係繼續存在。
四、又查依「師資培育法」第十八條規定：「本法修正施行前已考入師範校院之肄業師範生，其教師資格之取得與分發，仍適用修正施行前之規定。」又依「師範教育法」第十六條規定：「師範校院及教育院系公費生修業期滿成績及格者，由教育部或省（市）主管教育行政機關分發實習及服務。」及同法第十七條規定：「師範校院及教育院係公費生，於畢業後之最低服務期限，以其在校受領公費之年數為準。在規定服務期限內，不得從事教育以外之工作或升學。」該法性質應與大法官會議釋字第三四八號解所指，作為與自願接受公費醫學教育學生訂立行政契約之準據相仿，故可知原告之最低服務年限至少五年，即至少應至九十年七月止。且依上述法律規定，具拘束原告及被告雙方當事人之公法上之效力。故原告應負提供勞務之義務，但因被告之過失致原告無法履行勞務，此等不可歸責於原告之事由，仍應由被告給付薪資。
五、停聘通知不生暫時停止公法行政契約之效力：㈠程序上平等國小未依教師法第十四條第三項及其施行細則第十六條規定，陳
報主管機關核准在案事證明確，足證被告違背法令，自不生任何暫時停止之法律效力。意即被告違反行政程序法、教師法及其施行細則之法定方式，當然無效。
㈡又依教師法第十四條第一項第八款教學不力規定觀之，被告所屬平等國小書面停聘理由空洞，無具體事實。
六、不續聘通知書無終止公法行政契約之效力，通知並無送達與原告：行政程序法有送達之規定，本案被告不續聘之行政行為，應適用行政程序法送達篇之規定。平等國小送達該不續聘通知之收受者乃陳清龍，蓋原告為有行政能力之當事人，陳清龍雖為原告之父，然確實並非本案原告之法定代理人，亦非原、被告間行政程序之當事人，毋庸置疑。平等國小行使終止行政契約之程序上，並未將其不續聘通知合法送達與原告，自不生終止公法行政契約之效力。
七、本案被告所陳之民事判決，除其主文無效外，就該判決理由，若不違背行政法原理原則部分，則可供鈞院參酌。該判決違背行政法原理原則部分，試陳述如下：
㈠教師法第一條及開宗明義為保障教師工作與生活而制訂，若適用教師法有疑義，當依本條精神，對教師作最有利之解釋。
㈡教師法第十四條第三項：「有第一項第一款至第七款情形者，不得聘任為教
師。其已聘任者，除有第七款情形者依規定辦理退休或資遣外，應報請主管教育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘。」㈢第八款教學不力必為聘任後才能發生，故未「明文排除」不得聘任。況若甲
校不接受該教學不力之教師，不表示乙校不接受。故法律網開一面使教師能至其他急需教師之學校任教。本案依法需被告核准後，方能免除保障服務年限之給付義務，毋庸置疑。惟本案被告未為核准，事證明確。
乙、被告方面：
壹、聲明：駁回原告之訴。
貳、陳述：
一、實體上，首按原告所稱渠係為六十八年十一月二十一日總統（六八）臺統㈠義字第五八一六號令公布之「師範教育法」培育之國小教師，惟該法因師資培育及來源多元化發展，業於八十三年二月七日經總統令華總㈠義字第○六九四號令公布施行之「師資培育法」後廢止適用。至渠所稱依「國民教育法」、「教育人員任用條例」派任之終身職之國小教師，惟「國民教育法」、「教育人員任用條例」中有關「派任」之部份，亦分別經總統令於八十六年三月十九日修正「教育人員任用條例」二十六條及八十八年一月十四日修正「國民教育法」第十一條時，將國民小學教師由直轄市或縣（市）主管教育行政機關派任之相關規定，均予修正廢止適用。又渠所稱「終身職」一語，經遍查教育相關法令均未查獲此語，然該等法令中確訂有「限制任用」、「不得任用」及任用後仍得「予以解聘或免職」之規定，顯見教師一職難謂與公務人員任用法上所稱，對經國家考試及格後任用之公務人員享有同等之永久身分保障權，且渠所謂派任之法令既經修正，自應程序從新。
二、再依七十五年四月二十一日總統令公布之公務人員任用法第三十三條規定略以：「．．．教育人員．．．之任用，均另以法律定之。」及八十六年三月十九日總統令修正之教育人員任用條例第二十六條第一項第一款規定：「高級中等以下學校教師除依法令分發者外，由校長就公開甄選之合格人員中，提請教師評審委員會審查通過後聘任。」以及八十四年八月九日總統令公布之教師法第十一條規定：「高級中等以下學校教師之聘任，分初聘、續聘及長期聘任，經教師評審委員會審查通過後由校長聘任之。」又依司法院解字第二九二八號解釋：「公立學校聘請教職員係私法上契約關係，解聘並非行政處分，其無正當理由者，該教職員自得提起民事訴訟，不得提起訴願。」行政法院四十四年度判字第二十八號判例：「原告如認該校中途解聘，並無正當事由，依照司法院三十四年院解字第二九二八號解釋，應向普通司法機關提起民事訴訟，以求解決．．．。」查原告於八十六年八月一日起依教師法第十五條規定略以：「．．．或學校減班．．．應優先輔導遷調或介聘．．．。」遷調平等國小，依法已為學校編制內人員並按月支給待遇之專任教師，而教師法第三條規定：「本法於公立及已立案之私立學校專任教師適用之。」是故，原告僅具與學校間之私法上聘僱關係，並非為與被告具有公法上之任用關係，其權利義務、聘任及解聘等事件，自應受教師法之規範與約束。爰此，原告訴稱渠取得派任之資格並無非法不值得保護之情形，應依行政法法理之「信賴保護」原則加以保護，要難僅以教師法之施行，據以剝奪原告公務員資格云云，誠係渠對法令誤解及似是而非所致，故自始無生違反行政法法理之信賴保護原則及渠與被告具公法上關係之論，先予敘明。
三、程序上，原告曾向台北市政府提起請求撤銷該校原處分之訴願，經台北市政府訴願委員會以渠所爭係私法關係而非行政處分，應向民事法院起訴，程序不合駁回。原告後又提起民事訴訟確認聘僱關係存在，經台灣士林地方法院以無理由判決駁回。原告再向台灣高等法院民事庭提起民事訴訟確認聘僱關係存在，再經該院以無理由判決駁回。原告又再向鈞院提起渠與平等國小間確認公法關係存在之訴，經以程序不合法判決駁回。原告卻再次提起與被告間依法派任之公法關係存在之訴，然依行政訴訟法第六條第三項規定：「確定公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」是以倘原告認本件係屬公法內容之行政處分，則原告原應循再訴願主張撤銷原處分及原決定而未主張，且本件相同之訴前業經鈞院判決程序不合予以駁回，已屬確定，原告可否再提起本件行政訴訟，容有可議。倘原告認為係屬私法關係，亦經台灣士林地方法院及台灣高等法院民事庭判決無理由駁回，現又同時另向台灣高等法院民事庭提起民事訴訟確認聘僱關係存在，現正審理中，故亦無提起本件行政訴訟之餘地。
四、又揆諸前開各項法律規定條文意旨已明示，國小教師派任之有關法令自八十六學年度起因學校與教師間之權利義務關係已改為私法上契約之聘任關係，故原派任制之公法上關係已不復存在，且不再適用。原告亦於八十六學年度起改由學校直接核給聘書予以聘任，至該校依教師法第十四條第一項第八款規定，以渠教學不力經該校教師評審委員會決議予以停聘，復於八十七學年度再經該校教師評審委員會決議予以不續聘案，復即依同法同條第三款規定陳報被告准予備查在案，於法並無不合，且本案該校及被告援據之法令及處理程序並無違誤。縱因被告依法令僅對該校所報渠之停聘及不續聘案件准予備查案件，認為即屬行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為之行政處分；惟是否即應認為可據以改變渠與該校間之私法上聘僱關係，及改變渠與被告間已無存在之公法上派任關係，尚嫌無據。
五、綜上所述，本件程序上應屬私法關係，非得為行政訴訟之標的；實體上亦無理由。被告之處置均依法令辦理，並無與法規不合之處，原告之訴應無理由，請判決如被告答辯之聲明。
理 由
一、被告原代表人為李錫津，於九十一年十二月二十五日變更為吳清基，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合。
二、按八十四年八月九日制定公布之教師法第十一條規定：「高級中等以下學校教師之聘任，分初聘、續聘及長期聘任，經教師評審委員會審查通過後由校長聘任之。」又八十六年三月十九日總統令修正公布之教育人員任用條例第二十六條第一項第一款規定：「高級中等以下學校教師除依法令分發者外，由校長就公開甄選之合格人員中，提請教師評審委員會審查通過後聘任。」將原教育人員任用條例及國民教育法中有關國民小學教師由直轄市或縣（市）主管教育行政機關派任之相關規定，均予以修正廢止適用。復按公立國民小學聘任之教師係基於聘約關係，擔任教育工作，依其聘約之內容，要在約定教師應履行公立國民小學對於學生所提供之教育服務，及所得行使之公權力行政，性質上係公法上契約，其契約關係之成立，本質上仍屬雙方間意思表示之合致，是關於聘約內容之事項，固無由一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言，亦即不應承認校方有以行政處分形成或改易聘約內容之權限；惟教師法第十四條第三項對於教師之解聘、停聘或不續聘，則規定除應經該校之教師評審委員會決議外，另定有應報請主管教育行政機關核准始得解聘之規定，則有關教師之解聘、停聘或不續聘，除應依聘約履行外，因有主管教育行政機關之介入，並審查該教師評審委員會之決議是否合法妥適，而作出是否核准之決定，自係行政機關就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，因此教育主管機關之核准已具有行政處分之性質，是有關教師之解聘、停聘或不續聘應踐行之程序，前段教師評審委員會之決議固屬聘約之履行行為，惟後段教育主管機關之核准則具有行政處分之性質。
三、本件原告為依「師範教育法」於八十年八月進入台北市立師範學院數理系就讀之師範生，於八十四年六月結業，旋即奉被告之派令至台北市北投區石牌國民小學實習一年後，於八十五年七月畢業，並取得合格教師證書，繼續於石牌國小任教一年後，因該校減班，於八十六年八月一日奉被告調派至平等國小任教，惟原告因教學不力，先後於八十六年十二月十五日及八十七年五月十八日經其任教之平等國小教師評審委員會，分別對其作成停聘及不續聘之決議，並先後經該校陳報被告於八十六年十二月二十四日及八十九年一月二十七日分別准予備查，有平等國小八十六年十二月二十日北市平國人字第六三六三號函、八十七年五月二十日平國人字第六七二四號函、被告八十四年八月十一日北市教人字第四四五○號令、八十六年五月二十九日北市教人字第八六二三三三一七○○號函、八十六年十二月二十四日北市教人字第八六二八三○八九○○號函、八十九年一月二十七日北市教人字第八九二○三五七三○○號函在卷可稽，自堪信為真實。
四、本件原告提起給付之訴，請求被告補發被解聘期間之薪資及請求精神上之損害賠償，無非以其於八十四年六月自台北市立師範學院畢業後，即奉被告之派令至石牌國小任教，旋因減班而調派至平等國小，原告為依法「派任」且職等為委任之無任期限制之公務員，係公法上之派任關係，而非平等國小所聘任之教師，且依師範教育法第十七條之規定，師範公費生以其在校受領公費之年數為其畢業後最低服務年限，故原告之最低服務期限為四年（不包括實習一年），又依大法官釋字第三四八號解釋，原告與提供公費之師範院校間成立行政契約，雙方均應受契約之拘束，本件因不可歸責於原告之事由致原告無法履行勞務，自應由被告給付薪資及損害賠償云云，惟查：
㈠八十六年三月十九日修正前教育人員任用條例第二十六條第一款固規定：「國民
小學教師除實驗國民小學由校長遴聘外，由主管教育行政機關派任。」而八十八年二月三日修正前國民教育法第十一條亦規定：「國民小學教師由直轄市或縣市主管教育行政機關派任。」惟自從教師法於八十四年八月九日制定公布後，國小教師派任制度有了根本的變革，教師法第十一條規定：「高級中等以下學校教師之聘任，分初聘、續聘及長期聘任，經教師評審委員會審查通過後由校長聘任之。」又八十六年三月十九日修正公布之教育人員任用條例第二十六條第一項第一款亦規定：「高級中等以下學校教師除依法令分發者外，由校長就公開甄選之合格人員中，提請教師評審委員會審查通過後聘任。」將原教育人員任用條例及國民教育法中有關國民小學教師由直轄市或縣（市）主管教育行政機關派任之相關規定，均予以修正廢止適用；本件原告於八十四年八月十一日固經被告派充為石牌國小教師，有該派令在卷可稽，惟所謂派充應係指分發實習之意，並非公務人員任用法上所謂之「派任」，且當時教師法已制定公布，國小教師之派任已改為聘任，是原告主張其係依法派任具有委任職之公務員，受有無任期限制之保障云云，自屬無據。
㈡八十三年二月七日修正公布之師資培育法第十八條規定：「本法修正施行前，已
考入師範院校肄業之師範生，其教師資格之取得與分發，仍適用修正施行前之規定。」而師資培育法修正施行前之師範教育法第十七條規定：「師範校院公費生於畢業後之最低服務期限，以其在校受領公費之年數為準。」原告因而依據上開規定主張其最低服務年限為四年（不包括實習一年），惟查該等規定係因原告就讀師範院校期間享有學校提供之公費，因而相對負有最低服務年限之義務，非謂原告受有最低服務年限之保障，亦非謂原告如有解聘之事由在該服務年限內不得加以解聘，原告所訴顯係對於法令之誤解，核無足採。
㈢如上所述，原告於本件所主張之行政契約係原告與提供公費之師範院校間所成立
之行政契約，而非原告與平等國小間之聘任契約，則原告主張違反契約請求補發薪資之對象應係其所就讀之台北市立師範學院，而非被告台北市政府教育局，被告與原告間既無任何契約關係，則原告依行政契約之法律關係請求被告補發薪資及請求精神上之損害賠償，即屬當事人不適格，顯無理由，應予駁回。
㈣原告另主張：教師法第十四條第一項第八款規定之「教學不力」，必為聘任後才
可能發生，故該條第三項未「明文列入」不得聘任，並非謂依該款之解聘無須教育主管機關之核准，故本件原告之不續聘應經被告之核准始生效力等語；按教師法第十四條第三項規定：「有第一項第一款至第七款情形者，不得聘任為教師。
其已聘任者，除有第七款情形者依規定辦理退休或資遣外，應報請主管教育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘。」固未就該條第一項第八款之情形是否須經教育主管機關之核准予以規定，惟參酌教師法第十四條之立法精神及同法施行細則第十六條之規定，顯然因第八款之「教學不力」而解聘者，須經教育主管機關之核准，始生解聘之效力。本件原告所任教之平等國小教師評審委員會係以原告教學不力為由而為停聘及不續聘之決議，依上開說明，自應報請被告核准後，始得予以停聘或不續聘，雖被告於接獲平等國小之陳報後，僅准予備查或同意備查，與教師法第十四條第三項「報請核准」之規定不盡相符，惟如上所述，無論「備查」或「核准」，均已具有行政處分之性質，原告對被告就停聘及不續聘所為之「准予備查」，自應循訴願及提起撤銷訴訟之途徑請求救濟，始為正辦，惟原告自承其既未就本件提起訴願，亦未就本件提起撤銷訴訟（原告曾提起兩次確認訴訟），而本件原告於被停聘及不續聘後請求被告補發薪資及賠償精神上之損害，是否有理由，自應以其停聘及不續聘之行政處分應否撤銷為依據，依行政訴訟法第八條第二項規定：給付訴訟之裁判以行政處分應否撤銷為據者，應於提起撤銷訴訟時併為請求；則原告既未曾提起撤銷訴訟，自無從併為提起給付之訴，其單獨提起本件給付之訴，自屬於法不合，應予駁回。
五、綜上所述，原告依行政契約所為之請求，係當事人不適格，依行政處分所為之請求，與行政訴訟法第八條第二項之規定不合，是原告請求被告㈠應給付原告自八十六年十二月二十七日起至八十七年七月三十一日止，採計原告國小教師年資所應給予之法定差額薪俸，暨自八十七年八月一日起至八十九年七月三十一日止，全額薪俸暨其他人事保障福利給與及自起訴日起至清償日止，按周年利率百分之五計算之利息。㈡應賠償原告自八十六年十二月二十七日起，因無工作所受之精神損害及慰撫金共新台幣五十萬元，均屬無從准許，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 六 月 十二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 闕銘富法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 十二 日
書記官 陳圓圓