臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第一八三九號
原 告 甲○
丙○○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○送達代收人 乙○○共 同訴訟代理人 劉昌崙律師複 代理人 劉雅洳律師
林聖彬律師被 告 國防部代 表 人 湯曜明部長）訴訟代理人 黃虹霞律師右當事人間因眷舍事件，原告提起確認暨給付訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣民國（下同）七十八年間台北市政府因台北市○○○○道路拓寬工程用地正好劃過隆盛新村之一小部分用地（即原告七人所居之眷舍），而要求原告七人遷離原所居住之台北市隆盛新村，並將發予拆遷補償，惟原告七人當時俱向被告表示如遷離該址，並無其他房地可供居住，縱領有補償費，亦僅能暫時充當房租租屋渡日，與其他未被拆遷之隆盛新村居民相比，甚不公平，被告當時回應原告七人表示，雖因客觀環境所限，暫時無法提供其他住所予原告七人居住，但絕對不是不照顧原告七人，亦非否定原告七人之眷戶資格，故當時被告即與原告七人約定「於眷村辦理購地重建時，願將眷舍拆除補償費繳交購地重建委員會，比照其他原眷戶享有相同待遇」，嗣原告七人以此為由，主張兩造間成立一行政契約，提起本件確認暨給付訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈確認原告七人具有台北市崇德、隆盛新村改建基地「原眷戶」之資格。
⒉被告各應給付原告七人每人台北市崇德、隆盛新村改建基地之二十八坪住宅乙戶。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原告與被告之間是否有公法契約存在？㈠原告主張之理由：
⒈國防部組織法第八條第一款規定：「國防部設總政治作戰局，掌理政治作戰事
項；其組織以法律定之。」且依國防部總政治作戰局組織條例三條第六款規定，該局係掌眷村改建政策之企劃及督導事項，非可等同於眷村改建。另國防部總政治作戰局辦事細則第三條規定該局設軍眷服務處，同細則第八條規定，軍眷服務處掌理國軍眷村服務、改建政策之規劃及督導事項及舊制國軍老舊眷舍重（遷）建、修繕政策之規劃及督導事項，該軍眷服務處仍僅係掌理事項亦非眷村改建事項。則遍翻國防部組織法內容，皆未見任何機關係明確承接原國防部總務局所掌理之眷村改建事宜，依行政訴訟法第二十六條規定，以其上級機關之國防部為被告，自無不合。
⒉國防部參謀本部雖有參謀本部組織條例；但國防部後備司令部卻僅有國防部後
備司令部組織規程，應非一獨立單位，原告不以國防部後備司令部為被告，逕以其主管機關即國防部為被告，似無不合。
⒊本件公法契約成立期間為民國七十八年，斯時國防部總務局有無組織條例而並
為獨立單位，亦屬有疑，故原告主張民國七十八年間與原告等成立公法契約之對造，為國防部總務局之主管或上級獨立機關即國防部，亦無不合。另老舊眷村改建條例於九十年十月三十一日修訂公布，該條例第二條即明定「本條例主管機關為國防部」，故原告就眷舍事件以國防部為本件被告，亦與該條例規定相吻合。
⒋依大法官會議釋字第三四八號解釋，於民國八十八年始行公布之行政程序法之
前，實務上即已承認公法契約之存在，被告稱八十八年以前不可能有公法契約之存在，似有誤會。依上開大法官會議解釋，國防部總務局於民國七十八年間與原告等約定「國防部總務局於隆盛新村辦理購地重建時同意由原告將眷舍拆除補償費繳交購地重建委員會並比照其他原眷戶享有相同待遇」一事自屬成立公法契約。
⒌按「．．．確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決
之法律上利益者不得提起之。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付之訴。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第六條第一項前段、第八條第一項定有明文。本件原告奚依上開規定提起確認之訴及給付之訴。次按「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之」、「行政機關對於行政處分所依據之事實或法律關係經依職權調查仍不能確定者，為有效達成行政目的，並解決爭執，得與人民和解締結行政契約，以代替行政處分。」行政程序法第
一三五、一三六條亦有規定。⒍原告七人與被告間有行政（公法）契約存在：
⑴民國七十八年間台北市政府因台北市○○○○道路拓寬工程用地正好劃過隆
盛新村之一小部分用地（即原告七人所居之眷舍），而要求原告七人遷離原所居住之台北市隆盛新村，並將發予拆遷補償，惟原告七人當時俱向被告表示如遷離該址，並無其他房地可供居住，縱領有補償費，亦僅能暫時充當房租租屋渡日，與其他未被拆遷之隆盛新村居民相比，甚不公平，被告當時回應原告七人表示，雖因客觀環境所限，暫時無法提供其他住所予原告七人居住，但絕對不是不照顧原告七人，亦非否定原告七人之眷戶資格，故當時被告即與原告七人約定「於眷村辦理購地重建時，願將眷舍拆除補償費繳交購地重建委員會，比照其他原眷戶享有相同待遇」（參見國防部簡便行文表）。是以，兩造間成立一行政契約，契約內容即為：（一）確認原告七人雖然遷出現址，但仍具有眷戶資格。（二）原告七人於眷村辦理購地重建時，將眷舍拆除補償費繳交購地重建委員會，被告即應比照其他原眷戶所享有之待遇，給予原告七人同樣之待遇。
⑵原告七人得知崇德、隆盛新村即將改建，一再向被告表示願依當時約定「將
眷舍拆除補償費繳交購地重建委員會，比照其他原眷戶享有相同待遇」，詎被告始終不置可否，原告七人迫於無奈又於九十年十一月十二日向被告代表人伍部長陳情（參見陳情書），並經部長辦公室同意「待改建計畫時，比照其他原眷戶享有相同待遇辦理」（參見國防部部長辦公室），詎被告之下屬單位軍務局，竟又向原告七人表示「台端等已不具眷改條例第三條第二款規定之原眷戶資格，自無法參與台北市崇德、隆盛改建基地之改建配宅作業．
．．台端等陳請參與改建配宅，於法無據歉難辦理。」（參見國防部軍務局書函）被告針對此事，事前事後意見截然不同，同一機關之不同內部單位意見又有分岐，原告七人實不知被告真正之意見為何，故有提起本件確認訴訟之必要。
⑶被告至今仍遲未給付原告七人每人台北市崇德、隆盛新村改建基地之二十八
坪型住宅乙戶（參見台北市崇德、隆盛新村改建基地原眷戶改（遷）建申請書）。故原告七人亦有依雙方之行政契約提起本件給付之訴之必要。
㈡被告主張之理由：
⒈本件係眷舍管理相關事項，非由被告直接處理，而為下屬機關總政治作戰局（
在國防組織法九十一年調整前為軍務局之業務，該業務由總政治作戰局承接，）之直接權責，原告逕列國防部為被告，參酌行政訴訟法第二十六條規定，似非合宜，謹先為程序上之抗辯。
⒉原國防部軍務局之前身總務局係被告國防部所屬二級單位，其直接上級單位為
國防部參謀本部，有九十年十一月十二日修正前「國防部參謀本部組織條例」可證。由該條例身可推知：國防部參謀本部為國防部所屬獨立單位，如非國防部之獨立單位，具不應有獨立之組織條例，從而，原告等以國防部參謀本部總務局之簡便行文表為據，直接以國防部為被告提起本件行政訴訟，於法應有未合。再由總務局之名稱為局，而非一般非獨立單位慣用之處、司等，亦可以證明總務局應係獨立之機構，而非國防部參謀本部之內部幕僚單位而己。另本件充其量係屬原由軍務局辦理之眷服相關業務，先前已因國防二法及相關組織調整而移轉於國防部總政治作戰局，另再於九十二年四月一日又移轉與國防部後備司令部，有國防部九十二年四月三日令可證，併此敘明。
⒊綜觀原告之起訴狀，其聲明固載列兩項，一為確認之訴，一為給付之訴，但其
理由欄僅就給付之訴部分為說明，未直接觸及確認之訴部分，考原告之意，應為本於同一所謂公法契約之主張認依該所謂公法契約，其等有原眷戶之資格，併請求確認之：惟給付之訴可以包括確認之訴，原告既已提起給付之訴，則應已無再於同一訴訟併列同一目的之確認之訴之必要，即本件原告確認請求部分應無確認利益，應予駁回。
⒋被告之下級機關總政治作戰局所間接承接業務之原總務局與原告間並未因簡便
行文表而成立原告所主張之公法上契約關係，故本件原告之訴為無理由，應予駁回：
⑴行政程序法係由總統於民國八十八年始行公布，原告所引行政程序法第一百
三十五條及第一百三十六條係新的立法，被告之下級機關客觀上不可能於民國七十八年間即與原告成立行政程序法第一百三十六條之公法上契約，蓋斯時尚無該立法，被告之下級機關本依法行政原則，無法可憑以成立公法契約以代替行政處分。
⑵原告自承係因台北市政府辦理環河快速道路拓寬工程而拆除原告原受配住之
眷舍，並已由台北市政府給與眷舍拆遷補償等云云，則就該七十八年間眷舍之拆遷補償，一則不是被告或下級機關之權責（行政處分），二則因台北市政府辦理公共工程而徵收土地，地上物所有人、佔有人依法有拆遷義務，事實及法律關係均極明確，無不能確定之情事，亦不合行政程序法第一百三十六條得以公法契約代替行政處分之要件，故本件縱使有行政程序法之適用，亦無由依據其第一百三十六條由原告與被告之下級機關成立公法契約。
⑶由原告所據以主張成立公法契約之前總務局簡便行文表內容觀之：
①係同意「於隆盛新村辦理購地重建時，由原告將眷舍拆除補償費繳交購地
重建委員會，比照其他原眷戶享有相同待遇」，不是同意原告仍具原眷戶資格，否則為何其後段特予載明收回居住證？②而所謂同意「於隆盛新村購地重建時，由原告將補償費繳交購地重建委員
會，比照其他原眷戶享受同樣待遇」，係指於民國七十八年當時隆盛等三村住戶自行聯合組成「購地重建委員會」擬自行購置眷村土地與民間開發公司進行重建，而隆盛等三村購地重建委員會同意將原告等請求事項列入與其等合作對象所簽約條文之一，故前總務局乃表示同意原告之請求，有當時憑以發函之簽呈可證。
③查隆盛等三村係自行成立「購地重建委員會」，擬自行購置眷村土地後，
再與民間開發公司合作改建，均係私法行為，且非被告或下級機關權責事項或行為，被告之下級機關充其量係本協助之立場，協助原告與「購地重建委員會」圓滿協調而已，何來原告與被告或被告之下級機關因前總務局發函而成立公法契約？⑷至於原告所引被告前任部長辦公室函，僅係函轉原告等之陳情與總政治作戰
部而已，並未同意原告所請，由主旨未句稱「請卓處逕覆」云云觀之即明，原告稱被告前任部長已同意原告所請云云，係原告之誤解。
⒌隆盛新村固已於八十九年間列入國軍老舊眷村改建範圍，但依「國軍老舊眷村
改建條例」第三條第二項規定，必須領有主管機關或所屬權責機關核發之國軍眷含居住證或公文書之國軍老舊眷村住戶，始具參與改建「原眷戶」資格。原告等一則早於七十八年間其等原受配眷舍即已遭拆除，繳回居住證；二則其等眷舍土地已經徵收開闢為道路，無佔有土地可提供參與改建，故原告等依法不具隆盛新村原眷戶資格，無法因參與改建而獲配改建權益，原告本件請求於法不合，被告及被告下級機關均無法同意所請。
⒍又原七十八年間隆盛等三村購地重建案未能成功，固屬遺憾，但（一）被告下
屬曾為安置原告而擬安排原告居住其他改建眷村，係原告認地點不宜而不同意，為原告於九十年十二月六日陳情書所自承，則被告下屬亦已盡力協助原告解決居住問題。（二）因原告已無佔有之基地可提供參與隆盛新村改建，而隆盛新村原眷戶之權益依法係以土地價值計算，若同意原告等加入分配，勢將稀釋原眷戶依改建條例之權益，本依法行政原則，被告及下級機關亦均無權為原告等得加入為隆盛新村改建之權，並非被告或下級機關有權為之而不為，均併此陳明。
⒎綜上所述，本件原告之訴程序上於法不合，實體上無理由均應予駁回，懇請駁回原告之訴。
理 由
一、按「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」、「本法所稱之當事人如下：一、：：三、與行政機關締結行政契約之相對人。」行政程序法第二條第二項及第二十條第三款分別定有明文。判斷某一單位是否具有單獨法定地位之組織，以下列三個標準為準：㈠有無單獨之組織法規；㈡有無獨立之編制與預算；㈢有無印信。具備以上三個要素，即屬獨立行政機關，可對外作成行政決定，否則即屬內部單位，內部單位所為決定不能發生行政法上之效果。
二、查原告主張與其成立行政契約之國防部總務局，依九十年十一月十二日修正前「國防部參謀本部組織條例」第三條第一項第十三款之規定，係屬國防部參謀本部之單位，有該國防部參謀本部組織條例在卷可稽。另依國防部組織法第六條規定：「國防部設參謀本部，為部長之軍令幕僚及三軍聯合作戰指揮機構，掌理提出建軍備戰需求、建議國防部軍事資源分配、督導戰備整備、部隊訓練、律定作戰序列、策定並執行作戰計畫及其他有關軍隊指揮事項；其組織以法律定之。」足證國防參謀本部係行政機關無訛，從而，國防部總務局為國防部參謀本部之內部單位，而非行政機關，揆諸前揭規定，自無代表國防部參謀本部與原告訂立行政契約之權限，況國防部總務局非國防部之單位，國防部要非與原告訂立行政契約之相對人，原告請求執國防部總務局七十八年三月二十二日（78）積秒字第一三七八號簡便行文表為行政契約，請求確認原告七人具有台北市崇德、隆盛新村改建基地「原眷戶」之資格。及被告國防部各應給付原告七人每人台北市崇德、隆盛新村改建基地之二十八坪住宅乙戶，即屬無據。
三、次按「被告機關經裁撤或改組，以承受其業務之機關為被告機關；無承受其業務之機關者，以其直接上級機關為被告機關。」行政訴訟法第二十六條亦有明定。
查國防部總務局既非國防部之所屬單位，苟認其有代表所屬機關與原告訂立行政契約之權限，亦應以承受其業務之機關為被告，無承受其業務之機關者，亦應以其直接上級機關為被告，查國防部既非承受國防部總務局之業務，亦非國防部總務局之直接上級機關，原告以國防部為被告，自有不合。
四、原告主張依國防部為國軍老舊眷村改建條例之主管機關，原告就眷舍事件以國防部為被告應無不合云云；但查：原告主張確認及給付之訴之依據，係認國防部總務局七十八年三月二十二日（78）積秒字第一三七八簡便行文表為行政契約，而國軍老舊眷村改建條例係八十五年一月十二日制定、同年二月五日公布，斯時，國防部既非與原告訂立行政契約之相對人，雖國防部於八十五年二月五日起為國軍老舊眷村改建條例主管機關；惟本件原告非因國軍老舊眷村改建事務與國防部主管事務爭訟，而係以國防部總務局之前揭簡便行文表執為行政契約而涉訟，準此，原告僅以國防部事後為國軍老舊眷村改建條例之主管機關，而以國防部為被告，要屬無據。
五、至國防局總務局是否經裁撤或改組，其業務有無由其他機關承受，應由原告負舉證之責，併此敘明。
六、綜合上述，原告執以提起確認之訴及給付之訴所憑之國防部總務局簡便行文表，因國防部非該簡便行文表之發文機關，且非承受國防部總務局之業務機關，亦非其直接上級機關，原告以國防部為被告，主張被告應履行契約責任，確認原告等具有台北市崇德、隆盛新村改建基地「原眷戶」之資格，及被告國防部各應給付原告七人每人台北市崇德、隆盛新村改建基地之二十八坪住宅乙戶，顯屬無據，均為無理由，應予駁回。
七、本件法律關係及事實已臻明確，兩造有關實體上攻擊與防禦方法，核與前開論斷結果無礙，爰不逐一論究，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林 樹 埔
法 官 曹 瑞 卿法 官 闕 銘 富右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十六 日
書記官 吳 芳 靜