臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第一六九二號
原 告 甲○○被 告 國防大學代 表 人 乙○○校長）被 告 國防大學中正理工學院代 表 人 張元彬院長）右 二 人 丁○○共 同 丙○○訴訟代理人 戊○○右當事人間因有關獎懲事務事件，原告請求被告准予閱覽卷宗，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要︰緣原告甲○○係被告國防大學中正理工學院醫務所少校主任，於民國（下同）九十年十一月十三日經被告中正理工學院以其未嚴守兩性行為分際，違反「國軍兩性營規管理規範」，有失官箴為由，以九十一年十一月七日（九○）教權字第四○九二號令對其施以申誡兩次之處罰，原告不服，向國防部提起訴願，並於訴願審理中具狀請求閱覽被告案卷經國防部核准在案，原告嗣於九十一年一月十六日再度申請閱覽被告調查報告，惟經國防部函詢被告意見後，認前開調查報告有為第三人正當權益保密之必要，爰依訴願法第五十一條第三款予以拒絕，原告為請求閱覽被告前開卷宗，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：（原告未於言詞辯論到庭，玆據原告狀述及準備程序陳述意旨記載其聲明及主張
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、准予原告閱覽九十一年十一月七日被告國防大學中正理工學院（九○）教權字第四○九二號令、被告國防大學（九十）教澄字第五二九六號令、國防部訴願審議委員會（九一）鎔鉑字第○○○一○二號書函、國防部九十一年鎔鉑訴字第○一五號訴願決定書等相關卷宗。
㈢、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
甲、程序部分：
㈠、按「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」，次按「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」。又「無管轄權之機關就訴願所為決定，其上級機關應依職權或依申請撤銷之，並命移送於有管轄權之機關。」訴願法第十三條、第五條、第十二條分別定有明文。是以，我國係依訴願法第十三條之「顯名主義」定訴願管轄之基準，即先確定原處分機關，然後原則上再依其組織層級上之隸屬關係，由其上級機關為訴願管轄機關。準此，本件原懲戒處分機關之認定，如以實施處分時之名義為準，應為被告「國防大學中正理工學院」，本件被告就此亦自承無誤，則被告「國防大學中正理工學院」既與被告「國防大學」分別為不同之獨立行政機關，前者亦非僅為後者之內部單位，故依其組織層級上之隸屬關係，自應由被告「國防大學中正理工學院」之上級機關即被告「國防大學」為本件訴願管轄機關，此係訴願管轄機關及法院應依職權調查之訴願及訴訟合法性要件，為應先於實體有無理由而為審查之事項。
㈡、詎國防部及被告國防大學不察，本件訴願竟由非訴願管轄機關之國防部作成九十一年鎔鉑訴字第○一五號訴願決定，是以，該訴願決定乃由無管轄權之機關所作成，而無管轄權之機關就訴願所為決定，其上級機關本應依訴願法第十二條之規定依職權或依申請撤銷之，並命移送於有管轄權之機關（原告亦曾於訴願書末段請求逕依職權移送主管機關），惟其上級機關並未依法而為，其瑕疵重大明顯且無法補正，從而，該違法訴願決定自應予撤銷並確認其自始不生效力。
乙、實體部分：
㈠、被告國防大學中正理工學院九十年十一月七日教權字第四○九二號令之原懲戒處分，違反依法行政原則、法律明確性原則、比例原則及正當法律程序等原則，對原告受憲法所保障之財產權、名譽權等基本權利有「重大影響」，使原告之公務人員公法上財產請求權遭受實質損害，於法諸多不合，應併予撤銷，並依正當法律程序為適法適當之處分：
１、按「公務人員之公法上財產請求權，遭受損害時，得依訴願或行政訴訟程序請求救濟。公務人員退休，依據法令規定請領福利互助金，乃為公法上財產請求權之行使，如有爭執，自應依此意旨辦理。本院釋字第一八七號、第二○一號及第二六六號解釋應予補充。」、「人民之財產權應予保障，憲法第十五條定有明文。此項權利不應因其被任命為公務人員，與國家發生公法上之忠勤服務關係而受影響。公務人員之財產權，不論其係基於公法關係或私法關係而發生，國家均應予以保障，如其遭受損害，自應有法律救濟途徑，以安定公務人員之生活，使其能專心於公務，方符憲法第八十三條保障公務人員之意旨。」、「現行司法救濟程序，既採民事訴訟與行政爭訟區分之制度，公務人員退休，依據上述法令規定，請領福利互助金，乃屬公法上財產請求權之行使，如遭有關機關拒絕，將影響其憲法所保障之財產權，依上開意旨，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。至行政法院五十三年判字第二二九號判例前段所稱：『公務員以公務員身分受行政處分，純屬行政範圍，非以人民身分因官署處分受損害者可比，不能按照訴願程序提起訴願」等語，不問處分之內容如何，一律不許提起訴願，與上述意旨不符，應不再援用，迭經本院解釋在案。本院釋字第一八七號、第二○一號及第二六六號解釋應予補充。」司法院大法官會議釋字第三一二號解釋暨解釋理由書闡釋甚詳。
２、查本件系爭申誡兩次之個別處分，雖尚不足以使原告之公務員身分關係喪失、未直接影響服公職之權利，惟本件原申誡處分欠缺懲罰之「法律」依據；未依「行政程序法」等相關法律規定踐行正當法律程序，作成處分未經機關內部組成立場公正之委員會決議，處分前從未給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書未附記理由，且未表明、教示救濟方法、期間及受理機關；該處分作成採行業經宣告違憲之秘密證人、檢舉人制度，剝奪被處分人與證人、檢舉人對質、詰問之權利及受告知之權利，且不依法令調查證據，不依證據認定事實，有違「憲法上實質正當之法律程序」；並違反「比例原則」，濫用裁量權限，且未設法律救濟途徑，有違「有權利即有救濟」之憲法法理，無論就其程序或實體而言，其認定事實、適用法律顯有瑕疵、洵有違誤，自應予撤銷。而原告已連續兩年遭有心人士以相似手法為不實檢控，要難謂對原告受憲法所保障之財產權、名譽權等基本權利無「重大影響」。次查，本件系爭申誡兩次之原處分，連同原告因同一案件所受調職處分，已足致使原告之公務人員公法上財產請求權實質上遭受損害（依司法院大法官解釋意旨，並不以有「重大」影響為要件），所受主管及職務加給、各種考績獎金、年終獎金、退休金等公務人員公法上財產請求權之實質損害，其數額已逾數十萬元，依前開司法院大法官釋字第三一二號解釋意旨，自應許原告提起訴願或行政訴訟，以資救濟。
㈡、被告應將作成國防大學中正理工學院九十年十一月七日教權字第四○九二號令之全部相關卷宗、資料交予原告閱覽、抄寫、影印或攝影：
㈠、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」行政訴訟法第八條第一項前段定有明文。次按「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」，行政程序法第四十六條第一項亦規定其明，除有同條第二項之情形外，行政機關不得拒絕當事人之申請，此為法律賦予當事人抄閱卷宗之權利，俾適時、適當主張權利所設，以保障當事人資訊平等。又訴願人、參加人或訴願代理人得向受理訴願機關請求閱覽、抄錄、影印或攝影卷內文書，或預納費用請求付與繕本、影本或節本。訴願法第四十九條規定甚明。準此，原告訴請命被告准予原告閱覽卷宗，自屬有據。
㈡、查被告國防大學中正理工學院教權字第四○九二號懲處令，其係依據秘密證人、檢舉人等對原告之指控所作成，完全剝奪原告與渠等人對質以辯明事實之權利，是以原告須藉由閱覽相關卷宗以蒐集「主張或維護法律上利益」之資料，惟被告多次不附實質理由拒絕原告閱覽卷宗，顯然違背行政程序法第四十六條第一項規定，要非妥適。
二、被告主張之理由：
㈠、被告國防大學中正理工學院九十年十一月七日教權字第四○九二號令（下稱原懲戒處分）並非行政處分，不得作為訴願及行政訴訟之客體：
１、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定，．．．八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」為訴願法第一條第一項、第三條第一項及第七十七條第八款所明定。第按「人民因中央或地方行政機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「原告之訴，有左列情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」，行政訴訟法第四條第一項前段、第一百零七條第一項第十款亦定有明文。是人民提起訴願或撤銷之訴，以有行政處分之存在為前提。
２、另按司法院大法官釋字第二九八、三二三、三二八號解釋略以：「但關於足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分，受處分人得向掌理懲戒事項之司法機關聲明不服，由該司法機關就原處分是否違法或不當加以審查，以資救濟。」、「各機關擬任之公務人員，經人事主管機關任用審查，認為不合格或降低原擬任之官等者，於其憲法所保障服公職之權利有重大影響，如經依法定程序申請復審，對復審決定仍有不服時，自得依法提起訴願或行政訴訟，以謀求救濟。」可知，未足以改變公務員身分或降低其官等之人事行政行為，即非行政處分，自不得作為訴願及行政訴訟之客體。原懲戒係對原告施以申誡兩次之處分，顯然不足以改變被告軍人之身分，亦無降低其官等之效力，核諸前開說明，原懲戒純係被告之人事行政行為，並非行政處分，自不得作為訴願及行政訴訟之客體，應依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款後段，以裁定駁回之。
３、按公務人員倘因連續違反相關公務人員法令，遭累記申誡產生足以改變其公務員身分或降低官等法律效力（例如陸海空軍懲罰法第五條第一款之撤職處分），依前開大法官解釋之意旨，應得以該最終之撤職處分，作為訴願及行政訴訟之客體，以茲救濟，並無原告所稱無法救濟之情況。原告訴稱公務員遭連續申誡累計成重大處分即無法救濟云云，純係原告一廂情願之看法，殊無足採。又原告雖受系爭懲戒處分，惟其於九十年之所有人事獎金，均未受到原懲戒之影響，原告訴稱有關九十年其因原懲戒遭致人事獎金之損失云云，均非事實。
４、姑不論原懲戒處分純係被告國防大學理工學院之人事行政行為，並非行政處分，被告國防大學中正理工學院就該原懲戒處分之作成，確實已經給予原告相當之程序保障。至於原告所述未受正當法律保障保證云云，係指被告國防大學而言，惟本件原懲戒處分乃係被告國防大學中正理工學院九十年十一月七日教權字第四○九二號令，原懲戒機關即屬被告國防大學中正理工學院，要與被告國防大學全然無涉，原告所指，並無理由。
㈡、原告請求閱覽本案相關卷宗，並無理由：
１、按「左列文書，受理訴願機關應拒絕前兩條（當事人或第三人申請閱覽卷宗）之請求：．．．三、為第三人正當權益有保密之必要者。」訴願法第五十一條第三款定有明文。查原告請求閱覽之資料或卷宗，核其性質屬「有為第三人正當權益保密之必要」，依據前揭條文規定，被告拒絕原告閱覽卷宗之申請，並無違誤。
２、即令原告得依行政程序法第四十六條第一項前段規定請求閱覽本案卷宗，惟該條項後段明訂閱覽相關卷宗之請求，以「主張或維護其法律上利益有必要者為限」。原告既未說明其聲請閱覽相關卷宗之目的，究竟在主張或維護其何種法律上之利益，亦無法說明為何有此必要，則原告申請閱覽本案相關卷宗，自無理由。
理 由
甲、程序方面：
壹、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，依行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條、第三百八十五條第一項前段規定，核無民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
貳、按行政程序法第二條第二項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」經查被告國防大學中正理工學院，於八十九年五月八日改制整編後，雖為國防大學下屬學院，但仍有獨立之關防印信、人事、預算及主計單位，並得以獨立對外行文，此有國防部九十二年六月十一日睦睽字第○九二○○○四四一七號函附卷可稽，雖被告國防大學中正理工學院已無獨立之組織規程，但有獨立之編制裝備表為其組織之依據，此有國防大學九十一年二月二十二日（九一）教江字第○九八八號轉頒被告國防大學中正理工學院之編制裝備表之函為證，是國防大學中正理工學院為具有單獨法定地位之組織，應係行政機關無訛，並不因改制而有所不同。則被告國防大學中正理工學院自有機關當事人能力，合先敘明。
參、另按訴願法第四條第六款規定：「訴願之管轄如左：六、不服中央各部、會、行、處、局、署所屬機關之行政處分者，向各部、會、行、處、局、署提起訴願。」此一法條所謂之所屬機關，並不以各部會所屬一級機關為限，所轄各層機關所為行政處分，均以該部會為訴願管轄機關。本件姑不論原告主張遭申誡兩次之行政行為，並非行政處分（詳如以下所述），已不適用訴願法之規定。因國防大學中正理工學院為國防部所屬機關，原告係對被告國防大學中正理工學院所為之所謂行政處分不服，自應向國防部提起訴願，國防自為訴願管轄機關，本件前置程序並無違法。至於申訴程序是否依國防大學校內之申訴程序進行，因非本件審究之範疇，玆不贅述。
乙、實體方面
壹、關於撤銷訴訴訟（即訴之聲明第一項：「訴願決定及原處分均撤銷。」）部分：
一、按「憲法第十六條規定人民有訴願及訴訟之權，人民之權利或法律上利益遭受損害，不得僅因身分或職業關係，即限制其依法律所定程序提起訴願或訴訟。因公務員身分受有行政處分得否提起行政爭訟，應視其處分內容而定，迭經本院解釋在案。軍人為廣義之公務員，與國家間具有公法上之職務關係，現役軍官依有關規定聲請續服現役未受允准，並核定其退伍，如對之有所爭執，既係影響軍人身分之存續，損及憲法所保障服公職之權利，自得循訴願及行政訴訟程序尋求救濟。」固據司法院釋字第四三○號解釋在案，惟何者係「影響軍人身分之存續，損及憲法所保障服公職之權利」，則參照司法院大法官歷次相關解釋及行政法院（現已改制為最高法院）相關判例（決）意旨，准許公務人員提起行政爭訟之事項限於：對公務人員依法辦理退休請領退休金為拒絕之處分（釋字第一八七號、第二○一號）、依公務人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為之免職處分（釋字第二四三號）、對公務人員基於已確定之考績結果依據法令而為財產上之請求為拒絕之處分（釋字第二六六號）、改變公務員身分或對公務員權利有重大影響之懲戒處分（釋字第二九八號）、請領福利互助金或其他公法上財產請求權遭受侵害（釋字第三一二號）、人事主管機關任用審查認為不合格或降低原擬任之官等（釋字第三二三號）審定之俸級（釋字第三三八號）、對憲法所保障服公職權利有重大影響之停職處分等事項（行政法院八十五年度判字第一○三六號判決）。綜上意旨，亦即認為須足以改變軍人身分關係，或於軍人權利有重大影響之處分，或基於軍人身分所產生之公法上財產上請求權，始為行政處分，得循訴願及行政訴訟程序尋求救濟；至於未改變軍人身分之記過處分、考績評定、機關內部所發之職務命令或所提供之福利措施，則不得提起行爭訟。
二、查被告國防大學中正理工學院（九○）教權字第四○九二號懲處令係對原告為申誡兩次之懲處，並未改變軍人身分，自非行政處分，原告對之提起撤銷之訴，自非合法，至於原告主張因該懲處而有考績較不利之影響或其他昇遷調動之不利情節，更導致於其俸級或服公職權利之影響云云，縱或屬實，亦僅係機關長官將原告此一懲處作為內部領導統御所應考量之因素之一，總合評斷原告之表現，而作成不利原告考績或調動等之內部職務行為（反面言之，機關關長官亦可不理會該懲處，而為有利之考績或調動），既與原告所受本件懲處無直接關聯，殊難認本件懲處係對原告服公職之權利有重大影響之處分，原告之主張殊難採信。
貳、關於一般給付訴訟（即訴之聲明第二項，就系爭懲處事件向兩被告申請閱覽相關卷宗）
一、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」行政訴訟法第八條第一項前段定有明文。
二、原告就訴之聲明第二項係主張：查被告國防大學中正理工學院（九○）教權字第四○九二號懲處令，其係依據秘密證人、檢舉人等對原告之指控所作成，完全剝奪原告與渠等人對質以辯明事實之權利，是以原告須藉由閱覽相關卷宗以蒐集「主張或維護法律上利益」之資料爰依行政程序法第四十六條第一項規定請求如訴之聲明第二項之請求云云。
三、惟按行政程序法第三條第二項第七款規定：「下列事項，不適用本法之程序規定︰‧‧‧七、對公務員所為之人事行政行為。‧‧‧」本條文所規定之「人事行政行為」，係因公務員在與國家間之勤務關係中，排除行政程序法所規定之法治主義妥當性之程序適用，則軍人更應適用此款之規定，但依上開所引排除特別權力關係之實務見解說明，就本件之軍職人事而言，應指足以改變軍人身分關係，或於軍人權利有重大影響之處分以外之行政行為，即為不適用行政程序法程序規定之「人事行政行為」。經查，原告主張之請求權基礎為行政程序法第四十六條規定，係屬行政程序法之程序規定，且本件被告國防大學中正理工學院（九○）教權字第四○九二號懲處令係對原告為申誡兩次之懲處並未改變其軍人之身分，於其權利亦難認有重大影響，即屬不適用行政程序法之「人事行政行為」，則原告一般給付訴訟請求閱卷，自屬無理由。則兩造對原告之申請閱卷有無「主張或維護其法律上利益有必要」之爭點，本院自無庸再予一一審酌。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 二十八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 二十八 日
書記官 黃明和