臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二○六二號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○右四人共同訴訟代理人 庚○○被 告 桃園縣楊梅鎮公所代 表 人 戊○○鎮長）訴訟代理人 己○○
辛○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服桃園縣政府中華民國九十一年四月二日府法訴字第○九一○○一一七三○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要︰緣原告甲○○等共有坐○○○鎮○○段一三五｜一八土地及黃榮昌所有同段一三五｜四八地號土地（以下同稱系爭土地），因被告桃園縣楊梅鎮公所於實施楊梅鎮都市計劃時，將之計劃成新成路與中山路交會路段，自民國（下同）六十七年起即為被告強制開闢為道路，迄今仍未依法辦理徵收補償。因此原告等於九十年十一月八日向被告提出申請，以系爭土地既已成為既成道路，則原告等對系爭土地已無從自由使用收益，致形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，被告自應依司法院釋字第四○○號解釋及憲法第十五條保障人民財產權之規定予以補辦徵收補償。要求按九十年度公告地價辦理上項兩筆土地之徵收補償事宜，為被告所否准。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。並命被告就原告等共有所坐○○○鎮○○段一三五之一八地號土地及原告甲○○所有坐落同地段一三五之四八地號土地作成徵收及補償之決定。
㈡、備位聲明：被告應給付原告前揭土地依九十一年度公告地價所計算之損失補償金額。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
甲、程序部分：被告於六十一年時即應依法定程序對系爭土地作成徵收補償之決定，雖最終決定徵收准駁之機關為內政部，但被告有向該部申請徵收本筆土地、補償原告損失之義務，而原告則有此權利，至於被告與內政部之間，依照行政一體性原則，均需向原告負責，實無推託其為被告不適格之理由。
乙、實體部分：
㈠、先位聲明部份：
１、查系爭土地於六十一年間因被告實施都市計畫，該都市計畫委員會曾決議○○○鎮○○路劃為直線與中山路（即縱貫公路）成一「Ｔ」字型。後被告代表人更換後，枉顧都市發展與市容觀瞻及交通安全，重新規劃將新成路自新農茶工廠起偏東彎去，至梅山東街交叉點忽又偏西南彎，轉成一「Ｓ」型，致使原告之土地成為道路用地，其都市計畫之決定顯不符合法律程序，故該計畫原本就不應實施；若被告仍堅持實施其不合法之都市計畫，而將原告之土地強制闢為道路時，則應向內政部提出需用土地之申請，請求該部對原告徵收土地並發放補償金，始符法定程序，然而，被告並未對原告為徵收補償，即逕行將原告所有之土地劃為道路，與都市計畫法之規定顯有違背，並違反都市計畫之整體精神。
２、依司法院釋字第四○○號解釋闡明：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權，並免於遭受公權力及第三人之侵害，．．．。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖待依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，才符憲法保障財產權之旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償．．．。」，而同號解釋理由書揭示既成道路成立公用地役關係之要件有三：①需為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行便利或省時②於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事③須經年代久遠而未曾中斷。查本件系爭土地原所有權人黃連房於被告實施都市計畫而將其土地闢為道路時曾極力反對，並曾向各政府機關陳情。亦即，於公眾通行之初，土地所有權人有阻止之情事，因此，本件系爭土地不符前揭既成道路成立公用地役關係之要件甚明。
３、縱認系爭土地已屬「既成道路」，則原告等因已失去對該土地自由使用、收益、處分之權，睽諸前揭解釋意旨，原告所遭受之損失，國家自應予以補償，方符憲法第十五條保障人民財產權之意旨。至於本件原告等有無公法上權利之判斷，須有法律之存在為前提雖屬當然，惟除此形式意義之法律外，多數學者均承認可直接爰引憲法基本權利之規定，作為肯認公法上權利之法律基礎。按基本權利本身具有防禦功能，則人民之基本權利如因國家之行為而遭受侵害或限制者，本於基本權利之防禦作用，應可循一定之法律途徑予以排除，始合乎憲法保障基本權利之意旨。於此情形，自不容以無法律依據為由，而根本否定人民公法上權利存在之可能性。
４、我國憲法第十五條明文規定保障人民之財產權，對於人民依法取得之土地所有權更明文規定應受法律之保護與限制（憲法第一百四十六條參照），雖未若德國基本法般明文規定所有權的社會義務，及公用徵收補償之要件。然而本於憲政國家保障人權之考量，不論是財產權的社會義務，或是公用徵收補償，均應受到我國憲法默示之肯認，應具有憲法位階之效力，此觀諸司法院釋字四○○號、四二五號及四四○號解釋意旨，即可明白。準此，被告應作成對系爭土地徵收補償之決定，方屬合理。
㈡、備位聲明部份：由於本件原告等所有系爭土地並無與被告成立公用地役關係，被告使用原告等所有之土地未依法徵收補償，被告受有使用前揭土地未支付任何對價之利益，原告等則受有永久失去對前揭土地使用、收益之損害，又原告等受有損害與被告之受有利益具有因果關係，且被告受有利益並無法律上原因，因此，本件被告符合公法上不當得利之構成要件，被告自應返還自六十一年起對系爭土地之永久使用、收益權限。然依民法第一百八十一條但書規定：「但依其利益之性質或其他情形不能返還者，應償還其價額。」故被告既已將原告等之土地闢為道路而無法返還原告等對系爭土地之使用、收益權，則被告自應依法償還其價額。
二、被告主張之理由：查本案申請徵收補償○○○鎮○○段一三五∣十八及一三五∣四十八地號土地係位於楊梅鎮○市○○道路∣新成路道路用地內，目前新成路全段道路皆未辦理徵收補償。有關新成路地段，其附近土地公告現值在三萬元左右，以目前徵收補償再加計七成補償費計算，徵收新成路（長６６０米、寬１５米，面積９９００平方公尺）估計共需經費五億元。為求公平起見，對於都市○○道路徵收應編列足夠財源，以整條道路全面徵收補償，自不能僅選擇對於原告等所訴系爭土地予以徵收補償。又土地徵收核准機關為內政部，被告對土地徵收案並無准駁之權，且財源籌措亦甚為困難，故原告等訴請被告對系爭土地為徵收補償，實非被告權限所及。
理 由
甲、本件兩造所不爭之事實：原告甲○○等共有坐○○○鎮○○段一三五｜一八土地及黃榮昌所有同段一三五｜四八地號之稱系爭土地，自六十七年起即為被告強制開闢為道路，迄今仍未依法辦理徵收補償。因此原告等於九十年十一月八日向被告提出申請，以系爭土地既已成為既成道路，則原告等對系爭土地已無從自由使用收益，致形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，被告自應依司法院釋字第四○○號解釋及憲法第十五條保障人民財產權之規定予以補辦徵收補償。要求按九十年度公告地價辦理上項兩筆土地之徵收補償事宜，為被告以九十年十一月二十三日楊鎮建字第九○一○四七一○號函所否准所情，為兩造所不爭執，並有土地所有權狀、上開函及原告等九十年十一月八日申請書為證，堪認為實。原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張分別依行政訴訟法第五條第二項及第八條第一項提起課予義務訴訟及一般給付訴訟。玆分述如下：
乙、本院判斷如下：
壹、先位聲明部分：原告等所有系爭土地，目前為桃園縣楊梅鎮道路用地，迄未辦理徵收及補償之事實，為兩造所不爭執，已如前述。本件所應審究者，為原告等可否依行政訴訟法第五條規定，對被告提出課予義務之訴，請求被告作成徵收處分及原告等可否依據司法院釋字第四○○號解釋，請求被告給付徵收補償費之問題。茲分述如次：
一、人民有無請求徵收之權？按提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序（行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。
二、事實行為是否構成徵收關係？按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、
二十、二十二等條之規定自明。本件系爭土地既未經徵收，原告請求被告辦理系爭土地之徵收補償，於法未合，應予駁回。
三、又司法院之憲法解釋是否可作為損失補償之請求權規範基礎部分：按「關於人民權利權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，該號司法院解釋本身並非實定法，且其亦謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋亦敘明：「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因。
四、原告是否得依據財產權應予保障之憲法上原理請求被告就系爭土地辦理徵收：本件原告等訴稱其已失去對系爭土地自由使用、收益、處分之權，睽諸前揭司法院釋字第四○○號解釋意旨，原告所遭受之損失，國家自應予以補償，方符憲法第十五條保障人民財產權之意旨云云。惟按財產權應予保障，固為憲法第十五條所明定，惟憲法保障財產權之目的，並不在於禁止對財產權之無補償的剝奪，而是在於確保財產權人能擁有其財產權，並免於遭受國家公權力或第三人之違法侵害，並用以過著自我責任之生活（即實現個人自由發展人格及維護尊嚴之意）。因此，財產權保障是一種「存續保障」，而非「價值保障」（司法院釋字第四○○號解釋示亦宗之）。財產權之存續保障功能，為防禦性之權利，祇有在合於法律規定「徵收」之要件下，始由「價值保障」代替之，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，已如前述，則原告自無依據財產權之保障之原理，積極請求予以徵收之權利。
貳、備位聲明部分：原告依據公法上不當得利之法理請求被告償還其對原告等系爭土地使用、收益權之價額，是否有理由：
一、按公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權相類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況為特徵。
二、經查原告等所有系爭土地，地目為道，供公眾通行多年，已具有公用地役關係之事實，並有土地登記簿謄本附卷可稽，則依改制前之行政法院四十五年判字第八號判例：「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公物，以達行政之目的。此際該私人雖仍保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的違反。」，以及內政部八十五年十一月二十八日台內地字第八五一一三五三號函釋：「既成道路符合行政法院四十五年判字第八號判例存在公用地役關係時，於政府尚未按計畫徵收前，如因公眾通行之需要，得為必要之改善與維護。」等意旨，被告使用系爭土地之行為，難謂無法律上之原因。
三、矧系爭土地之所有權現仍屬原告所有，有土地登記謄本可證，於公用地役關係發生後，僅使用權之行使受有限制，其所有權之狀況並未發生得喪變更，抑且系爭土地實際供公眾通行多年，其受益者為通行之社會大眾，並非被告甚明。從而原告本諸公法上不當得利返還請求權，訴請被告應給付相當於對該土地使用、收益之價額，難謂妥適。
丙、從而，被告依首揭規定，否准原告之請求，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 七 月 三十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 三十一 日
書記官 黃明和