臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第一六二五號
原 告 萊爾富國際股份有限公司代 表 人 甲○○董事長訴訟代理人 乙○○律師被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 黃宗樂（主任委員）訴訟代理人 丁○○
丙○○戊○○右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十一年三月四日院臺訴字第○九一○○八一二七○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣第三人九光生物科技股份有限公司（下稱檢舉人）向被告檢舉原告利用市場優勢地位，向供貨廠商強制收取附加費用，且與檢舉人簽訂交易協議書暨供銷契約書載有不明確之產品下架標準及重複收取附加費用等情事，涉有違反公平交易法之情事。案經被告調查結果，以原告於新開店數滿百整數時，除收取「百店慶贊助費」之附加費用外，並重複收取「新開店促銷推廣分攤費」附加費用，為足以影響市場交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第二十四條之規定，乃依同法第四十一條前段規定，以民國（下同）九十年七月二十日（九十）公處字第○八八號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項足以影響交易秩序之顯失公平行為，並處以罰鍰新台幣（下同）一百萬元。原告不服，提起訴願，嗣經行政院訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：如主文所示。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告與檢舉人約定，於新開店滿百時，向檢舉人收取按當月銷貨金額百分之五計算之百店慶贊助費及一千元之新開店促銷推廣分攤費兩項附加費用，是否即屬足以影響交易秩序之顯失公平行為？㈠原告主張之理由：
⒈原告對於檢舉人，並未具交易上相對優勢之地位：
⑴檢舉人所營之香菸販售業務，其交易市場，除有一般普設於全省各地之難以
數計之眾多菸酒零售（商）點外，復有許多日益興起之超級市場、大型商場、大型賣場以及近來交易數量日益擴大之大型物流中心等處所，亦普遍亦有供售香菸之事實，故而，前述普設於全省各地之菸酒零售（商）點，超級市場、大型商場、大型賣場以及大型物流中心等處所，皆應係構成所謂「香菸販售業務之交易市場」，從而原告所提供之「香菸販售業務之交易市場」，即應認為僅係多元化交易市場之一端而已，而非檢舉人所銷售產品之單元、唯一、最大或最重要之市場；抑且，於事實上，具大量煙癮之人（即香菸商品之主力消費者），其消費態亦呈常至前述超級市場、大型商場、大型賣場以及大型物流中心，一次購買大量香菸，以供所需之消費型態，故其中若有駕臨原告所營之各營業店購買香菸者，其消費之數量，當非必然即占有香菸消費市場之大宗地位；且以前述零售市場之整體占有率而言，連鎖便利商店僅屬其中一小部分，然而傳統商店、檳榔攤、酒店、飯館及ＫＴＶ等場所，當亦不在香菸零售市場之少數。是原告雖於全國連鎖便利商店中占有率位居第三名，惟全國連鎖便利商店並非必然即等同於「全國香菸交易零售市場」，故而若以整體末端通路市場（包含零售市場及大型物流中心等）整體觀之，自難遽謂原告在香菸販售市場中，即當然因為原告於全國連鎖便利商店中占有率位居第三名，即得認為對於檢舉人即具相對優勢之地位。退步言，縱使單以便利商店體系作為單一整體之交易市場，檢舉人所銷售之商品「本草卷燒」，亦在原告所營之萊爾富加盟店以外之「全家便利商店」、「ＯＫ便利商店（富群超商）」以及「福客多便利商店」等不同之直營體系商店中鋪貨販賣，而上開便利商店之市場占有率，亦分別占整體便利商店市場之「十五‧五％」、「十％」及「四‧一％」，三者合計，共為二十九‧六％，此一比例約已占全國全體便利商店總店數之三分之一，此一比例，業已遠高過原告之「十一‧四％」之占有率，是檢舉人之「本草卷燒」商品，於由全國構成之「便利商店」通路中，僅係其中一宗通道而己，檢舉人並非僅僅仰賴原告一家便利商店作為其唯一之販賣通路，因之，原告對於檢舉人所銷售之商品而言，實際上確無任何市場上之優越地位可言，應可明證。
⑵依處分書事實欄二㈠所載，「檢舉人係經營煙酒買賣等業務，八十八年營業
金額為新台幣五千一百萬餘元，據其所述，目前主要商品為無尼古丁含量之『本草卷燒（NONICO）』約占營業額百分之八十左右」，由上開資料，更可得推算檢舉人所銷售之「本草卷燒」商品，其年銷售額約為四千零八十萬元（51,000,000X80%=40,100,000）；又於原告與檢舉人交易往來期間內（八十七年九月至八十八年六月），檢舉人之商品，其透過原告之零售通路所銷售之金額，約為一百九十三萬餘元。是雖相關數據計算之時間並非完全重疊，惟比較上開資料之後，仍可窺知檢舉人之本草卷燒商品，其倚賴於原告之販賣數量，應僅為一百九十三萬元而已，此一數字相較於該商品當年度之銷售總額四千零八十萬元，約僅占四‧七％而己！由上述之實際數據，應可明證原告並非檢舉人銷售商品之「重要銷售通路」，更難謂原告之交易地位對於檢舉人而言，具有相對優勢之地位！⑶綜上，被告僅以檢舉人之商品在原告之便利商店體系內銷售，即推論原告所
經營之便利商店即為香菸販賣之重要據點，此一論據，並非當然；又原告所營之加盟便利商店，其經濟規模固立於便利商店體系中，為第三位，然而是否即可認定原告對於檢舉人因之當然具有「相對之市場優越地位」？此項推論，顯過於草率而有所不當。蓋本案事實上尚應以流通事業相對於供貨廠商之營業規模大小；以及其市場占有率之相對比例、供貨廠商對於交易上之依賴程度、供貨廠商變更商品販售通路之可能性等因素，並參以實際數據等因素，作為判斷之據，而絕非獨能單僅依原告之便利商店規模占全國便利商店之第三位，即遽認原告對於檢舉人即有交易上之相對優勢地位，此一推認，確嫌無據。
⒉雙方確係基於締約自由、平等之原則與環境下，始締結系爭「供貨合約書」等契約：
⑴查原告於八十七年八月二十四日與檢舉人簽訂「供貨合約書」及「八十七年
交易推廣協議書」時，相關附加費用之收取約定，早即明文約定於雙方簽署之「交易推廣協議書」之內。因此，原告並非於締約之後，始另行增列附加費用，令檢舉人不得不接受該條款；反之，檢舉人於締約前，對於系爭附加費用之約定，自應知之甚稔，而更應基於「合理商人」之注意義務，就系爭契約條款與約定內容之利弊得失，為充分之全盤考量後，始行決定是否接受系爭契約，並與原告簽約，而豈能於事後空言否定，直謂檢舉人當初係基不公平之情形下，違反契約自由原則，被迫與原告達成契約。故原告收取系爭附加費用，是否為足以影響市場交易秩序之顯失公平行為，自應以雙方締約時是否確具契約自由、平等為判斷。
⑵又查，「交易推廣協議書」中明文加以約定之附加費用，皆為檢舉人事前可
得估計之成本。這些交易上之成本，例如：「週年慶贊助費」，係原告固定於每年七、八月間舉辦週年慶（即每年固定有該項支出）時所應支應之費用；又所謂：「百店慶贊助費」及「新開店促銷推廣費用」，則因原告近年來每年加盟或直營店鋪總數，其成長數量均在一定之水準之內（按於八十七、
八十八、八十九三個年度內，分別為五五五家店、六一二家店及七一二家店，每年約成長增加一百家左右），此一數額之增加既屬可得推估且亦非機密，則檢舉人於簽約之前，自仍得自行估算出於契約存續期間內，檢舉人所可能支出之贊助與推廣費用。故相關附加費用之收取及其數額，確實乃為雙方於簽約之前所得明文約定，且為檢舉人明知且屬可得評估之交易成本。
⑶另由被告所認定「供貨廠商一經被處分人同意銷售，全國立即有七百餘個零
售點同時將該商品上架陳列」，更顯可知檢舉人與原告簽訂供貨合約後，其所能獲得之利益，包含零售據點因原告之致力於擴張，以及原告致力於促銷活動，以及進行相關宣傳後，對於檢舉人之產品所能達成之正面效果。檢舉人並可藉此節省其個別廠商從事「單打獨鬥」之勞費，以及其個別採行單打獨鬥方式進入各個零售據點時，所應支出之花費以及各種廣告與宣傳費用。是檢舉人應係業已就獲得上述商業之利益，並評估附加費用等成本皆屬合理相當之後，始願基於自由意志決定，與原告簽訂供貨契約。從而其後檢舉人之商品，雖因事後在原告所提供之零售通路中，未如其主觀之預期，而有良好之銷售業績，然而，此乃係商業上之固有風險，檢舉人豈能於事後藉此歸咎於原告，而否認係基於契約自由下所簽訂之契約？故檢舉人與原告簽訂系爭契約，並願接受附加費用之約定，實非如被告所認定係因原告具交易上相對優勢地位所致（按原告本無交易上相對優勢地位詳如前述），而係檢舉人處於契約自由下所為之商業利益考量。
⒊相關附加費用之約定並非不公平之交易條款：
⑴查被告既認定「自八十七年九月至八十八年六月，檢舉人系爭商品售予被處
分人之金額，總計僅一百九十三萬餘元，惟被處分人所收取之各項附加費用總額高達銷貨金額五十六％，檢舉人之所以願意接受此種交易條件，被處分人所具有之相對優勢地位，應為重要因素之一」云云。是被告認定附加費用之收取為過高而認為屬不公平之交易條款，係以附加費用占銷貨金額之比例高達五十六％為由。從而被告似即係以附加費用占銷貨金額比例之高低，作為認定附加費用是否合理之標準，惟該項認定標準顯有如後之不當。
⑵蓋相關附加費用收取之標準均為固定，並非隨產品銷售金額之高低而調整，
故附加費用占銷貨金額比例之多寡，則完全取決於該產品之實際銷貨金額。以本案為例，因其銷貨金額為一百九十三萬元，故附加費用（約一百零七萬元）占銷貨金額之五十六％；惟倘今檢舉人之銷貨金額為一千萬元，相關附加費用總額並不會隨之而改變，則附加費用占銷貨金額之比例僅有十％。故被告認定之標準，豈非揭示一奇怪之現象，即如一產品銷售佳，附加費用所占之比例自然為低，判斷結果屬合理之費用；如一產品銷售不佳，附加費用所占之比例相形為高，而屬不合理之費用，則附加費用之約定是否合理與公平竟取決於該產品事後銷售之好壞，由實際銷售金額決定附加費用是否合理，而非以附加費用約定之本身是否合理為判斷，其認定標準即非恰當。況一產品之銷售成績，自與該產品之知名度及品質等息息相關，然均非原告所能控制，焉能由原告承受此一不利益。
⑶又被告以「當被處分人開店數滿百整數時，除所屬供貨商收取『新開店』之
附加費用外，並再收取『百店』附加費用」，而認原告強制重複收費，為顯失公平之行為。惟「新開店促銷推廣分攤費」係原告新開分店所收取一千元之費用，對廠商而言可獲取零售據點增加之利益，自應屬合理之費用。而「百店慶贊助費」則為原告開店數滿百時就慶祝活動所收取之贊助費，然原告相關促銷活動之舉辦，對各廠商產品之銷售自有正面意義。故上述二項附加費用收取之目的不同，被告將其混為一談，而認係強制重複收費，顯有違誤。因此，原告就附加費用之約定，均有相當之依據及關連性，亦無任何不合理之情事，而非為不公平之交易條款。
⑷退步言，縱認原告於開店數滿百時，同時收取「百店」及「新開店」之附加
費用有重複收費之嫌。然原告收取「新開店」之附加費用僅為一千元，而每年至多僅遭逢一次百店慶，則原告每年多重複收取一千元之行為，竟被被告評價「會造成檢舉人不當壓抑，致侵害其公平競爭與效能競爭，而屬違反公平交易法第二十四條顯失公平之行為」，該項認定除違反一般社會通念，亦對原告顯失公平。
⒋原告收取「新開店促銷推廣分攤費」之附加費用，實與系爭貨品之銷售間具有
「直接關連性」及「比例性」二項原則，並無違反公平交易法第二十四條情事，業經台灣板橋地方法院八十九年度簡上字第三二八號確定判決所肯認：
⑴緣原告與本案檢舉人間曾因貨款及附加費用之爭議，而進行民事訴訟程序，
其中針對原告所收取新開店促銷推廣分攤費之附加費用是否合理，業經台灣板橋地方法院八十九年度簡上字第三二八號確定判決認定如后：「流通事業於建構廣大普及之流通網路後，該流通網路本身即已蘊含相當之商業利益，此時，流通事業依其既存或新成立之門市數目，按一定標準向供貨廠商收取類似權利金之費用，衡情應屬交易秩序所容許之合理範疇。‧‧‧而上訴人（即九光公司）利用該流通網路銷售系爭貨品，顯亦受有諸如節省自行開發銷售據點成本、提高商品能見度等利益，故被上訴人收取上開附加費用，堪認符合『直接關連性』原則，尚無不合理之情事。」「嗣須依被上訴人（即萊爾富公司）陸續新成立門市之數目，每成立一家新門市，再向被上訴人支付一千元之『新開店促銷推廣分攤費』，即可取得利用被上訴人流通網路銷售系爭貨品之權利。足見依兩造之約定，上訴人（即九光公司）僅須對各個門市給付一次附加費用，其於供貨期間內即取得在各該門市銷售系爭貨物之權。又上開附加費用之收費標準，衡情尚屬合理，經斟酌上訴人利用被上訴人流通網路銷售貨品可得之利益，顯亦符合前揭『比例性』之原則。‧‧‧兩造既已約定上開附加費用之收取方式採一次收足，上訴人支付費用取得利用被上訴人之流通網路後，應由其自行承受系爭貨品之銷售成果，顯較為合理。換言之，系爭商品如銷售狀況甚佳，上訴人依約既無須增加支付附加費用，倘其銷售狀況不佳時，自亦不得據此抗辯附加費用之數額過高。」「綜上所述，本件被上訴人（即萊爾富公司）向上訴人（即九光公司）收取『廣告贊助費』九十八萬三千四百元，及『新開店促銷推廣分攤費』九萬八千元，並未逾越正常經濟活動之範圍，應為市場競爭秩序所容許，自無違反公平交易法第十九條之情；且上開附加費用與系爭貨品之銷售間具有『直接關連性』及『比例性』二項原則，亦無違反同法第二十四條情事。是上訴人抗辯此部分附加費用之約定有違公平交易法，應屬無效云云，尚非可採。」⑵是由上開判決可知，原告雖收取「新開店促銷推廣分攤費」之附加費用，惟
原告成立新門市，既可使檢舉人受有諸如節省自行開發銷售據點成本、提高商品能見度等利益，且每一新門市僅收取一千元之附加費用，檢舉人即可於供貨期間內即取得在各該門市銷售系爭貨物之權，顯見該費用實與系爭貨品之銷售間具有「直接關連性」及「比例性」二項原則，自無違反公平交易法第二十四條之規定。
⒌「新開店促銷推廣分攤費」及「百店慶贊助費」二項附加費用收取之原因、目
的均不相同，故無重複收取之問題，況本件原告既未曾向檢舉人收取「百店慶贊助費」，故事實上本件亦未曾發生重複收費之情事：
本案原告與檢舉人之契約存續期間（八十七年九月至八十八年六月）內，實未遭逢原告開店數滿百店，故原告既從未向檢舉人收取「百店慶贊助費」之附加費用，自無任何重複收取之情事可言，惟被告竟以從未發生之事實，而認定原告重複收費之行為已違反公平交易法第二十四條，亦有處分之理由與事實嚴重不符之違誤，是原處分及訴願決定顯有違法及不當，實有予以撤銷之必要。
㈡被告主張之理由：
⒈原處分對於系爭市場之劃定及原告具有相對優勢地位之認定，並無違法之處：
⑴按公平交易法第二十四條所稱「交易秩序」，係指符合社會倫理與效能競爭
原則之交易秩序，包括交易相對人間不為欺罔或顯失公平之交易秩序，以及不阻礙競爭者為公平競爭之交易秩序。而所謂「顯失公平」，則係指對交易相對人為不當壓抑，包括事業對交易相對人濫用優勢地位，強迫其接受不公平交易條款。復按「市場」之界定，理論上雖應涵蓋所有競爭可及之區域或範圍，包括商品或勞務之潛在提供者與需求者，及可能交易之區域空間與時間範圍，惟實際上界定市場範圍尚有其他眾多因素應一併考量，如供需層面及商品或勞務特性等，方得於系爭個案中劃分適當之市場範圍。卷查本案原告市場定位係為滿足顧客即時需求之便利性商店，其營業特點為據點多、營業時間長達二十四小時、日常必需品齊全，可立即滿足顧客即刻需求，而消費者前往此類便利商店之目的亦多鑒於無營業時間限制、地域便利等因素，此乃菸酒零售點、超級市場及大型量販市場無法滿足消費者之處，復鑒於前述消費型態之轉變，連鎖性便利商店較諸一般製造業者實具有相對優勢地位，是以，在市場行銷實務上，供貨廠商提供之商品，倘屬新參進品牌，在商品口碑尚未建立，消費者大量採購之機率甚低之情況下，該新商品曝光展示機會之多寡，即為商品銷售成敗之重要因素，而由於連鎖性便利商店具有營業據點眾多、可同時上架銷售之特點，亦使連鎖便利商店成為供貨廠商兵家必爭之地，而為菸酒零售點、超級市場及大型量販市場無法取代之處。原告訴稱全國連鎖便利商店未必等同「全國香菸交易零售市場」，而應以整體末端通路市場（包括零售市場及大型物流中心等）作為本案系爭市場乙節，核屬事後卸責之詞，顯無可採。
⑵再者，本案原告是否濫用其較相對人優勢之市場地位，依上開公平交易法第
二十四條規範意旨觀之，實非僅以原告於連鎖性便利商店市場或於整體零售業之市場占有率為斷，尚須審酌事業之營業規模、供貨廠商對其依賴程度及供貨廠商變更商品販售通路之可能性等因素綜合判斷。據被告調查，本案檢舉人委託銷售之商品占其營業額百分之八十左右，其依賴末端通路之程度可謂甚深，且依前述，連鎖性便利商店市場定位與其他零售業者不同，而原告於連鎖性便利商店市場之占有率為十一．四％，其全國總店舖數字八十七年底即有五五五家，截至八十九年底更達七一二家，意謂供貨廠商之商品一經原告同意銷售，全國立即會有七百餘個零售點同時將該商品上架陳列，此通路特性正符合香菸供貨業者所需，在掌控末端通路市場等同掌控零售市場之經濟現況下，原告顯為檢舉人重要之交易相對人，殊無疑義。至於原告訴稱檢舉人倚賴其銷售之金額僅一百九十三萬元乙事，按事業欲進入一新市場，其投資之金額數目傾向保守，尤其此類針對長期性或持續性交易締結之契約，事業投資往往無法轉作他用，契約一旦終止，該項投資將成為沉沒成本（sunk costs），據此，本案檢舉人透過原告銷售之金額不高，自無法作為判斷原告是否不當收取附加費用之惟一標準，且原告收取附加費用之標準倘有過高，對於欲新進此一通路之製造業者亦將形成障礙，依本案檢舉人商品知名度觀之，其倘欲變更與其交易之連鎖便利商店，除非檢舉人所銷售之商品為利基商品，否則能否以較佳之交易條件與其他連鎖便利商店締約之決定，似非檢舉人所得掌控，是以，綜核上開流通事業相對於供貨廠商之營業規模及市場占有率、供貨廠商對事業於交易上之依賴程度、供貨廠商變更商品販售通路之可能性等因素，原告相對於檢舉人顯具有相對之市場優勢地位，被告據此所為之認定應無不當。
⒉原告挾其相對於檢舉人之交易優勢，迫使檢舉人接受不合理之契約條款，業已逸脫契約自由之範疇：
有關原告稱雙方係基於締約自由、平等與環境下，始締結系爭「供貨合約書」等契約乙節。按所謂契約自由，係指處於平等地位之交易雙方，各依其自由意志共同締結契約。卷查原告自八十七年起即以單方制定定型化之年度供貨合約，向供貨廠商收取各項附加費用，且就個別供貨廠商附加費用之收取，並未視供貨產品屬性之不同而有不同。就本案而言，八十七年九月至八十八年六月間，檢舉人售予原告系爭商品之金額，總計僅一百九十三萬餘元，然查原告所收取之各項附加費用總額竟高達銷售金額五十六%，詳究其由，檢舉人之所以願以接受此種交易條件，原告於市場上所具之相對優勢地位，無非係一重要因素。是以，在原告擁有相對優勢，且僅提供單方制訂之定型化供貨合約之情形下檢舉人被迫接受，原告訴稱雙方係基於締約則無檢舉、乃至為明顯之事理，故原告所稱之雙方自由簽訂該等合約云云倘檢舉人不違背其自由意志簽訂，上開契約自由，顯與常理有違，核無可採。
⒊原告不當重複收取費用，核屬公平交易法第二十四條之顯失公平行為：
按流通事業向供貨廠商收取如上架費之附加費用，就相關經濟學文獻顯示，雖可藉以矯正當事人間關於商品資訊不對等而可能產生之負面影響，就分擔風險具有正面之經濟效率意義，且當連鎖加盟店數成長至相當規模，相對之供貨廠商即可免除與個別零售點從事議價鋪貨等勞費，供貨廠商與連鎖系統之流通事業為交易時，就其所獲得之規模商業利益，付出與商品銷售有關之附加費用，應具有正面之經濟利益，然此並不表示流通事業可毫無限制向供貨廠商收取附加費用，換言之，本案原告對檢舉人收取附加費用，並非毫無限制，仍應遵循該當附加費用與商品銷售間，須有「直接關聯性」與「比例性」二項原則，否則，流通事業如有向供貨廠商收取不當附加費用之情形，其所增加供貨廠商之成本負擔，勢將反映至商品之最終零售價格，對消費者利益與整體社會福利均有負面影響。卷查本案原告收取「新開店促銷推廣分攤費」或「百店慶贊助費」之附加費用，對供貨廠商而言，均因零售據點增加，而為促銷費用之贊助，然對供貨廠商而言，該新增零售據點係屬流通事業之第十家店或第一百家店，均僅增加一個零售點之銷售量，故原告在新開店滿百時，另立名目重複收取相同關聯性之附加費用，該附加費用與商品銷售間並不符合前開「直接關聯性」與「比例性」二項原則，再者，依本案原告九十年四月十二日陳述紀錄，其自承與供貨商簽訂之交易推廣協議書格式相同、項目一樣，即原告對於其他供貨商亦有重複收受系爭附加費用之虞，此於原處分理由第三點亦有說明，故原告強制重複收取附加費用之行為，對其供貨之交易相對人而言，屬違反一般商業倫理之不當壓抑，足以侵害效能競爭，核屬公平交易法第二十四條之顯失公平行為，原處分所為認定，洵無違誤。另有關原告訴稱原處分係以附加費用占銷貨金額為判斷依據。按原告所收取之各項附加費用總額高達銷貨金額五十六％，僅在說明檢舉人為廣設商品鋪貨點、提高商品知名度及消費者使用率，在八十七年銷售金額僅一百三十四萬之情況下，仍願意於八十八年簽約時同意支付與八十七年相同條件之高比率附加費用，且本案部分附加費用項目係以銷售額比率計算，係屬隨銷售額變動之項目，而非固定金額，是銷售額尚未確定前並無法準確估算附加費用總額，爰此，方以前揭比率說明檢舉人之所以願意接受此種交易條件，原告所具有之相對優勢地位，應為重要考量因素之一，而並非如原告所述，被告係以作為認定附加費用是否合理之惟一標準，併予陳明。
⒋公平交易法第二十四條乃係被告實現維護競爭任務之最後一道防線：
⑴按公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規，然因社會及經濟之變化
演進，各式交易行為及限制競爭、妨礙公平競爭行為態樣亦隨之日新月異，立法者勢難事先針對各類行為態樣一一加以規範，爰制定公平交易法第二十四條概括條款以玆因應，此條款之立法目的在於透過抽象文義之用語含括可能範圍較廣的違法類型，以發揮彌補個別條文遺漏之功能。尤其市場上不正競爭行為，型態千變萬化，以有限之條文實難以涵蓋殆盡，因此在立法技術上，不得不用「不確定法律概念」作為規範行為之構成要件的概括條款，作為具體補充，此觀該條立法說明：「本法初創，而不公平競爭行為態樣繁多，無法一一列舉，除本法另有規定者外，其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為亦禁止之，以避免百密一疏，予不法者可趁之機會。」（被證一，公平交易法第二十四條立法理由）以及條文要件以求適用範圍不受過度拘束之含意，即可知立法者當有意藉本條作為公平交易法履行維護競爭任務之最後一道防線，重要性不言可喻。
⑵再者，營業競爭行為是否違法，應否加以管制，常須就事業以該行為所追求
之利益、競爭者之利益、上游或下游交易相對人之利益、維護市場競爭秩序及整體經濟安定繁榮之公共利益等法益，是否獲得應有之尊重與維護作廣泛的利益衡量。以不確定法律概念作為構成違法行為之判斷準據，亦可讓執法機關於處理具體個案時，得以衡量斟酌系爭營業競爭行為所牽涉各種不同法益間衝突，而解釋認定該系爭行為是否合於具有價值補充功能之構成要件，進而決定對該行為是否予以禁止、糾正或處罰。從而，倘被告遇有公平交易法其他條文規定所未涵蓋之行為涉有不公平競爭情事者，為彌補立法時對規範行為態樣疏漏之缺憾及保持一定利益衡量的彈性空間，即有適用公平交易法第二十四條概括條款之必要。
⒌被告針對流通業收取附加費用之執法立場一貫，即流通業者倘濫用市場優勢地位，重複收取附加費用，核有違反公平交易法第二十四條規定之虞：
⑴昔日競爭政策對於市場優勢地位之關切重點多集中在擁有高度市場占有率之
製造業者，然因消費習慣之改變，愈來愈多消費者希望「一店到底」（one-stop shopping），商品式樣及數量最豐富的大型流通業者成為最能滿足此種需求之供給者。其次，由於資訊科技日益發達，不僅促使流通業界之規模經濟效應愈形顯著，且使流通業者更能掌握重要消費資訊，令其與製造業者之關係上，立於資訊優勢地位。最後，由於整體行銷過程及技術之複雜，製造業者對於行銷過程之控制能力逐漸衰退，使得流通業者的角色較諸以往更形重要。基於上述原因，流通業之產業結構已逐漸從中小業者轉變成連鎖加盟店或大型賣場躍居主流之結構，流通業者不再僅是扮演居於製造業與最終消費者間之仲介角色，對於大多數製造業者而言，沒有此類大型流通業者者，其商品市場將無法順利迅速拓展，公司存續在某種意義上不得不仰賴此等流通業者。此一趨勢現已影響各國競爭法主管機關之執法方向，由昔日側重防止大型製造業濫用市場地位，轉變為思考如何避免流通業者藉其優勢市場地位，不當榨取製造業者之獲利，被告爰針對大型流通業與上下游業者之交易行為有無違反公平交易法展開研究。
⑵按流通事業收取附加費用之所以應受公平交易法規範，主要係事業於零星式
的交易類型中，縱使雙方當事人間因資本多寡或公司規模而可能有經濟力強弱之分，但只要契約對象、內容等選擇自由沒有受到不當限制，當事人間對於契約之履行或有違反契約條款等情事所生紛爭，即可循民事途徑尋求救濟，無須政府機關之介入，惟於長期性或持續性交易，因交易當事人對於未來長期交易之期待，時而須做出一定之投資，以節約交易成本，促使整體交易能更有效率之進行，惟倘遇有具相對優勢地位之事業濫用其市場地位，勢將導致交易相對人因心生疑慮不敢從事合理投資，從資源配置效率之經濟分析觀點，此時即有必要藉由法律強行介入規範，原則上屬於買方優勢之流通業市場，附加費用之收取即為使此種相對優勢地位濫用行為之適例，因為，交易相對人之所以願意在對方並未支付同等對價之情況下，支付附加費用，乃是懼怕若拒絕支付，可能遭致斷絕交易關係之報復，使自己蒙受經濟損失，因此，為了避免付出此種非自願性支付之附加費用，事業可能會不從事具有經濟效率之投資，使得整體交易費用提高，資源配置之達成受到不當阻礙，從公平交易法促進整體經濟利益之目的，此類不當收取附加費用之行為實有規範之必要。
⑶被告自八十三年起針對大型流通業收取附加費用乙事進行了解，並辦理多場
公聽會以聽取學者專家、流通業界及供貨廠商之意見，會中並建立共識，復於八十四年一月二十五日第一七三次委員會議依前開公聽會共識訂定「大型流通業經營行為導正內容與期限」，明訂大型流通業向供貨廠商收取附加費用之行為，「原則為除風險之轉嫁及事後攤派費用兩種附加費用應予禁止外，其他屬於經營成本費用之轉嫁附加費用，其收取須：①事先於契約訂明；②銷售金額超過預定目標可要求提供獎勵金；③共同辦理推廣，對供應商名稱或產品加以廣告促銷，有助於供應商或產品商譽或知名度提升，其所實際支出之廣告支出，屬於該廠商應支付部分，可收取，但應於該期間完成後，對支付之廠商提出書面報告，否則其收取附加費用之行為即涉有違反公平交易法第十九條第六款及第二十四條規定。」被告辦理上述行業導正方案後，迄今已逾六年，其間亦曾舉辦公聽會，邀請學者專家及相關業者與會，加強宣導被告機關之執法立場，流通事業對於被告認定收取附加費用之適法性自應有一定程度之瞭解，即流通業者向供貨廠商不當收取附加費用，增加供貨廠商之成本負擔，將反映至商品之最終零售價格，對交易秩序與消費者利益均有負面影響，嚴格而言，流通事業本無任何理由向供貨廠商收取特殊費用，其營業利益應由銷售商品而來，其欲謀求獲利之增加，應經由調高零售價或降低進貨成本，流通事業並非毫無限制可收取附加費用，併予陳明。
⒍另原告於六月十九日第一次準備程序時所稱台灣板橋地方法院判決勝訴乙事。
經檢視板橋地方法院八十九年簡上字第三二八號判決理由，其針對檢舉人主張本案原告收取廣告贊助費、新開店促銷推廣分攤費及年度獎勵金，違反公平交易法強制規定，應屬無效乙節，首先肯認原告具有相對優勢地位，惟就「廣告贊助費」及「新開店促銷推廣分攤費」二項費用，認定並無違反公平交易法，僅「年度獎勵金」因與上開二項附加費用性質相同，遂認違反公平交易法第二十四條之規定。承上可知，台灣板橋地方法院所為判決承認原告具有相對優勢地位，惟其僅針對檢舉人訴稱三項附加費用之收取有無不當進行判斷，而未就「新開店促銷推廣分攤費」與「百店慶贊助費」是否重複收取加以認定，該判決並未否認被告處分之適法性，原告以此為辯，顯無理由，核無可採。
⒎被告依法於裁量權限內所為之處分，並無違法不當之處：
按公平交易法第四十一條前段規定「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要之更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰‧‧‧」復按行為時公平交易法施行細則第三十三條（現為第三十六條）規定「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」卷查本案原告濫用市場相對優勢地位，對於交易相對人重複收取性質相同之附加費用，即新開店促銷推廣費－每新開分店一千元；百店慶贊助費－當月進貨金額扣減五％，核屬公平交易法第二十四條足以影響交易秩序之顯失公平行為。嗣經被告依上開條文規定，衡量原告營業規模、因違法限制競爭之不當利益，以及此類違法類型曾經被告機關導正等因素，爰於法定裁量罰鍰範圍內，處一百萬元罰鍰，原告依法所為之裁量洵無違法不當之處。
理 由
一、按公平交易法第二十四條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」又第四十一條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰。」。
二、本件兩造不爭之原告與檢舉人於八十七年與八十八年間，簽訂供貨合約書與交易推廣協議書，約定於原告之各分店銷售「本草卷燒」，並約定檢舉人應支付新開店促銷推廣分攤費每店一千元、周年慶贊助費及百店慶贊助費各按當月進貨金額扣減百分之五，原告於八十七年一月達五百店慶，八十八年十一月達六百店慶，原告自八十七年九月至八十八年六月間，共計向檢舉人進貨一百九十三萬餘元，合計向檢舉人收取新開店促銷推廣分攤費九萬二千元，並未向檢舉人收取百店慶贊助費；檢舉人銷售之本草卷燒，佔其營業額百分之八十左右；原告在便利商店連鎖系統之市場占有率約為十一‧二％，居於第三位，此有供貨合約書、交易推廣協議書、扣款明細、統一發票、新開門市資料、簡新添、趙月桃陳述紀錄、連鎖便利商店九十年一月份店數統計表、附於原處分卷㈠可稽，堪信為真實。
三、本件原處分主文第一項謂原告「於新開店數滿百整數時，除收取『百店慶贊助費」之附加費用外，並重複收取「新開店促銷推廣分攤費」附加費用，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第二十四條規定。」是本件之爭執，厥在於原告與檢舉人約定，於新開店滿百時，向檢舉人收取按當月銷貨金額百分之五計算之百店慶贊助費及一千元之新開店促銷推廣分攤費兩項附加費用，是否即屬足以影響交易秩序之顯失公平行為？
四、經查：㈠公平交易法第二十四條為一概括性規定，於適用上易生困難與爭論，主管機關為
使其適用具體化明確化，乃訂定公平交易法第二十四條案件處理原則。於該原則第五條規定：「本條所稱交易秩序係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。判斷『足以影響交易秩序』時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用。至單一個別非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。」第七條規定：「本條所稱『顯失公平』：係指『以顯失公平之方法從事競爭或商業交易』者。其常見之具體內涵主要可分為：：：：㈡以不符合社會倫理手段從事交易之行為常見行為類型如：以脅迫或煩擾交易相對人方式，使交易相對人於決定是否交易之自由意思受到壓抑情形下，完成交易之行為。㈢濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為。常見行為類型如：⒈市場機能失靈供需失衡時，事業提供替代性低之民生必需品或服務，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，從事交易之行為。⒉資訊未透明化所造成之顯失公平行為。」以上諸項原則合於公平交易法之立法目的，殊值參考，而基於行政自我拘束之原則，被告自應加以遵循。是被告於以違反公平交易法第二十四條規定據以處罰事業時，須證明該事業有以顯失公平之方法從事競爭或商業交易，且交易秩序有受影響之虞。
㈡按所謂以顯失公平之方法，依上揭原則所示，應表現在以不符合社會倫理手段或
濫用市場相對優勢地位方面，亦即對於交易相對人有為不當壓抑，妨礙交易相對人自由決定是否交易及交易條款之行為。本件原處分認原告有對交易相對人濫用優勢地位之行為，無非以「依我國連鎖加盟店之店數統計，被處分人市場占有率為十一．四％，其全國總店鋪數自八十七年底即有五五五家，截至八十九年底更達七一二家，經營規模不但日益擴大，且其於連鎖便利商店市場中排名穩居竹三位。‧‧檢舉人系爭商品售予被處分人之金額，總計僅一百九十三萬餘元，惟被處分人所收取之各項附加費用總額高達銷貨金額五十六％，檢舉人之所以願意接受此種交易條件，被處分人所具有之相對優勢地位，應為重要因素之一。是以就流通事業相對於供貨廠商之營業規模及市場占有率、供貨廠商對事業於交易上之依賴程度、供貨廠商變更商品販售通路之可能性等因素觀之，被處分人相對於檢舉人具有相對之市場優勢地位，洵堪認定。」云云，惟所謂相對優勢地位者，既言「相對」，則非以事業居市場之「絕對」勢力衡量，而應以供給與需求雙方於特定交易關係中是否生「相對」經濟依賴關係，而為評斷，簡言之，須達於依賴者面對被依賴者，主客觀處於無足夠及合理之途徑以解決其供給或需求之困境始屬之。此觀諸被告於作成原處分前之八十九年十一月三十日即發布有「關於流通事業收取附加費用案件處理原則」，其中第四條亦規定有「流通事業是否具有市場優勢地位之認定，應審酌流通事業對於供貨廠商之營業規模及市場占有率，供貨廠商對事業於交易上之依賴程度、供貨廠商變更商品販賣通路之可能性、以及該特定商品之供需關係等因素，予以綜合判斷。」益明。
㈢查本件檢舉人八十八年度營業金額為五千一百萬餘元，系爭產品約占總營業額百
分之八十左右，經銷通路有連鎖便利超市及自行舖貨等，八十七年九月起售貨予原告之營業額在一百三十萬元左右，截至八十八年十月十一日止售貨予原告者為一百二十五萬元，此有檢舉人之職員簡新添、趙月桃陳述紀錄、扣款明細及統一發票（八十八年六月以前）附於原處分卷㈠可參，縱認檢舉人主張截至八十八年十月十一日八十八年度之進貨金額為一百二十五萬元一節屬實，檢舉人對於原告於交易上之依賴程度仍屬有限；且依原告之營業規模及上揭市場占有率以觀，檢舉人非無變更商品販賣通路之可能性，是原告之於檢舉人是否果居於優勢地位，已屬可疑，況本件被告全未舉證證明原告與檢舉人約定收取系爭附加費用係如何濫用其市場優勢地位。
㈣況依風險轉嫁的合理性而言，流通業者設計項目繁多之附加費用，有益其與供貨
廠商議價之條件爭取，但對供貨廠商言，其關心者為總負擔之多寡，不在意名目為何。故於附加費用之收取，除應考慮名目及其直接功能性外，更應深入評估流通業者是否過度將其風險轉嫁予供貨廠商致生不當。本件依原處分之主文及被告之抗辯，似認原告收取附加費用之不當在於重複收取百店慶贊助費與新開店促銷推廣分攤費，而不在於否認其個別附加費用與促進商品眅售之直接關連性，依此而論，是否原告如將該二項目整併（並依檢舉人所稱其八十八年度十個月進貨金額總計一百二十五萬元，則平均每月進貨金額為十二萬五千元，其進貨金額之百分之五係六千二百五十元設算），如新開店促銷推廣分攤費仍為一千元，遇有新開百店時不收取，另仍收取按進貨金額百分之六計算之百店慶贊助費，或不再收取百店慶贊助費，而將新開店促銷推廣分攤費調高至一千零六十二元五角以上，即不致構成被告指摘重複收取之不當？申言之，苟相同相同金額之附加費用，得認前者足以影響市場秩序，後者則不然，即有違行政上禁止恣意原則之嫌。況退步言，本件原告自始即未實際向檢舉人收取百店慶贊助費，為兩造所不爭，何原處分主文所示之重複收取之有？原處分顯有重大瑕疵。
五、綜上所述，原告之主張，為可採，原處分以原告違反公平交易法第二十四條之規定，依同法第四十一條前段之規定，命原告停止上揭足以影響交易秩序之顯失公平行為，並處原告以罰鍰一百萬元，於法有違，訴願決定遞予維持，亦有未合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，於法有據，應予准許。
六、本件事證明確，兩造之陳述與判決結果不生影響者，不予一一論述，附此敘明。據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 七 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 王 立 杰
法 官 黃 本 仁法 官 王 碧 芳右為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 七 日
法院書記官 鄭 聚 恩