臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第一七五四號
原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 台北縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丁○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十一年三月十四日台內訴字第○九一○○○二五二八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、被告曾因辦理一一四線縣道浮洲橋改建（含引道）工程用地徵收，報經前臺灣省政府八十三年十二月十九日八三府地二字第一二三三六四號函准予徵收，並經被告八十三年十二月三十一日八三北府地四字第四六一三七四號依法辦理公告徵收，公告期間為民國（下同）八十四年一月一日至八十四年一月三十一日。
二、而原告所有坐落臺北縣板橋市○○路○段○○○號一、二樓房屋前揭道浮洲橋工程案被部分徵收，因未依被告通知限期八十六年二月二十七日前自行拆除，被告因而否准發給自動拆除獎勵金，並以八十六年五月二十二日八六北府工土字第一三一四九二號函通知原告，原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，提起行政訴訟後，案經行政法院作成（現改制為最高行政法院）八十九年十一月三日判字三○二三號判決，基於以下理由撤銷原處分暨一再訴願決定：
Ａ、系爭工程用地徵收公告期間為八十四年元月一日至八十四年元月三十一日，原告於八十四年元月二十四日提出異議，因適逢農曆過年假期，被告於八十四年二月四日始收到原告存證信函，雖已逾公告期間，惟被告自承係因適逢農曆過年假期所致，依民法第一百二十二條「於一定期日或期間內應為意思表示或給付者，其期日或期間之末日為星期日、紀念日或其他休息日時，以其休息日之次日代之。」之規定，難謂原告之聲明不服已逾期。
Ｂ、原告既已於法定期間提出異議，被告未能依原告對土地徵收公告不服應視為對系爭土地徵收之訴願提起，依法移送訴願機關內政部（或省政府關於徵收補償部分）依法為訴願決定，乃竟將應視為訴願書之異議書擅自發交其所屬各相關權責單位查處，於法難謂無誤，從而系爭土地之徵收公告難謂對原告已經公告確定。
Ｃ、被告進而為系爭土地及其地上物之徵收補償及地上物之拆除亦已失所附麗，其程序是否合法，不無商榷之餘地。
Ｄ、況同一系爭土地上建物之三、四樓部分，被告卻同意核發自動拆除獎勵金；另違章建築之聚安宮被告既同意逾期緩拆二十天，且准予核發自動拆除獎勵金，本件原處分難謂無違反比例原則及合法公平之正當性，依法難予維持。
三、被告乃依照上揭裁判意旨，並考量原告經濟狀況，乃決定發給原告自動拆除獎勵金，並於九十年一月十九日由原告領得上開自動拆除獎勵金八三五、四八二元。
四、嗣原告又於九十年十月三日在被告機關「縣長與民有約」之時間以及同年十一月十四日再次以書面向被告申請發給上開工程自動拆除獎勵金之遲延利息（原先請求從八十六年三月十二日拆遷之日起，算至九十年一月十八日為止，按年利率百分之五計算之金額；嗣後在本院審理中減縮為自八十六年七月十九日起，算至九十年一月十八日為止，按年利率百分之五計算之金額）。
五、被告則以九十年十一月二十九日九十北府工新字第三四七八一八號函回覆原告，表示自動拆除獎勵金並非法定補償範圍，由需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，並不生發給利息之情事，乃拒絕原告之請求。
六、原告不服，向內政部提起訴願後，亦遭決定駁回，遂於法定期間內向本院提起行政訴訟。
貳、兩造訴訟上之聲明：
一、原告部分：
Ａ、撤銷原處分及訴願決定。
Ｂ、被告機關應作成發給原告一六０、一三四元利息金（即以被告遲延發放之自動搬遷獎勵金八三五、四八二元為本金，從八十六年三月十二日起至九十年一月十九日日，按年利率百分之五計算之遲延利息）之行政處分。
二、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告部分：
Ａ、一一四線縣道浮洲橋改建（含引道）工程徵收係依據平均地權條例第十條規定，依照當期公告土地現值及都市計畫法第四十九條規定另加四成獎勵金補償，地上建築改良物之補償係依「台北興建公共設施施工拆遷合法建築物補償辦法」辦理。
Ｂ、原告申請自動拆除獎勵金之遲延利息時，被告承辦人員之答覆一再變更，或云獎勵金存放土地銀行中和分行沒有計息，或云視縣府財力狀況發給，或云獎勵金係屬無息，均屬混淆視聽之說辭，影響原告之權益。
Ｃ、查平均地權條例施行細則第七十八條之一規定：「本條例第五十五條之二之用詞涵義如左：一 ‧‧‧二 公共設施費用：指工程費用、土地整理費用及貸款利息。三 ‧‧‧（第一項）。前項第二款所稱工程費用，包括道路、橋樑、溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施之規劃設計費、施工費、材料費、工程管理費及整地費。所稱土地整理費用，包括土地改良物或墳墓拆遷補償費、動力及機械設備或人口搬遷補助費、營業損失補助費、自動拆遷獎勵金、加成補償金、地籍整理費、救濟金及辦理土地整理必要之業務費。」本件自動拆除獎勵金既應依法發給，則依照上述平均地權條例施行細則第七十八條之一規定，被告支付自八十六年三月十二日被告拆除原告房屋時起、迄完成發放時為止（之法定遲延利息，茲為計算方便，原告自動減縮其請求之範圍，。
Ｄ、原告原利用拆除前之房屋營業為生，拆除後失業至今且必須以借貸支應各項生活必要費用，被告應考量原告經濟狀況，給付原告請求之獎勵金利息。
二、被告部分：
Ａ、依內政部七十七年二月十一日台（七七）內字第五七二八四號函示：「‧‧‧徵收土地有關加發獎勵金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法律並不禁止」。
Ｂ、獎勵金既非法定補償範圍，由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，因此應不發生發給利息之情事，因此被告之處分並無不法。
Ｃ、綜上所述，被告依法處理並無不當，原告之訴顯無理由，應予駁回。理 由
壹、兩造爭執之要點：
一、原告主張，系爭浮洲橋改建工程之地上建築改良物之自動拆除獎勵金既應依法發給，則依照上述平均地權條例施行細則第七十八條之一規定，被告支付自八十六年三月十二日被告拆除原告房屋時起迄今延滯發放之法定利息。
二、被告則認為獎勵金既非法定補償範圍，由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，因此應不發生發給利息之情事。
貳、本院之判斷：
一、按本件原告請求被告機關作成發給遲延利息之行政處分，首應表明其請求權之規範基礎。就此原告謂其請求權之規範基礎為平均地權條例施行細則第七十八條之一，但查平均地權條例施行細則第七十八條之一乃係對平均地權條例第五十五條之二各項法律用語所為之定義解釋，而與本件原告之請求毫無關連，原告對此似有誤會。
二、次查：
Ａ、在現行法制下，有關國家責任乃是採二元論，因此國家違法作為所生之損害賠償責任與國家合法措施導致人民權利受到特別犧牲而生之損失補償責任，有其不同之請求權規範基礎與救濟途徑，二者不能混為一談。
Ｂ、而公法上損失補償之意義，參酌學說見解，乃指國家基於公益需要，依法行使公權力，致特定人發生財產上之特別犧牲，而由造成該損失原因之公權力主體，從全體之公平負擔觀點，為調整該犧牲所為之財產補償之謂。而其補償方式並非採取「完全補償原則」，而是採取「相當補償原則」，因此補償之項目及範圍乃是按照法律之明文，在法規沒有規定之情況下，即不得為該等項目之請求。
Ｃ、而原告本件所請求之自動搬遷獎勵金原為合法徵收所生之補償項目，其給付之金額是由各地方機關視自身之財力，制定領取構成要件以及補償金額計算方式之法規範（多以行政規則行之），而符合上開規定構成要件者即可領取。至於該等法規範所未明文之給付項目（例如本件原告所主張之「遲延利息」）自難依上開規定請求。
三、在本案中，依原告主張之內容觀之，其是以「被告前曾違法拒絕就原告所有坐落臺北縣板橋市○○路○段○○○號一、二樓房屋發給自動拆除獎勵金，該拒絕處分既經最高行政法院裁判違法，且被告嗣亦同意發給」為由，而請求自房屋拆除時點起算之「遲延利息」，因此原告顯然認為上開法定遲延利息乃是附麗在自動拆除獎勵金之『從債權』，性質上與自動拆除獎勵金同屬公法性質之金錢給付。但其請求權之規範基礎到底是建立在「合法補償所生損失」之補償規範基礎上﹖還是「違法賠償所生損害」之賠償規範基礎上﹖並不是十分清楚（由於原告已另外請求國家賠償，並經本院以九十一度訴字第二二三九號案受理，該案中請求之金額及項目雖與本案上開遲延利息之請求有部分重叠，但請求之範圍大小不同，所以不能以原告另有國家賠償訴訟，即認本案請求權之規範基礎一定是補失補償性質之相關法規範），本院爰分別述明之：
Ａ、假設原告本案之請求權規範基礎是建立在「合法行政作為所生補失補償」性質之相關法規範上，但原告實際上並無法指明具體規範內容，是其請求顯屬無據。又退一步言之，即使假設本件原告認為，其上開自動拆遷獎勵金法定遲延利息之請求權規範基礎是類推適用民法第二百二十九條第一項之規定所生者，本院亦認為此等主張，於法亦非有據，茲將其理由說明如下：
１、按依民法第二百二十九條之規定，⑴給付有確定期限者，債務人自期限屆滿時起，負遲延責任（第一項）；⑵給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。其經債權人起訴而送達訴狀，或依督促程序送達支付命令，或為其他相類之行為者，與催告有同一之效力（第二項）；⑶前項催告定有期限者，債務人自期限屆滿時起負遲延責任（第三項）。而上開規定如果要類推適用到公法領域，必須以債權已存在為前提。
２、而公法上之債權之發生有以下二種情形：
ａ、第一種情形是因為特定事實符合法律規定之構成要件，致使債權當然發生。其間不須由行政機關透過行政處分之作成，「認定事實，並將所認定之事實與抽象之法規相結合」，而形成一個債法上的法律關係。
Ⅰ、一般而言，這種情形均是在事實簡單，法律構成要件結構單純之情況下行之（例如老人年金之發給，可由各里行政區以戶籍上之年齡直接編冊，而由符合條件之人直接向里長請求領取）。
Ⅱ、而此等公法上之請求如經拒絕，權利人之救濟方式則為依行政訴訟法第八條第一項之規定，直接向高等行政法院提起一般金錢給付之訴。
Ⅲ、另外必須言明，此等情形在公法上發生之情形甚少，因為一方面公法上法律關係的形成，國家基於高權作用，享有優先形成之權限；另一方面，在公法上，事實涵攝於法律之過程通常比較複雜，也宜由行政機關先依行政程序法之相關要求認定事實，適用法律，再將所形成之法律關係以行政處分之外觀對外呈現，藉由法律關係之公示作用，確保法之安定性。
ｂ、第二種情形則是債權之發生必須由行政機關來形成，而且通常是以行政處分之方式為之。
Ⅰ、一般公法上之債權債務關係，主要都是由此等方式來形成，而權利人之請求及救濟方式則是先請求行政機關作成授益處分，而在遭行政機關拒絕後，按課予義務訴願以及行政訴訟法第五條之課予義務訴訟方式為之。
Ⅱ、而公法上債權關係之形成，以所以多採取此等方式，其理由已如上述。
Ⅲ、另外須特別言明，如果行政機關對權利人之請求作成拒絕處分，則公法上之債權關係即無由形成，當然也不可能有上述民法第二百二十九條規定適用之餘地。不過如果行政機關之拒絕處分有違法之處，並且導致權利人發生損害，則可能會有有國家賠償責任之問題產生。
３、本案中，有關自動拆遷獎勵金債權之成立，性質上一定必須藉由被告機關之行政處分（授益處分）為之。因為自動拆遷獎勵金債權是否成立，牽涉到被徵收人是否配合徵收計劃自行拆遷建物之事實，因此必須經過被告機關之調查程序方得確認。另外何時給付自動拆遷獎勵金，「台北縣興建公共設施拆遷建築物補償辦法」之行政規則也未有明確之規定，而讓主管機關保持一定之彈性。因此在被告機關作成發給自動拆遷獎勵金之授益處分以前，該債權並未發生，並無類推適用民法第二百二十九條規定之可能。
４、當然上開行政規則末明確規定發給獎勵金之具體時間，讓行政機關在作業上能針對徵收作業之複雜性，而保持一定之彈性，並非意味著行政機關因此就可以恣意決策，如果授益處分之作成有差別待遇，違反平等原則時（例如已對大部分之被徵收土地所有權人作成發給補償之授益處分，卻針對特定被徵收土地所有權人，不附理由地故意遲延補償費之發給），受差別待遇之被徵收土地所有權人，並非不可以就其固有利益之損害，以承辦公務員有故意過失為由，而主張國家賠償，但其顯然與此部分「損失補償」相關法規範無關，應留待下述討論。
Ｂ、又假設原告本案之請求權規範基礎是建立在「違法行政作為所生損害賠償」性質之相關法規範上，則原告本件請求顯非合法，爰說明如下：
１、按原告之訴，有訴訟事件不屬行政法院之權限者，且其情形無法補正者，行政法院應以裁定駁回之，乃行政訴訟法第一百零七條第一項第一款所明定。而應以裁定駁回之案件，如果以程序上更為慎重之判決為之，亦無不可，爰在此先行敘明之。
２、次查：
ａ、依上所述，本件原告如以「被告機關授益處分之作成有遲滯，而且此等消極之遲滯出於承公務員之故意過失，而具有客觀之違法性」，作為其請求權之規範基礎，則其起訴之方式應為行政訴訟法第八條第一項之「一般金錢給付之訴」，而非「課予義務訴訟」之形式。
ｂ、此外行政訴訟法第八條第一項前段所稱之「公法上原因發生財產上之給付」，也是一般性、概括性之程序規定，依照「特別法優先於普通法適用」之法理，倘特定公法原因所產生之財產給付，法律對其權利行使方法已為特別之規範時，自應優先使用該特別規範，如：因公務員違法執行職務、或公共設施設置管理有欠缺導致人民權利受損時，此種「公法上原因發生財產上之給付」即應優先適用「國家賠償法」之規範。
ｃ、如果本案原告請求之自動拆除獎勵金遲延利息，是指「因為被告機關違法遲滯發給原告自動拆除獎勵金（一直等到原告提起行政訴訟獲得勝訴確定後始行發給），導致原告發生『從應發給時起至實際發給時為止之期間內，相當於利息金額』之損害」，則參諸前述說明，原告應循國家賠償之救濟途徑尋求填補，而不得循行政訴訟法第八條第一項前段所定之「一般給付訴訟」起訴請求。
３、最後本院認為在此應予重複強調的是，有關損害賠償性質之相關法規範，其實體構成要件（例如「被告機關有無違法執行職務」；「縱屬違法、被告機關或其所屬執行職務之公務員是否可歸責」以及「原告所受損害之範圍應如何界定」等課題），均應由受理原告國家賠償請求之機關審理判斷，而非本案訴訟所應審酌之範圍。
參、綜上所述，原告本件之訴，如果從具有「損失補償」性質之相關法規範來判斷，原告顯然不備實體法上之請求權規範基礎，其訴為無理由。如果從具有「損害賠償」性質之相關法規範來判斷，其訴訟並不合乎提起「一般給付訴訟」之要件，而不屬行政法院之管轄權限，依法本應予裁定駁回之，但本院亦得以程序上更為慎重之判決為之，故本院爰以判決駁回原告之訴。
據上論結，本件原告之訴為不合法及無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 三十 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 四 日
書記官 林麗美