臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第一六五六號
原 告 甲○○○○○○訴訟代理人 乙○○律師被 告 臺北縣政府代 表 人 丙○○縣長）訴訟代理人 丁○○
戊○○廖學興律師右當事人間因工商登記事件，原告不服臺北縣政府中華民國九十一年三月六日經訴字第０九一０六一０五三三０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實原告於民國（下同）九十年十月三十一日向被告申請於臺北縣板橋市○○路○段○○巷○○○號六樓設立「歡樂宮電子遊戲場」，案經被告審查，認原告之營業場所距離國民中、小學、高中、職校及醫院未達一千公尺以上，乃以九十年十一月六日九０北府建登字第０九０三九一五九三號營利事業登記審查通知書，請原告另覓地點，並洽被告工務局辦理建物用途變更（用途變更為電子遊戲場），取具檢附變更後之使用執照再行申請，隨文檢還原告申請書件，請於再次送件時一併補齊上開資料等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，原告等猶表不服，遂提起本件行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應作成准予原告為營利事業設立登記之處分。
二、陳述：㈠被告駁回本件營利事業設立登記事件，無非以電子遊戲場業管理條例（下稱管
理條例）第八條第一款、第十條、都市計畫法第六條、第三十九條、都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款等規定為其論斷基礎。惟查原決定持以認定管理條例第九條所作規定距離學校、醫院五十公尺以上並非絕對，只是一基本規範宣示規定，實有不適用法規之違法。
㈡按本件辦理建築用途變更為電子遊戲場（按當時並無電子遊戲場僅有電動玩具
店申請類別，根據經濟部八十六年元月十六日（85）商字第八五二二三五二０號函之說明中釋示：七十九年十二月十日公布「遊藝場業輔導管理規則」，並經八十一年三月十一日參字第一二五０００號令修正發布在案。依該規則第三條規定：「遊藝場係指經營以場地設施提供不特定人遊樂之場所，其種類為一、電動玩具類：電動玩具、小鋼珠（柏青哥）。」又，經濟部八十九年公布施行之電子遊戲場業管理條例第三條規定：本條例所稱電子遊戲場業，指設置電子遊戲機（即俗稱之電動玩具）提供不特定人益智娛樂之營利事業。同條例第四條規定：本條例所稱電子遊戲機，指利用電、電子、電腦、機械或其他類似方式操縱，以產生或顯示聲光影像、圖案，動作之遊樂機具，或利用上述方式操縱鋼珠或鋼片發射之遊樂機具）。如上所述觀之，電動玩具店與電子遊戲場乃完全相同之營利事業之場所，僅因時空之轉換主管機關賦予其相異之稱謂而已。本案既經被告於八十六年間審查設計圖說及消防設備通過，並取得變更使用執照在案。原告檢具營利事業設立登記申請書及變更後之使用執照等相關資料，聲請營利事業設立登記，被告即無由否准原告為營利事業設立登記之申請。被告逕以事後即九十年四月二十三日九十北府城開字第一四五二六六號函為由逕行駁回原告申請，實屬違法不當。
㈢所謂「法律不溯及既往」之原則，即法律關於時之效力，依此原則，法律（法
規、命令）施行前所發生之事項，當然不適用此法律，亦即法律無溯及之效力。又與法律始期有關之「既得權不可侵」原則，此乃上述「法律不溯及既往原則」之當然結果，亦即該項原則之目的，依此原則則舊法時代已取得之權利，不能因新法而改變或消滅。查本件被告對於系爭建物業已於八十六年間核發變更使用執照在案，原告據此申請營利事業設立登記即有理由，不僅不受八十九年二月間公布之管理條例所為限制，更不容被告依據日後即九十年四月二十三日依據自行發布之前揭函件所為限制加以審查，此即是「法律不溯及既往」之原則，足見被告據此審查本件，已屬違誤，嚴重戕害人民已依法取得之權利，更造成人民當時申請時所花之精神及財物。
㈣本件建築物使用執照業已核准變更，即應核發營利事業登記證，如同汽車既已
檢驗合格，即應發行車執照之道理，縱日後有管理條例之施行及限制，亦根據「法律不溯及既往原則」無由否准原告之營利事業設立登記之申請已如前述。
又縱謂本件有管理條例之適用及限制，被告亦誤將「登記」與「管理」錯置，按電子遊戲場因青少年前往把玩衍生社會治安係「管理」之層面，與核發事業營利「登記」係屬不同情境之範疇，實不容將二者混為一談，被告恐青少年入內把玩電子遊戲機加以自行限制需達一千公尺以上，足見被告完全將「設立登記」與「管理層面」加以混淆不清，實屬違誤。
㈤況「行政程序法」第一百五十條第二項規定：「法規命令之內容應明列其法律
授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」查臺北縣政府九十年十一年六日北府建登字第０九０三九一五九三號函之說明中所引用被告九十年四月二十三日北府城開字第一四五二六號函：「本縣商業區申請設立電子遊戲場時，距離國中、國小、高中、職校、醫院一千平方公尺上‧‧‧，未符上開規定，請另覓地點並洽本府工務局辦理建物用途變更（用途變更為電子遊戲場），取具檢附變更後之使用執照再行申請」之情狀，顯然已違反「法規命令之內容應明示其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神」之規定。查電子遊戲場之營業場所，應距離國民中小學、高中、職校、醫院五十公尺以上是為管理條例第九條第一項之規定，其設立之立法理由之意旨在於維持環境安寧，其距離符合五十公尺以上即可，此有經濟部九十年四月十八日經商字第0000000000─０號函可稽。前揭函件指明距離五十公尺以上係為「維持環境安寧」與該行業對於學生有無影響無關，按五十公尺與一千公尺之距離對於學童是否前往把玩電子遊戲機並無任何影響，學童係依個人喜好電子遊戲機之娛樂自己行為加以判斷是否前往把玩電子遊戲機，被告以電子遊戲場之設立有妨礙縣內商業正常發展及妨礙公共、社會安全為由設立一千公尺以上之限制，不僅與管理條例第九條之立法意旨不符，更違反法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。足見被告及訴願機關，抗拒時勢潮流，殊不知電子遊戲已為世界潮流，實令人扼腕。
㈥原告依法於九十一年五月十七日向經濟部商業司對於「電動玩具店」、「電子
遊藝場」、「電子遊戲場」等稱謂、模式、形態發生疑義，提出申請釋示，經濟部以九十一年六月三日經商字第０九一０二一００四八一號函說明二：「旨揭三種行業均係指設置電子遊戲機（電動玩具）供人遊戲娛樂之營利事業，其定義正如來文敘及各該管理法規之定義內容」，足證經濟部亦以所稱電子遊戲場，指設置電子遊戲機提供不特定人益智娛樂之營利事業，釋示電動玩具與電子遊戲場及完全相同之營利事業之場所，僅因時空之轉換主管機關賦予其相異之稱謂而已。前揭經濟部之釋示完全同意原告之聲請書說明二有關「電動玩具店」、「電子遊藝場」及「電子遊戲場」之定義及形態，實屬相同之營利事業之場所，無庸贅言，被告以辦理建築物用途變更否准原告之申請設立營利事業登記，即屬無理。
乙、被告方面：
一、聲明：㈠駁回原告之訴。㈡訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：㈠申請設立電子遊戲場業，營業場所應距離國中、小學、高中、職校、醫院一千公尺乙節：
⒈按「電子遊戲場申請設立時，其營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合
都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用分區管制之規定。」管理條例第八條第一款定有明文，次按「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」「對於都市計畫各使用區．．．
之使用，省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」都市計畫法第六條、第三十九條定有明文，又按「縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用。」為都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第九款定有明文，再者「關於都市計畫及營建事項為縣（市）自治事項。」地方制度法第十九條第七款定有明文，合先敘明。
⒉被告自八十八年迄今查獲電子遊戲（藝）場業涉及賭博案高達五十八家，又
因少年進入把玩限制級電子遊戲場經被告依少年福利法勒令歇業亦達有七家，是以，電子遊戲場業於本縣轄己衍生社會治安問題，且臺北縣市屬同一生活圈範圍，兩者管理規範應予一致，否則將易造成被告商業區內電子遊戲機林立，進而影響該區之正常發展，是以，被告衡酌縣內電子遊戲場之經營型態，設施環境、消費客群及學校、社區、社會普遍意向等，認為電子遊戲場有妨礙商業正常發展及妨礙公共安全之虞，爰於九十年四月二十三日依上開規定以北府城開字第一四五二六六號公告，被告商業區依管理條例申請設立電子遊戲場業時，營業場所應距離國民中、小學、高中、職校、醫院一千公尺以上，係有法令依據。
⒊依營利事業統一發證辦法第六條規定，申請營利事業登記時，需由各主管單
位審查稅務、都市計畫、建築、商業等法令規定事項符合後始准予登記。是以原告之營業場所距離國民中、小學、高中、職校、醫院未達一千公尺以上，被告依據前揭規定否准其申請案，核屬依法有據。
㈡建築物使用執照用途為「電動玩具店」是否可經營「電子遊戲場」用途乙節：
因原告之申請經營電子遊戲場業之營業地點距離國民中、小學、高中、職校、醫院未達一千公尺以上，未符合被告九十年四月二十三日北府城開字第一四五二六六號公告之設置規定，故被告九十年十一月六日北府建登字第０九０三九一五九三號審查通知書函係告知原告應另覓適當地點，並檢附另覓地點之建物用途相符（電子遊戲場）使用執照再行申請，而未以該營業地點使用執照建物用途不符建築法規定之理由駁回其申請案。
理 由
一、按「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：一、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用分區管制之規定。」「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上。」電子遊戲場業管理條例第八條第一款、第九條第一項分別定有明文。次按「直轄市及縣（市）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用，．．．省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」都市計畫法第六條、第三十九條定有明文，又按「商業區為促進商業發展而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：．．．九、其他經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用。」都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第九款定有明文，再者「關於都市計畫及營建事項為縣（市）自治事項。」地方制度法第十九條第七款定有明文。又被告九十年四月二十三日以九十北府城開字第一四五二六六號公告：「主旨：公告本縣商業區申請設立電子遊戲場業，應距離國小、國中、高中、高職及醫院一千公尺以上，以維商業正常發展及公共、社會安全與環境安寧。」
二、本件原告於民國九十年十月三十一日向被告申請於臺北縣板橋市○○路○段○○巷○○○號六樓設立「歡樂宮電子遊戲場」，案經被告審查，認原告之營業場所距離國民中、小學、高中、職校及醫院未達一千公尺以上，乃以九十年十一月六日九０北府建登字第０九０三九一五九三號營利事業登記審查通知書，請原告另覓地點，並洽被告工務局辦理建物用途變更（用途變更為電子遊戲場），取具檢附變更後之使用執照再行申請，隨文檢還原告申請書件，請於再次送件時一併補齊上開資料等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回之事實，有營利事業設立登記申請書、審查表、變更使用執照、被告九十年十一月六日九０北府建登字第０九０三九一五九三號營利事業登記審查通知書、訴願決定書等附卷可稽，堪認屬實。
三、原告起訴主張：被告九十年四月二十三日九十北府城開字第一四五二六六號公告，違反行政程序法第一百五十條第二項應明列法律授權之依據及不得逾越法律授權範圍之規定，亦與電子遊戲場業管理條例第九條第一項之立法意旨不符，管理條例第九條僅規定「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上」，其立法精神已考量到商業正常發展及公共、社會安全與環境安寧，以距離五十公尺為已足，被告自行將距離延長為一千公尺以上，顯係誤將青少年前往把玩衍生社會治安之「管理層面」，與核發營利事業之「設立登記」混為一談，實屬違誤等語。惟查被告九十年四月二十三日九十北府城開字第一四五二六六號公告之授權依據係電子遊戲場業管理條例第八條第一款及都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第九款，而都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第九款之授權依據則係都市計劃法第六條及第三十九條，法律授權明確且未逾越授權之範圍，至於電子遊戲場業管理條例第九條第一項雖規定營業場所僅須距離學校醫院五十公尺以上，惟該距離之限制係屬全國性最低基準之規範，且該距離限制本應屬於土地分區使用管制之範疇，故電子遊戲場業管理條例第九條第一項之規定並非絕對，只是一基本規範之宣示，各地方政府仍得視當地實際情況作必要之調整或訂定較高之標準，本件被告考量其轄內自八十八年迄今查獲電子遊戲（藝）場業涉及賭博案高達五十八家，又因少年進入把玩限制級電子遊戲場經被告依少年福利法勒令歇業亦達有七家，是以電子遊戲場業於被告轄區已衍生社會治安問題，且臺北縣市屬同一生活圈範圍，兩者管理規範宜求一致，否則將易造成被告商業區內電子遊戲機林立，進而影響該區之正常發展，而台北市亦規定電子遊戲場營業場所必須距離學校醫院一千公尺以上，是以被告衡酌縣內電子遊戲場之經營型態、設施環境、消費客群及學校、社區、社會普遍意向等，為避免電子遊戲場之設立有妨礙縣內商業正常發展及妨礙公共、社會安全與環境安寧，爰於九十年四月二十三日依上開規定以北府城開字第一四五二六六號公告，如欲在被告商業區申請設立電子遊戲場業，其營業場所應距離國民中、小學、高中、職校、醫院一千公尺以上，與管理條例第九條第一項規定尚無牴觸，且有法律之授權依據，自有拘束人民之效力；至於被告為管理電子遊戲場之便，於設立登記時加以若干之限制，將「管理層面」與「設立登記」合併考量，乃被告本於主管機關之職權行使，亦無違依法行政原則，原告主張，均無可採。
四、原告另主張：原告之營業場所既經被告於八十六年間審查設計圖說及消防設備通過，並取得變更使用執照在案，則原告檢具變更後之使用執照申請營利事業設立登記，被告即無由否准原告之申請，且依法律不溯既往原則，系爭建物業已於八十六年間核發變更使用執照，原告之申請，不僅不受八十九年二月三日公布之電子遊戲場業管理條例所為限制，更不容被告依據嗣後公布之九十年四月二十三日公告加以審查云云，惟按營利事業統一發證辦法第六條規定：申請營利事業登記時，需由各主管單位審查稅務、都市計畫、建築、商業登記等法令規定事項符合後始准予登記，原告取得變更使用執照，僅係符合建築法令規定（依內政部八十八年六月二日台內營字第八八○五九二六號及八十九年三月二十八日台內營字第八九八二八八七號函釋，建築物原使用執照所載用途為遊藝場，是否涵蓋電子遊戲場，應由當地主管建築機關就原使用執照之審核及上開規定認定之），至其餘稅務、都市計劃、商業登記仍應由原告提出符合各該規定之証明，始能取得營利事業登記許可，原告以為只要取得合法建物使用執照即可登記，顯係對於法令之誤解；又本件原告係於九十年十月三十一日向被告申請營利事業登記，有申請書在卷可稽，當然應適用申請時之法律（包括八十九年二月三日制訂公布之電子遊戲場業管理條例及被告九十年四月二十三日北府城開字第一四五二六六號公告），不生違反法律不溯既往原則之問題。
五、原告復主張：板橋市轄內所有商業區均距離國中、小學、高中、職校、醫院於一千公尺範圍內，顯然無一電子遊戲場之營業場所符合此一公告距離，是被告之前揭公告已完全杜絕板橋市區內電子遊戲場之申請設立，板橋市區已無適用電子遊戲場業管理條例之可能，顯已逾越法律授權之範圍云云，原告所稱板橋市轄內所有商業區均距離學校、醫院一千公尺範圍內一節，尚無法舉出明確之數據以實其說，縱認原告所訴屬實，亦係因板橋市人口稠密，商業區內醫院學校林立，致使無一電子遊戲場之營業場所符合此一規定，乃被告依法執行法令結果，尚難以此結果即遽指被告之上開公告已逾越法律授權之範圍，此由被告所陳淡水地區已合法設立三家，可証被告上開公告並無全面否定電子遊戲場在台北縣申設之意，原告所訴亦有誤會。
六、綜上所述，原告申請經營電子遊戲場業之營業地點距離國民中、小學、高中、職校、醫院未達一千公尺以上，未符合被告九十年四月二十三日北府城開字第一四五二六六號公告之規定，被告於九十年十一月六日以北府建登字第０九０三九一五九三號審查通知書函，通知原告應另覓適當地點，並檢附另覓地點之建物用途相符使用執照再行申請，經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求被告應作成准予原告為營利事業設立登記之處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 五 月 八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 闕銘富法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 八 日
書記官 陳圓圓