臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第一九號
原 告 甲○○○訴訟代理人 乙○○被 告 交通部臺灣區國道新建工程局代 表 人 鄭文隆（局長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因請求發給獎勵金事件，原告不服交通部中華民國九十年十一月二日交訴九十字第六一八一二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
Ａ、與本件原處分作成有關之背景事實概述：
１、被告為興辦第二高速公路後續計畫基隆汐止段（基隆市工程），需用原告之被繼承人楊芳裕所有坐落基隆市○○區○○○段東勢下股小段第一四○─二地號、第一四○─三地號、第三三六─二地號（分割後為第一四○─八、第一四○─三、第三三六─三、第三三六─四等地號）等土地及其地上物，前經被告依土地法第二百零八條規定，層報內政部於民國（下同）八十二年十二月三十日台（八二）內地字第八二一六四○○號函准予徵收，並經基隆市政府八十三年二月四日八三基府地用字第四○五五號公告徵收，及以八十三年三月十五日八三基府地用字第○一八八三○號函通知楊芳裕等地主領取補償費。惟楊芳裕並未於規定期限內具領地價等各項補償費，主管機關基隆市政府乃依法分別於八十三年七月二十七日及同年十一月八日以八十三年度存字第三○六及五八○號提存書將各項補償費完成提存程序。
２、嗣後因為楊芳裕以超出種植面積容許之果樹數量及地上物補償偏低，就前開徵收之行政處分於八十四年三月二十七日向基隆市政府提出陳情，案經基隆市政府以八十四年四月十八日八四基府建農字第○二九○八七號函復楊芳裕稱：「．．三、其所栽植農林作物大部分皆種植於雜木林下，故依農作物查估基準規定，查估補償遇有兼種情形，以擇其價格優惠之農林作物補償，致雜木無法給予納入補償，．．」。
３、楊芳裕不服，乃對前揭八四基府建農字第○二九○八七號函提起訴願，訴願中楊芳裕於八十四年六月四日死亡，由其繼承人（包括原告甲○○○及其他子女楊成蔚、楊芬蘭、楊成武、楊美智等）承受訴願。其中有關徵收處分部分，案經內政部八十四年九月二十日台內訴字第八四○三八六九號訴願決定駁回，另有關土地及地上物補償部分，則經前台灣省政府八十四年十二月十五日府訴一字第一六八○九八號訴願決定駁回。惟原告對土地及地上物補償部分不服訴願決定，提起再訴願，亦經內政部再訴願決定駁回；原告遂提起行政訴訟。
４、案經改制前行政法院以八十五年度判字第二六○九號判決撤銷前揭地上物補償部分之再訴願決定、訴願決定及原處分，其理由略以：
ａ、基隆市政府未到庭接受調查並提供原始資料。則該徵收土地農林作物補償費之查估是否合法，無從審核。
ｂ、原告提出防風木之照片確已成林，如該防風木係系爭徵收土地作物，未予補償，似有待斟酌。
ｃ、基隆市政府依「基隆市辦理八十二年徵收土地農林作物補償費查估基準」第八點規定不予補償，因被告并無提出果園兼種作物之資料，其補償之查估是否確實亦無從審核。
ｄ、內政部六十九年十二月三十一日六九台內地字第五一六一二號函對徵收土地曾投資之改良認係平均地權條例第三十六條規定對該改良土地所支付之費用效益之損失，已以減徵土地增值稅方式以為補償而不應再另行發給補償費，此指徵收土地之一般改良而言，若特別改良則不在此限，蓋平均地權條例規定之規定地價係採地價區段制，在同一地價區段之土地，其公告土地現值一律相同，如同一地價區段內有一筆土地基於某種原因施於同一地價區段內其他土地所無之特別改良，該項特別改良物土地被徵收時，亦援引上開法條規定不另行發給補償費，即有違公平原則。系爭徵收土地係坡地，分段築設石崁予以改良提出照片為證，果屬非虛，該石崁如非該同一地價區段其他土地亦有之一般改良是應屬於特別改良，而無內政部函示之適用亦有待商榷。
ｅ、原告搭建之鷄舍經基隆市政府拆除未予補償部分，如該鷄舍位於系爭徵收土地範圍內，似應查估補償，如不屬系爭徵收土地範圍內，無不予賠償之合法理由，亦應予以損害賠償。
５、基隆市政府嗣依上開判決意旨邀同台灣省政府、被告、及原告等前往本案四筆土地現場重新查估地上物，並由基隆市政府將複估結果繕造補償費清冊函送被告，經被告所屬第一區工程處以八十七年二月六日國工一（八七）地字第○七一八號函撥付該補償費予基隆市政府定期發放。
６、惟原告另就土地改良物平台開發費、超出容許種植面積之果樹（防風林）數量及獎勵金向基隆市政府為請求，經基隆市政府以八十七年四月四日基府建農字第○三二○七一號函駁回其所請；原告再向台灣省政府提起訴願，經台灣省政府作成八十七年九月十八日八七府訴二字第一六六六八二號訴願決定，以「．．原處分機關於另為處分時，未依行政法院撤銷意旨查明土地農林作物補償清冊所據以製作之原始調查資料，且於答辯時亦未將該資料檢送到府，以憑審議；次查防風林部分．．原處分機關即應就原告所主張之事實通知其舉證，原處分機關未為此舉，顯有可議。．．」等由，訴願決定「撤銷原處分，由基隆市政府另為處分。」
７、嗣經基隆市政府以八十七年十月十七日八七基府建農字第○九二二九八號函，敘明撤銷基隆市政府八十七年四月四日以八十七年基府建農字第○三二○七一號函，並邀集原告、前台灣省政府訴願審議委員會等相關單位協商，嗣經基隆市政府於八十八年八月十六日前往土地現場複估地上物，其後並經基隆市政府協調處理原告陳情後，於八十九年五月十五日以八九基府地用字第○三九七一七、○三九七一八號函送農林作物及水土保持補償費清冊送被告並請撥款，案經被告於八十九年五月二十五日如數撥付基隆市政府訂期發放，並經原告於同年六月十五日、十七日、二十六日分別領取在案。
Ｂ、本案原處分之作成經過：
１、原告在具領上開地上物（雞舍、石砌坡崁）、農林作物、水土保持平台補償費前，曾於八十九年五月二十七日制作「陳情書」，主張被告機關就本件被徵收之土地，應發給其每公頃六○萬元之土地配合施工獎勵金及其耕作上開土地上之石砌駁崁獎勵金，投訴於交通部，交通部秘書室乃依原告上開陳情書之記載內容，認定「原告有請求被告機關作成發放上開獎勵金之行政處分之意思表示」存在，而於八十九年六月十二日作成秘研字第八九００一五七三號移辦單，要求被告機關依法處理，作成准駁決定。
２、被告機關收受交通部轉來之「陳情書」後，依法審查，而於八十九年六月二十三日以國工局八九地字第一三二一二號函，答覆原告，該函意旨略為：
ａ、交通部八十四年一月九日交總八四字第○○○二八八號函修訂頒布「交通建設工程用地徵收獎勵專案」規定略以：「工程用地土地所有權人於完成徵收補償提存前，出具土地使用權同意書先行提供施工者，按每公頃一二○萬元計算發給配合施工獎勵金。若於完成徵收補償提存後，依法代執行前，土地所有權人始允提供土地使用或施工時不阻撓者，其配合施工獎勵金減為每公頃六○萬元發給。其於完成徵收補償提存後，並經依法代執行者，一律不予發給配合施工獎勵金。」
ｂ、經查原告已過世之先生楊芳裕所有被徵收之基隆市○○區○○○段東勢下股小段一四○─三地號等四筆土地，係經基隆市政府完成徵收補償費提存程序後，於八十四年二月九日以八四基府建農字一○六八一號函發出清除通知，再於八十四年三月九日、十日代執行清除地上物，故依據前開交通部頒獎勵專案規定，無法發給配合施工獎勵金。
ｃ、另原告陳情發給本案四筆土地上石砌駁崁獎勵金乙節，查依基隆市政府八十八年八月二十五日八八基府地用字第○八○八四五號函發布之「基隆市辦理徵收土地農林作物、水產物、畜禽類補償遷移費查估基準」肆、觀賞花木、附註十規定：「本查估基準農林作物補償費按照往例限期內自動清除者，得發放五成獎勵金，．．」意旨，及基隆市政府八十七年一月十六日八七基府工管字第一六一九號函附清冊備註二記載「本地上物已代執行清除，故獎勵金刪除」，故其獎勵金亦無法同意發給。
３、原告則認為被告機關上開答覆乃屬拒絕其請求之表示，而於八十九年間向本院提起訴願，案經本院依訴願法第六十一條第二項規定，移由被告依訴願程序轉陳交通部受理訴願，交通部並於九十年十一月二日以交訴九十字第○六一八一二號訴願決定，駁回原告之訴願。
４、原告不服上開訴願決定，因此提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
Ａ、原告聲明：
１、求為判決撤銷原處分暨訴願決定。
２、被告機關應給付原告以下之金額：
ａ、土地獎勵金新台幣（下同）六００、０００元及自八十三年二月四日起至清償日止按周年利率百分之五之利息。
ｂ、土地上特別改良物石砌坡崁獎勵金二六六、五００元及自八十三年二月四日起至清償日止按周年利率百分之五之利息。
ｃ、土地上遭非法拆除之鷄舍獎勵金二二、四七三元及自八十三年二月四日起至清償日止之按周年利率百分之五利息。
ｄ、土地上磚造排水溝之工程料費二五六、０００元及獎勵金一三二、五００元，及自八十三年二月四日起至清償日止之按周年利率百分之五利息。
ｅ、原告因為本案自八十三年二月四日迄今有關陳情、訴願、再訴願所支付之代書、律師費共計三００、０００元。
ｆ、精神撫慰金六、０００、０００元。
３、被告機關應追究承辦本案相關人員之法律及行政責任。
Ｂ、被告聲明：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告主張之理由：
１、關於被徵收之土地配合獎勵金案：
ａ、被告為開闢北二高七堵收費站工程，於八十三年二月四日以基府建農字第四０五五號，公告徵收原告等所有基隆市○○區○○○段、東勢下股小段一○四之三等四筆土地，並於八十三年十一月八日核發土地及地上物補償清冊，原告發現該補償清冊中竟未將原告設計建造之水土保持工程，如石砌駁崁、混凝土磚造排水溝以及可供耕作之平台等列入補償。
ｂ、經一再協調、陳情、訴願、再訴願，請求應將石砌駁崁等給予補償、被告初以平均地權條例第十條及內政部六十九年六月卅一日六九台內字第五一六一二號函釋拒絕原告之請求。復以基市府八十七年一月十三日須發之補償清冊，備註欄所述為藉口，次以原告未在補償金提存前，出具土地使用權同意書及原告未能配合施工，阻擾開工等，拒不發土地獎勵金。
ｃ、查被告引用內政部六九台內等第五一六一二號函釋，經行政法院駁斥不無曲解法令之嫌在案。至於被告指原告「未在．．．提存前出具土地使用權」乙節。查原告係一介農夫，從不諳有土地使用權同意書之名，且被告亦從未以口頭、書面、要求原告出具此項同意書情事，尤有甚者，被告在漫長協調、陳情、訴願、再訴願過程中，從未將不出具土地使用同意書即不符請領獎勵金之要件告知原告。
ｄ、被告指原告在開工前有阻擾施工情事。查被告在八十三年製作補償清冊前，若不曲解法令旨意，將石砌駁崁，可供耕作之本台及混凝土磚造排水溝列入補償，當不致有所謂阻擾施工情事發生，本案錯在被告、原告何咎之有。
ｅ、至於被告指原告未將地上物（包括菓樹、林木、石砌駁崁、工作平台、排水溝等自動清除（意指砍伐，鏟平），均由被告代為執行者，故不符核發土地獎勵金及百分之五十之獎勵金等說詞，不無欲蓋彌彰之嫌。而北二高工程所有徵收之私有土地，其地上物均係地主自動清除後，始核發地主獎勵金及各該項補償金百分之五十獎勵金乎？原告有證據，所有北二高工程徵收之私有土地地上物，均由被告之包商代為執行清除者。彼等之地上物既係被告代為執行清除，均可發土地獎勵金及各項目百分之五十獎勵金，為何獨苛求原告！
２、關於石砌駁崁百分之五十獎勵金案，是否符合交通部八十四年一月九日交總八四字第二八八號函頒之「交通工程用地獎勵專案」之規定部分：
ａ、查該案明定其核發項目及標準，為合法房屋、建物、墳墓．．．等，而原告請求發給百分之五十獎勵金之石砌駁崁，依建築法第四條、第七條規定，為當然之建築物。而被告竟指此項石砌駁崁，不符前述之獎勵專案核發百分之五十獎勵金標準，亦非該專案規定之奬勵項目等，被告顯然曲解法令。
ｂ、與駁崁案不可分者，尚有原告將山坡剷平可供耕作之平台，係因有石砌駁崁而形成者，此兩者乃不可分割之整體。至為顯明。平台部份，基市府已依行政法院判決，給予補償，並核發百分之五十獎勵金在案，詳基市府八十九年三月三十一日府建農字一一九八二號函附件。被告竟指基市府此項決定屬地方政府權責、而不願比照辦理，並以「交通工程用地獎勵專案」為藉口，其毋寧為斷章取義，令原告不能接受。
３、被告濫用公權力，擅自將原告所有且不在徵收範圍內之雞舍以怪手摧毀剷除殆盡，致數百雞隻死亡。準此，被告已明顯觸犯刑法第三百五十三條、第三百五十四條毀棄損壞罪嫌。由於死雞部份已由基市府給予補償，加以原告未就此採取法律追訴，對被告而言已屬寬大。然被告自前行政法院判定前陳雞舍應予補償後一年三個月之久，始予補償，但百分之五十獎助金，仍拒不發給。
４、另原告被徵收之土地上，尚有長貳佰五拾陸公尺混凝土磚造排水溝，因被告疏於查估，甚或蓄意隱瞞未列入補償，加以原告因遭喪夫之痛疏於核對，至心緒平靜後，始查覺此項排水溝未獲補償，乃於八十九年五、十月先後向本院及交通部提起訴願，然被告除以概括性指原告有阻援施工之情事及代為執行清除地上物等，並未說明此項排水溝應否給予補償及發百分之五十獎勵金，被告必須負擔應發給而故意不發給之責任。
５、關於原告請求被告交付代書、律師費案。查本案自八十三年十一月三日，至九十年十一月二日，七年來，由於被告一再的曲解法令，有違公平原則（行政法院用語）處理本案，損害原告應有之權益，令原告難以折服，以致陳情、訴願、再訴願，行政訴訟，先後達八年之久，由於被告處理本案態度有明顯的可議之處及疏略（行政法院用語），是以原告在八年纒訟過程所額外支付之代書、律師費用應由被告發還代墊，乃合法、合理之請求。
６、原告請求被告發給慰撫金陸佰萬元部分：
ａ、原告先夫楊芳裕，因被告曲解法令，不給予地上改良物應給之補償，於八十四年三月九日執行時在場表達不滿之立場，但因現場負責人指揮現場警察，將其打倒在地，並在地上拖拉數百公尺，致嚴重內傷，心臟血管破裂，不久而過世，以致原告及家屬在精神心理上均遭傷痛，為安慰生者精神之傷痛，原告提出慰撫金之請求，實屬正當。
ｂ、然被告非但不接受原告之請求，更連原告請求前揭排水溝，律師費及被非法拆除雞舍之補償及百分之五十獎勵金等，竟以原告未在八十九年五月二十七日之陳情案內述明而不予審議，實屬強詞奪理。
Ｂ、被告主張之理由：
１、程序方面：
ａ、原告請求發給地上物（磚造排水、石崁、雞舍等）補償費、獎勵金及相關費用一節，因被告非管轄機關亦未為行政處分，其訴願為不合法：
Ⅰ、查土地法第二百三十六條規定：「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。前項補償地價、補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之」，另同法第二百四十一條：「土地改良物被徵收時，其應受之補償費，由該管直轄市或縣（市）地政機關會同有關單位估定之」，是故有關徵收補償作業，係屬縣市政府之法定權責，非被告所能置喙。
Ⅱ、本案原告對基隆市政府所為之處分一再提起訴願、再訴願及行政訴訟，其間並經基隆市政府依訴願、再訴願決定及行政訴訟判決另作處分，被告僅基於需地機關為補償費負擔之配合作業，並無對之有處分之情事，原告卻再以相同理由，以被告為原處分機關據以提起本件訴訟，應非合法。
ｂ、被告八十九年六月二十三日作成之國工局八九地字第一三二一二號函並非行政處分：
Ⅰ、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損其權利或利益者，得依本法提起訴願。」「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」為訴願法第一條及第三條第一項明定。
又「人民之提起行政爭訟，惟對於中央或地方官署之行政處分，始得為之。所謂行政處分，係指官署所為單方行政行為而能發生公法之效果而言，是官署之行政處分，應基於公法關係為之，其基於私法經濟之關係而為之意見或通知，僅能發生私經濟之效果，自非行政處分，人民對之如有爭執，應依民事訴訟程序訴請判決，不得以行政爭訟手段，提起訴願及行政訴訟。」行政法院四十七年判字第四十三號著有判例。
Ⅱ、本案相關之行政權責已如前述，應屬基隆市政府所管轄，被告首揭號函所為僅係單純之事實敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而發生法律效果，自非行政處分，原告對之提起訴願及行政訴訟，於法自有未合。
２、實體方面：
ａ、原告於領取上開補償費用，另提起本件訴請給付土地配合施工獎金、土地上特別改良物、雞舍及磚造排水溝之獎勵金部分，原告請求依據，應係依據交通部於八十三年四月二十六日以交總八三字第０一二七五一號函訂頒之「台灣區國道工程用地徵收獎勵專案」（下稱獎勵專案）。
ｂ、依該獎勵專案規定：「二、獎勵措施（一）土地部分：２．配合施工獎勵金（１）工程用地土地所有人於完成徵收補償提存前，出具土地使用權同意書先行提供施工者，按每公頃一二０萬元計算發給配合施工獎勵金。若於完成徵收補償提存後，依法代執行前，土地所有權人始允提供土地同意使用或施工時不阻撓者，其配合施工獎勵金減為每公頃六０萬元發給。其於完成徵收補償提存後，並經依法代執行者，一律不發給配合施工獎勵金。」
ｃ、原告請求與上開規定未符，具體陳述如下：
Ⅰ、查本件被徵收之四筆土地均係經基隆市政府完成土地徵收補償提存程序後，再由基隆市政府於八十四年三月九、十日代執行清除地上物。
Ⅱ、而依被告所屬第一區工程處參與代執行作業後所作之執行記錄所載：「．．執行結果：一、楊芳裕及其家人於八十四年三月九日上午十一時起即阻撓本路承商施工，經警方強制排除阻撓後進入本案代執行清除地上物之土地施工」。
Ⅲ、而原告及其被繼承人楊芳裕阻擾執行並須由警務人員處理始得執行之事實，亦經原告所是認。故原告及其被繼承人楊芳裕阻擾行為，依上開獎勵專案規定，非得請求給付獎勵金，被告否准其請求，難謂與法未合。
ｄ、原告訴請被告發給被徵收土地上特別改良物石砌駁崁、雞舍及磚造排水溝等部分之獎勵金等，關於該部分之請求，依「獎勵專案」第（二）１．（１）規定，係原告就政府機關依拆遷合法建物查估補償標準發給之獎勵金未達五○％部分，由被原告再予補償至五○％，至於地方政府有較高之獎勵金補償標準者，如台北市係六○％，則被告無庸再予補償。本件土地徵收機關基隆市政府規定之合法建物拆遷補償獎勵標準為建物之五○％，已無再由被告予以補償之必要，且上開請求拆遷獎勵金之物均非屬上開獎勵專案規定得請求自動搬遷獎勵金之地上物，請求顯無依據，尤不可採。理 由
一、兩造爭執要點：
Ａ、本件被告為興築第二高速公路基隆汐止段工程，而於八十十二年十二月三十日由內政部核准徵收，並由基隆市政府完成公告、通知補償以及提存補償地價等徵收程序。嗣原告陸續對徵收處分以及被徵收土地之地價補償、地上物補償與拆遷獎勵金等公法給付表示不服，並且持續進行行政爭訟，各該訟爭之具體結果得歸納如下：
１、徵收處分於內政部八十四年九月二十日台內訴字第八四○三八六九號訴願決定駁回後，原告不再爭執，即告確定。
２、土地補償地價部分，亦由行政法院作成八十五年度判字第二六○九號判決維持，亦屬確定。
３、地上物補償（包括雞舍、農林作物、水土保持平台等）部分，被告撥付基隆市政府後，亦由原告於八十九年六月十五日、十七日、二十六日分別領具，且不再爭執，自告確定。
４、職是之故，系爭土地以及地上物之各項補償項目，至今尚未確定僅有：被告應否依據交通部訂頒之「台灣區國道工程用地徵收獎勵專案」給付原告如訴訟聲明之各項獎勵金。是以，本院以下對於兩造爭點之審酌，將針對與獎勵金相關之部分。
Ｂ、又原告除主張八十九年六月二十三日作成之國工局八九地字第一三二一二號函違法應予撤銷外，另外還請求被告給付原告以下各項之金額：
１、原告之情形符合交通部所訂定之拆遷獎勵金給付要件（按該獎勵金給付規定，兩造提出之交通部文號並不相同，爰於以下「本院之判斷」部分認定之）。其次，系爭土地上之地上物雖非由原告自行拆除，但其他鄰近土地之地上物由所雇之包商拆除者，亦已領具獎勵金，被告拒不給付顯屬差別待遇。
２、被告指稱原告阻擾拆遷施工亦非事實，蓋原告（及其先夫）當時係為反映被告違法認定補償範圍，乃於拆遷工程前抗議，卻因此遭警察人員暴力相向以致傷重死亡，故謂原告阻擾施工與給付獎勵金之要件不合，實屬無理。
３、況且原告從未出具土地使用同意書，亦不瞭解「同意使用土地」等法律術語，被告援引內政部函示，謂原告與請領資格不符，係屬違法。
４、是以被告應給付原告土地獎勵金、土地上特別改良物石砌坡崁獎勵金、土地上遭非法拆除之鷄舍獎勵金以及土地上磚造排水溝之工程料費及獎勵金等項目。
５、最後，原告因被告違法行為致權利受損，故尚應給付原告關於其先夫死亡之慰撫金，以及長期來原告所支出之律師費用與代書費用，以彌補原告之損害。
Ｃ、被告之抗辯可分以下兩部分：
１、關於程序部分，被告認為系爭八十九年六月二十三日作成之國工局八九地字第一三二一二號函並非行政處分，原告依法不得請求撤銷，且地上物之補償並非被告之權責，原告對其起訴亦屬違誤。
２、關於實體部分，系爭地上物之拆遷並非原告自行為之，而係由基隆市政府予以代執行之結果，且楊芳裕（原告之配偶，已歿）及其家人亦於拆除時阻擾施工，故並不合於「台灣區國道工程用地徵收獎勵專案」中給付獎勵金之要件。
Ｄ、綜觀兩造之主張，本院認為本案之爭點應予集中於以下五點：
１、被告機關於八十九年六月二十三日作成之國工局八九地字第一三二一二號函是否為行政處分？
２、原告以被告作為請求給付之對象，是否適格？
３、系爭合法建物拆遷補償獎勵金之性質是否屬於徵收地上物之補償？
４、被告拒絕給付原告上開各項獎勵金是否合法？
５、原告請求被告給付精神損害及律師費用等損害賠償是否有理由？
二、本院之判斷：
Ａ、本案訴訟類型之確定：
１、按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」，又「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」為行政訴訟法第七條、第八條第一項與第二項所明定。
２、本案原告除請求撤銷被告機關八十九年六月二十三日國工局八九地字第一三二一二號函以及（以該函為訟爭對象之）訴願決定外，尚請求被告給付如訴訟聲明之各項獎勵金，以及請求慰撫金、律師費、代書費等損害賠償。就行政訴訟類型而言，原告主張本件屬於「撤銷訴訟合併給付訴訟」之類型，就此本院亦於言詞辯論程序中曾以闡明。
３、首先應予指明者，行政訴訟法第八條第二項所規定之「撤銷訴訟合併給付訴訟」，必須是公法原因給付之成立係以違法行政處分經撤銷為前提，例如公務員請求撤銷違法之懲戒處分合併請求停職期間之薪俸給與，是以此類訴訟之程序要件包括：⑴求為撤銷之對象為行政處分；⑵合併請求之給付項目非行政處分，且與行政處分係各自獨立之行政行為，而非行政處分經撤銷、回復原狀之當然結果（如撤銷違法租稅核課處分合併請求退稅）⑶合併請求之給付項目須以行政處分經撤銷為要件，亦即二者間必須具備法律上之合理關連，始有合併請求給付訴訟之實益。
４、是以，原告既主張行政訴訟法第八條第二項所規定之「撤銷訴訟合併給付訴訟」，本院在判斷系爭給付項目是否有理由前，自應按照前述三項程序要件來判斷其訴訟類型是否合法。
５、其次，當事人適用前揭行政訴訟法第七條於同一程序中請求損害賠償時，得請求裁判之損害賠償亦限於因被告之違法行政處分、違法拒絕駁回其申請案件、怠於作成行政處分，或者因行政處分或公法法律關係無效所肇致之損害，始得一併請求賠償，而非謂所有人民對於國家之損害賠償或其他財產請求，均得於同一程序中請求裁判。因此，本案原告請求損害賠償部分，本院於認定其請求有無理由之前，自亦必須認定其所請求之損害賠償項目，與原告提起行政訴訟之目的間是否具備前述合理關連性，否則本院尚無從事實體判斷之必要，合先敘明如上。
Ｂ、被告機關八十九年六月二十三日國工局八九地字第一三二一二號函否為行政處分？
１、按所謂行政處分者，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（訴願法第三條第一項參照）。至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟。又提起訴願，限於人民因機關之處分違法或不當，而損害其權利或利益者，方得為之，前行政法院（現改制為最高行政法院）分別著有判例可參考。
２、次查系爭被告八十九年六月二十三日國工局八九地字第一三二一二號函之意旨包括：⑴系爭土地核准徵收及補償發價之經過；⑵揭示交通部頒布之「交通建設工程用地徵收獎勵專案」規定，並說明系爭土地之地上物係基隆市政於八十四年三月九日、十日代執行清除地上物，不符合上開獎勵專案規定。⑶石砌駁崁獎勵金部分，則說明依基隆市政府發布之「基隆市辦理徵收土地農林作物、水產物、畜禽類補償遷移費查估基準」中附註規定意旨，系爭地上物已代執行清除，其獎勵金亦無法同意發給等內容，而上述函復目的係對原告之陳情函有所回應，並將陳情所述各項請求之處理情況予以告知，尚非對於原告在公法上權利義務關係有所決定或變更，而未因此發生法律效果，參照前揭定義，系爭函復自非行政處分，原告對之提起訴願及行政訴訟，於法自有未合。
３、況且，被告在徵收補償之法律關係中，被告地位係屬基於公用需求而函請有權機關徵收特定土地之需用土地人，並非核准徵收之主管機關，更非徵收補償機關（詳參下述二、Ｃ之說明），是以其所為上開函復，純係居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，亦足以證明系爭函復性質並非行政處分，原告自不得對之提起行政爭訟。
Ｃ、原告以被告作為請求給付之對象（亦即以被告為債務人）是否適格？
１、查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條分別定有明文。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，而補償機關為基隆市政府，而被告僅係居於「需用土地人」之法律地位而已。
２、次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。
３、又參諸本件事實經過，亦可知悉，系爭土地及建築改良物之補償事項，於徵收主管機關內政部核准徵收之後，係被告將補償款項交由補償機關基隆市政府造冊發放，其餘拆遷救濟金及獎勵金之發放程序亦同，從而被告就上開給付與原告間並無任何法律關係，原告自無權利向被告請求（換言之，即使原告在實體法上享有上開各項內容之補償獎勵金請求權，但其請求之對象亦非作為需用土地人之被告，而應為補償機關之基隆市政府。至於實體法上原告是否具有此等補償獎勵金請求權，本院將於以下Ｄ處探討之）。
Ｄ、被告拒絕給付原告上開獎勵金，是否合法？
１、按系爭被告八十九年六月二十三日國工局八九地字第一三二一二號函所引述之交通部八十四年一月九日交總八四字第○○○二八八號函訂頒之「交通建設工程用地徵收獎勵專案」，與被告答辯意見中表示獎勵金依據應為八十三年四月二十六日以交總八三字第０一二七五一號函訂頒之「台灣區國道工程用地徵收獎勵專案」，其發文字號雖不相同，但就獎勵金發放要件、權利消滅要件等實質內容而言並無二致，惟八十四年函既屬原告請求撤銷之被告八十九年六月二十三日國工局八九地字第一三二一二號函所引用，且為原告起訴時據以爭執，故為求統一法令之適用，以下將以八十四年函為本院審查之依據。
２、次按依據土地法或土地徵收條例所給付之地上物拆遷補償與交通部八十四年一月九日交總八四字第○○○二八八號函訂頒之「交通建設工程用地徵收獎勵專案」所發給之配合施工獎勵金，二者雖然名稱不同，後者之給付並非依據法律而係依據行政機關基於職權所頒布之行政命令，且後者除基於填補提早喪失土地或地上物之使用權能所導致之損害外，尚包括獎勵權利人配合施工、藉以降低行政成本等公益目的，惟究其法律性質均屬於對人民財產因公用徵收而受到特別犧牲之補償，而屬於廣義的徵收補償。
３、配合施工獎勵金既然屬於徵收補償之一環，自應由補償機關依據獎勵專案之規定認定發放，而被告於徵收補償法律關係中僅係需用土地人，而非補償機關，已於前揭理由中一再述及，職是原告以被告為請求給付獎勵金之對象，即屬違法。
４、就行政訴訟類型之選擇而言，參照前述適用行政訴訟法第八條第二項「撤銷訴訟合併請求給付訴訟」類型之程序要件，本件原告請求撤銷之標的並非行政處分，請求給付配合施工獎勵金之對象亦有違誤，則原告透過此類行政訴訟實現其權利，其程序要件即屬不合。
５、被告並不具本件請求之當事人適格，已如前述，惟縱令被告為適格之當事人，本件請求亦屬無理由，本院爰於此說明理由如下。
ａ、依照交通部八十四年一月九日交總八四字第○○○二八八號函訂頒之「交通建設工程用地徵收獎勵專案」所規定之配合施工獎勵金要件，獎勵金給付數額取決於兩項區別基準：⑴是否於完成徵收補償提存前同意施工以及⑵是否於依法代執行前同意施工。如在提存前即先行提供施工者，按每公頃一二０萬元計算發給配合施工獎勵金，提存後始允提供土地同意使用或施工時不阻撓者，其配合施工獎勵金減為每公頃六０萬元發給，其於完成徵收補償提存後，並經依法代執行者，則一律不發給配合施工獎勵金。
ｂ、按照前述事實經過之說明，原告及其先夫楊芳裕於基隆市政府八十四年三月九、十日代執行清除系爭土地地上物前，自始即不同意基隆市政府以及被告進入施工，八十四年三月九日上午基隆市政府進行代執行拆除作業時原告、楊芳裕及其他家人亦阻撓施工，經警方強制排除阻撓後，該路段之承包商始得進入本案代執行清除地上物之土地施工，此乃被告所屬第一區工程處參與代執行作業後所作之執行記錄所載，原告於本案審理程序中對於阻擾施工之情事亦不爭執。
ｃ、職此，原告既阻擾該路段之施工，即與前述配合施工獎勵金之給付要件不符，原告縱欲藉此對補償金額或範圍表示不服，而要求暫緩施工，亦應透過行政救濟管道為之，而不應採取阻擾施工之強制方法，故原告及其被繼承人楊芳裕阻擾行為，依上開獎勵專案規定，非得請求給付獎勵金，被告前揭八十九年六月二十三日國工局八九地字第一三二一二號函就此部分之說明，與法尚無不合。
Ｅ、向被告請求損害賠償部分：
１、今原告向被告請求給付過去於陳情、訴願以及訴訟程序中所支中之律師費、代書費，以及因其先夫楊芳裕死亡而造成非財產上損害之慰撫金，本院認為並無理由，爰將理由說明如下。
２、本院前已述及，依據行政訴訟法第七條，於同一訴訟程序中請求損害賠償，害係由於行政違法行政處分、違法拒絕駁回其申請案件、怠於作成行政處分、無效行政處分或公法法律關係所肇致者，始得一併請求。
３、在前述的各項爭點中，本院曾反覆說明原告請求撤銷之八十九年六月二十三日國工局八九地字第一三二一二號函並非行政處分，原告向需地機關之被告請求拆遷補償或配合施工獎勵金，亦因被告當事人適格欠缺而不合法，是以原告在此訴訟程序中，一併請求被告賠償律師費、代書費部分，與前述行政訴訟法第七條併行請求損害賠償之要件不合，依法應予駁回。
４、慰撫金部分，按照原告訴狀記載與審判期日之陳述，原告之先夫楊芳裕係與基隆市政府以及警察機關代執行系爭土地地上物清除工作時，被打倒在地，並在地上拖拉數百公尺，致嚴重內傷而過世。倘上揭權利侵害過程屬實，原告所受之損害係由於公權力機關違法執行職務而致其配偶死亡，而與被告拒絕給付配合施工獎勵金無關，故不合乎上述依照行政訴訟法第七條一併請求損害賠償之要程序件。
５、就此損害賠償請求，本院認為有一併釐清之必要的是，原告既主張基隆市政府或警察機關違法行使公權力造成其配偶死亡，自應該二機關為對象請求國家賠償，而非向被告請求。退步而言，即令如原告所云，被告人員當時在現場指揮警察人員，而認為其亦屬實際從事加害行為之人，原告在向被告請求賠償之前（向基隆市政府或警察機關亦同），亦必須遂行國家賠償法第十條所定「書面請求、協議先行」之程序，待被告拒絕賠償或協議無法成立時，始得向普通法院起訴或在行政訴訟程序中一併請求。
６、職是，原告之損害與本件訴訟標的間並無關聯，且原告未曾向被告或基隆市政府或警察機關請求與進行協議，即遽於本件行政訴訟中請求本院裁判，即屬違誤，本院應予駁回。
Ｆ、最後有關原告請求本院追究承辦本案相關人員之法律及行政責任部分，此並不屬於本院審理行政法律爭議之權限範圍內，本院無從受理，爰予一併說明如上。
三、綜上所述，本件被告機關之前開答覆函非屬行政處分，訴願決定為訴願不受理之諭知，於法無誤，原告訴請撤銷自非有據，又其金錢給付之請求，於法均屬不合，均應予以駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 二 月 二十六 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 二 月 二十六 日
書記官 林麗美