臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第一九七八號
原 告 甲○○被 告 桃園縣桃園市公所代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丙○○律師
丁○○律師右當事人間因徵收補償事件，原告不服桃園縣政府中華民國九十一年五月十五日府法訴字第○九一○○三○二六○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告所有坐落桃園市○○段二七五、二七六號等二筆土地（下稱系爭土地），為桃園市擴大修訂都市計畫內依都市○○道路寬度依公共地役關係使用之公共設施道路用地。原告於民國（下同）九十年十一月六日、同年十二月二十日向被告及桃園縣政府提出陳情，主張系爭土地於七十年間被告未經其同意擅自施設柏油路面、路溝，供公眾通行使用，迄今已二十餘年，尚未依法辦理徵收補償，乃請求依法辦理徵收補償。經被告以九十年十一月二十三日九○桃市都字第五七六一八號函復略以：「有關台端申請徵收本市○○段二七五、二七六地號土地一案，經查本所財源短絀，且受民意機關監督未能編列預算，故仍俟中央統籌補助後再行辦理。」、九十一年一月十八日桃市都字第九○○○○六六一七六號函復略以：「有關 台端陳情儘速徵收所有坐落本市○○段二七五、二七六地號等二筆土地一案，經查非屬七十八年行政院頒都市計劃公共設施用地加速取得財務計畫中案件，本所已於九十年十一月二十三日九○桃市都字第五七六一八號函復在案，請 查照。」等語。原告不服，提起訴願遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。被告應作成將系爭土地為徵收補償之行政
處分，並給付原告土地徵收補償費新臺幣（下同）壹仟零陸拾貳萬伍仟肆佰陸拾參元。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
（一）原告以桃園市公所為被告提起本件訴訟，其被告是否適格？
（二）原告就徵收補償費有無請求權？原告主張：
一、原告所有系爭土地係桃園市五十七年擴大都市○○○○道路用地，原地目「田」，原為石子路面、泥土水溝。被告未經原告同意及合法徵收程序，於七十年間在在桃園市○○○街原告所有系爭土地上，逕行發包施設柏油路面、水泥路溝等公共設施工程，供大眾通行使用，一切公共設施完竣，造成既成道路，侵害原告權益已二十年，致原告無法自由使用系爭土地。原告數次向被告陳情徵收補償未果，爰依憲法第十五條及司法院釋字第四○○號解釋請求被告補償原告。
二、按土地徵收程序，依規定由使用單位依都市計畫法及土地法辦理徵收，被告為需用土地人，應依法向上報徵收核准並發放土地補償費後方得使用原告私有土地。被告未依法呈報補償原告土地補償費，侵占用原告土地，自應負法律責任，並應依法補償原告土地補償費。
三、原告所有系爭土地按九十年公告地價現值每平方公尺二六、三○○元，被告使用土地面積計二六九．三四平方公尺，計算土地徵收地價補償為七百零八萬三千六百四十二元，再按桃園縣九十一年加五成補償費三百五十四萬一千八百二十一元，合計被告應補償原告土地地價補償費一千零六十二萬五千四百六十三元。
被告主張：
一、本件原告於九十年十一月六日向被告申請依法徵收補償，被告則以九十年十一月二十三日九○桃市都字第五七六一八號函答覆原告：「．．．俟中央統籌補助後再付辦理」。按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，而所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第四條第一項、訴願法第三條第一項規定其明，至若行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，既不因該項敘述或說明而發生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟（改制前行政法院四十四年判字第十八號判例可供參照），故本件原告提起本訴訟即屬無據。
二、原告依司法院釋字四○○號解釋「國家對私有既有成道路應依法規定徵收給予所有權人補償」而提起本件徵收補償之訴訟。按該解釋既明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明「．．，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償．．．」，足見該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律依據；再土地徵收僅國家始為徵收權之主體（行政法院二十四年判字第十八號判例），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，故原告之訴實非有據。
三、查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定」、「本條例所稱主管機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條分別定有明文，故系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，而補償機關為桃園縣政府，而被告僅為「需用土地人」，則原告逕以非徵收補償主管機關之桃園縣桃園市公所為被告，提起本件訴訟，被告適格自有欠缺。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第五條定有明文。
二、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條分別定有明文。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，而補償機關為桃園縣政府，而桃園市公所僅係「需用土地人」之法律地位而已。則原告逕以非徵收主管機關之桃園縣桃園市公所為被告，對之訴請辦理系爭土地徵收，被告適格自有欠缺。
三、次按「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第十九條定有明文。經查本件被告僅係需用土地人，惟發給徵收補償費之機關，亦為該管直轄市或縣（市）主管機關即桃園縣政府，而非為需用土地人之被告，則原告訴請被告應給付徵收補償費之被告適格亦有欠缺。且查人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第八條固訂有明文。原告雖主張其訴之聲明係依照司法院釋字第四○○號解釋作為請求權依據。惟按「關於人民權利權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十
七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。因此關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；對補償金額不服，始得依法提起行政救濟；而本件並無徵收處分之存在，則二造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因；司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因，原告之主張，亦無可採。
四、至原告主張被告未經原告同意及合法徵收程序，於七十年間在系爭土地上，逕行發包施設柏油路面、水泥路溝等公共設施工程，侵害原告財產權益一節，核屬國家賠償範圍，惟原告已陳明，本件不主張國家賠償，僅請求本件徵收補償，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十一 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 葉百修
法 官 劉介中法 官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十一 日
書記官 楊子鋒