臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二○八一號
原 告 甲○○
乙○○共同訴訟代 理 人 張熖輝被 告 宜蘭縣政府代 表 人 丙○○縣長訴訟代理人 己○○
丁○○戊○○右當事人間因終止耕地租約事件，原告不服內政部中華民國九十一年四月二日台內訴字第○九一○○○三一四九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告承租林紹所有宜蘭縣宜蘭市○○○段六結小段二三地號土地中之部分土地耕作，並訂有三七五租約。系爭耕地因都市計畫劃定為住宅區，依法得申請建築使用，林紹於民國（下同）六十六年十月及六十七年二月間與承租人即原告簽立協議書終止租約，並於八十七年四月十三日檢具協議書及付款支票票根影本，依平均地權條例第七十八條規定向被告單獨申請終止耕地租約，經被告以林紹未能檢附承租人印鑑證明書，以供審核當事人真意，遂派員向原告查證，原告則分別以口頭及書面向被告表示該協議無效或拒絕履行。被告函邀租佃雙方於八十九年七月二十七日召開協調會，因林紹及原告張武成未出席致協調不成立。被告認其涉及私權爭執，應請雙方循司法途徑解決，乃以八十九年七月三十一日府地三字第○八○九五六號函檢送協調會議紀錄乙份予租佃雙方。林紹不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經本院八十九年度訴字第二九八三號判決：「訴願決定及原處分均撤銷。被告（宜蘭縣政府）對原告（林紹）八十七年四月十三日申請終止與承租人甲○○、乙○○間之耕地租約事件，應依本判決之法律見解另為處分。」嗣宜蘭市公所以九十年十二月十一日九○市民字第二一○九七號函復被告：現有檔案並無通知出租人資料。經被告重新審查，認出租人申請終止耕地租約，租佃雙方業經自行協議成立，符合規定，乃於九十一年一月十六日府地三字第○九一○○○七二六九號函准予依法終止租約。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷，並命被告另為適法處分。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告重新審查，認出租人申請終止耕地租約，租佃雙方業經自行協
議成立，符合規定，乃准予終止租約，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈按判斷行政手段是否合法，行政機關選擇行使權限之時機亦屬重要之判準，例
如交通違規罰鍰之執行，如於延宕十年後再予執行，姑不論法律有無明定執行期間，均應視為時間上不適當，此屬比例原則之內容。亦即，被告竟以民國六十六年及六十七年間（即二十四年前）之協議書作為系爭耕地租約終止案之審核依據，此一行政手段之採取已違反「時間上之適當性」，違反比例原則。原處分對照平均地權條例第七十六條至七十八條規定之立法目的觀察，難謂符合適當性原則。依行政程序法第四條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與達成目的之利益顯失均衡。」同法第七條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」故原處分應予撤銷。又同法第九條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」被告為原處分僅注意及出租人之利益，未及承租人之利益，竟以二十四年前之協議作為審核依據：一、出租人得以極低補償（早期公告地價）於現時取回系爭耕，並得以優游「協議」、「三七五租約」、「法律規定」之間，在系爭耕地上可以隨時從事建築。二、承租人雖因此節省二十四年間耕作之勞費，然耕地現時方才「合法」終止租約，損失自六十六年至現時之耕作收入，且損失現時應受給之合法補償。三、原處分乃怠緩平均地權條例「建設」目的，並對依法行政及法律優位原則之蘄傷。準此，原處分違反比例原則（大法官會議釋字第五三五、五三八、五四二、五四四號參照）、亦違背行政程序法規定，無由成立，訴願決定亦未加審究，均應予撤銷。
⒉重大過失，等於惡意。法諺：「惡意不得對任何人享有利益。」當然更不得予
利益。為何出租人以二十四年前之協議書申請？為何被告以二十四年前之協議書核准？被告有行政裁量權，卻不如聞問，僅以依內政部六十七年第八一九六四四號函辦理等語帶過，訴願決定機關亦如出一轍，未加審究，自廢訴願法賦予之行政權自我反省的功能。
⒊依平均地權條例第七十七、七十八條規定：「應就申請終止租約當期之公告土
地現值．．．」「．．．應由土地所有權人以書面向．．．提出申請．．．」同法施行細則第九十八條規定：「本條例第七十七條第一項所稱申請終止租約當期之公告土地現值，指土地所有權人依本條例第七十八條以書面向直轄市或縣（市）政府提出申請終止租約收件當期之公告土地現值。」依通常解釋，系爭協議書乃非於「申請終止租約收件當期」所作者，怎可作為判準？若是然，方有內政部六十七年第八一九六四四號函適用之可言，此為法條正解。否則，法條大可不必如此贅言：「應就申請終止租約當期」「應以書面提出申請」「提出申請終止租約收件當期之．．．」。依被告之邏輯，則平均地權條例第七十七條應予刪除，因該法律條文「應就申請終止租約當期之公告土地現值．．．給予補償。」之規定，僅僅只是賦予承租人參考的權利；其規定之效力，甚至低於內政部的函令解釋。故只要有內政部六十七年第八一九六四四號函：「．．．至其補償地價有無達到或超過同條例第七十七條規定標準，則不在審核之列。」即可，無勞平均地權條例第七十七條規定，寧非怪哉？嚴格言之，內政部該函令解釋已違背平均地權條例規定本旨；其至少在本件爭議（二十四年之差）情形並不適用之。被告不察，訴願決定機關不思，致引本件爭訟，徒費國家訴訟資源。依大法院會議釋字第一三七號解釋，法官於審判案件時，對於各機關就其職掌所作有關法規釋示之行政命令，因未可逕行排斥而不用，但仍得依法律表示其合法適當之見解，其解釋理由書謂，法院依據法律獨立在審判，依憲法第八十條之規定，為其應有之職職責。在其職責範圍內，關於認事用法，如就系爭之點，有為正確闡釋之必要時，自得本於公正誠實之篤信，表示合法適當之見解（與釋字第二一六號解釋同）。
⒋本件出租人於八十七年四月十三日申請終止系爭耕地租約終止時，所據者為民
國六十六年十月及六十七年二月間出租人與承租人所簽之協議書。原處分簡誤謂「自可採信協議書為有效之證明文件，符合上述條例准予終止租約」云云。就系爭協議書而言，原處分已違背情事變更原則（參照行政訴訟法第二百零三條、民事訴訟法第三百九十七條規定）。蓋系爭協議書於民國六十六、六十七年間成立後，在系爭耕地租約終止法律效果完成以前，為系爭協議書之基礎（台灣經濟發展）情事，已不可同日而語；依協議書之記載，本件全部耕地之面積為八三六六平方公尺，而其六十六年十二月之公告現值為八百四十七元，出租人申報地價則為一百元（出租人在本院八十九年訴字第二九八三號判決之起訴書內所自認），而九十年期公告土地現值則為二萬八十七百元，二者相差三十三倍有餘。如此，系爭協議書之基礎情事已徹底變更，本件爭議非內政部函令解釋之本旨，更非該等行政命令所指者；且此一情事變更並無可歸責於當事人之事由（有者，乃可歸責於出租人自身之疏忽），被告誤解本院八十九年訴字第二九八三號判決意旨，竟依二十四年前之協議書作出顯失公平結果之原處分，誰能甘服？另按平均地權條例第七十七條第一項、第七十八條第一項規定，依論理及經驗解釋，所謂協議成立、申請、審核、准駁，依理當循序為之，，縱有差池，亦應在一般人之經驗中者，始足當之。斷不能以二十四年差距事申請，而仍可謂合理合法者，否則，全國之耕地出租人儘可以極低的公告現值早早「依法」與承租人「協議」，再置之案頭，待日後土地價格高漲時，再提出申請終止租約，不管承租人合法權益。
⒌被告引最高法院五十一年台上字第二六二九號判例，而謂「本案租佃雙方簽訂終止租約協議書，毋待登記，已生終止租約之效力」云云，顯有誤解：
⑴按「按平均地權之實施，依本條例之規定；本條例未規定者，適用土地法及
其他有關法律之規定。」「依第七十六條規定終止耕地租約時，應由土地所有權人以書面向直轄市或縣（市）政府提出申請．．．」分別為平均地權條例第一條、第七十八條第一項所明定。法條如此明確，被告如何能視而不見？出租人乃係依平均地權條例，如何能不依平均地權條例規定辦理？⑵依最高行政法院七十四年二月十五日（七四）判字第二二四號判決意旨：「
六十六年二月二日平均地權條例第五次修正及增列法條之後，所有因耕地編為建築用地發生之租佃爭議問題，即不再適用耕地三七五減租條例第二十六條之規定，舊有之行政令、函、解釋與新法牴觸者因新增法條之規定而自然失其作用。」最高法院七四台抗第四二號裁定：「關於平均地權條例第七十六條第一項終止耕地租約及同條例第七十七條第一項補償費之爭執事件，該條例既已另定處理程序，即無耕地三七五減租條例第二十六條第一項規定之適用。」最高行政法院六十八年度判字第七三六號判決意旨：「．．．關於經依法編為建築用地之出租耕地之終止．．．既應踐行一定程序後，始得由行政機關准予終止，則其終止租約效力之發生，自應由於行政機關准予終止時，始行發生．．．」亦即，終止耕地租約應經政府審核後為准駁回生效。
⑶按申請乃行政法上之意思表示，人民所為之申請，在程序法上為開始行政程
序之謂；在實體法上，則為同意該行政處分之合法要件。被告應知系爭租約在未經申請終止前，租人未為意思表示之前，何來合法終止？⑷復按「核准：審定批准，為公文用語。」為教育部重編國語辭典編輯委員會編「重編國語辭典（第三冊，台灣商務印書館發行）」第二一六三頁明載。
復參照地方制度法第二條規定：「本法用詞之定義如下：．．．（第四款）核定：指．．．對於．．．所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂。」則系爭租約未核准終止者，即未經審定批准，何來發生效力。
⑸最高行政法院七十一年十一月五日（七一）判字第一三三一號判決意旨：「
．．．原告所稱承租人領取補償或將補償費提存後，當事人間原有租賃關係即告消滅，已生租約終止之效，似已無待政府再予核准云云，於法無據，自無足採。」依平均地權條例第七十八條第一項終止耕地租約應經主管機關審核後為准駁之規定，至為明確。此有最高行政法院七十四年六月二十八日七十四年度判字第八三五號判決、七十一年一月二十二日七十一年度判字第七十三號判決、七十一年八月二十七日七十一年度判字第一○三八號判決、七十一年三月三十一日七十一年度判字第三四三號判決、七十一年四月二十九日七十一年度判字第四五六號判決，亦可供被告參照。本件乃平均地權條例爭議，被告應知之甚詳。出租人既未踐行法律規定之程序，何來「毋待登記，已生終止租約之效力。」被告誤解甚矣。
⑹本院八十九年訴字第二九八三號判決理由二（二）已指出，本件「原告（按
即出租人）須依平均地權條例，向被告申請核准終止租約，始能塗銷耕地租約之登記。」該判決如此明確，何來被告謂「本案租佃雙方簽訂終止租約協議書，毋待登記，已生終止租約之效力。」行政機關之草率、魯莽，莫此為甚！另依強制締約法理之反面解釋，解約當亦須經有權機關核准後方是，上開指謂「係以行政機關之行政處分介入私法關係，並因行政處分而生終止租約之形成效力」。平均地權條例立法欲行政機關介入申請核准，以保護弱勢承租人。今被告卻謂本案並無平均地權條例「申請」、「核准」之必要，寧非自失立場？⒍被告爭執出租人已給付原告補償金各七十萬元，企圖以宜蘭市信用合作社八十九年二月出具證明書可稽等語矇混，讓人誤以為被告已依法審核。惟：
⑴問題是「給付原告補償金各七十萬元」係何時之給付？是否符合平均地權條
例之規定？「八十九年二月出具」與「八十九年二月補償」，乃屬二事，豈容相混。
⑵被告一再對平均地權條例本文規定視而不見，更而企圖以內政部之函令解釋
作為本案審核之準據，末本倒置。法律的解釋，以法院之見解為準，行政解釋對法院無規範上的拘束力。
⑶「耕地出租人依前條規定終止租約收回耕地時，除應補償承租人為改良土地
所支付之費用及尚未收穫之農作改良物外，其為自行建築者，應就終止租約當期之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值，減除預計土地增值稅後餘額三分之一給予補償．．．」「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」分別為平均地權條例第七十七條第一項、行政程序法第七條明定。被告未依出租人申請當期之公告土地現值而作成原處分，已逾越法定之裁量範圍，悖離平均地權條例立法宗旨，原處分應予撤銷。
⑷按平均地權條例第七十七條第一項所稱「應就終止租約當期之公告土地現值
」乃強行規定，非屬任意規定，此有最高法院六十八年十一月二十日六十八年度判字第七三六號判決可稽，被告應再詳思。另就平均地權條例第七十七條第一項及第七十八條第一項規定綜合視察，顯然被告進行審核當事人協議成立與否時，應就申請終止租約當期之公告土地現值為之。
⑸按最高行政法院七十一年十一月五日七十一年度判字第一三三一號判決，係
該案原告於七十年六月二十九日將補償金提存於法院，屬當事人間已完成協議與補償，惟該案原告係於同年七月十六日向該原處分機關申請辦理終止租約（該原處分機關於七十年七月二十四日核定准予終止租約），而該土地現值已於七十年七月一日公告調整，該判決即指出：「自應以當期之七十年七月一日公告土地現值為地價補償費計算標準」，指摘該原處分機關以六十九年之公告現值為準，顯有違誤，訴願決定謂其並無不合，亦欠妥適。準此，況本件爭議是以「二十四年前」之公告土地現值為準而作成原處分，其仍可謂合法乎？⒎依被告答辯，其似誤認為其職責僅止形式審查耳，非要其實質審查，惟：
參照平均地權條例第十、十一、五十四、六十三條規定，依法徵收出租耕地時，應按照「徵收當期」之公告土地現值進行補償耕地承租人。而同條例第十四條規定，規定地價後每三年應重新規定地價一次。如此，平均地權條例一而再、再而三，不憚其煩地條列「規定地價」章、「照價徵稅」章、「照價收買」章、「漲價歸公」章，無非欲使各種土地使用（包括補償）與社會經濟發展程度相符，實現我國憲法平均地權之政策。又參照平均地權條例施行細則第九條第二項規定：「公有出租耕地依法撥用時，依本條例第十條第三項規定，應按核准撥用當期公告土地現值之三分之一補償承租人。」同條例施行細則第九十八條規定：「本條例第七十七條第一項所稱申請終止租約當期之公告土地現值，指土地所有權人依本條例第七十八條以書面向直轄市或縣（市）政府提出申請終止租約收件當期之公告土地現值。」準此，形式上，法律已明確要求主管機關「應就申請終止租約當期之公告土地現值．．．給予補償。」「終止耕地租約時，應由土地所有權人以書面向直轄市或縣（市）政府提出申請」「提出申請終止租約收件當期之．．．」進行審核；實質上，系爭協議書並非於「申請終止租約收件當期」作成，且參照平均地權條例前揭各條規定，在在顯示所謂補償，應就申請終止租約當期之公告土地現值進行審核，才屬適法；另依憲法實施平均地權之旨，被告之辯詞顯未顧及承租人合法權利之保障。平均地權條例賦予被告審核之權，本即用以避免承租人權利受損，今被告不欲進行實質審查反倒自我限縮於形式審查，違背平均地權條例規定，原處分應予撤銷。
⒏在一般契約中，解除權發生後，債權人長期任其不行使，而選擇於自己有利時
為解除，乃權利之濫用。準此，依被告認知：出租人乃於六十六年十月及六十七年二月間與原告簽立協議書，斯時出租人解除權發生，惟出租人卻長期（二十四年）任其不行使，而選擇於出租人有利時，方行提出申請終止系爭租約。出租人儘可於六十六年當期提出申請終止系爭租約，無人曰不可。熟料出租人都遲至八十七年四月十三日向被告申請終止系爭租約，雖係行使權利行為，惟綜觀全案前後，出租人難免為權利濫用矣。被告職司審核，卻不如察查；出租人濫用解除權，被告何能視而不見、充耳不聞，復就出租人放令二十四年不使之系爭耕地租約解除權，加以肯認進而加以准許。被告認事用法顯有疏失。
⒐按七十五年六月二十九日平均地權條例第七十七條修正理由謂：「耕地出租人
終止租約給予承租人三分之一之地價補償，為避免因地方政府行政處理期間調整公告現值，而影響承租人與出租人之權益，爰於第一項修正明定以『申請』終止租約當期之公告現值計算之，以減少糾紛。」準此，不可不謂立法者用心良苦，甚至為避免因地方政府行政處理期間調整公告現值，而影響耕地承租人與出租人之權益。舉輕明重，被告如何能以二十四年前之協議補償仍可謂合法，而作成原處分？㈡被告主張之理由：
⒈按「出租耕地經依法編為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築
使用時，得終止租約。」「依七十六條規定終止耕地租約時，應由土地所有權人以書面向直轄市或縣（市）政府提出申請。經審核其已與承租人協議成立者，應准予終止耕地租約。」為平均地權條例第七十六條、第七十八條所明定。⒉被告依本院八十九年訴字第二九八三號判決書判決主文及理由，重新審查結果
，出租人已依租佃雙方所立協議書內容，給付原告補償金各七十萬元及利息四千五百元，並有受款人簽章之支票存根及宜蘭市信用合作社八十九年二月出具證明書可稽。參酌內政部六十七年十一月二十七日台內地字第八一九六四四號函示：「依平均地權條例第七十八條規定，出租人申請終止租約案件，如經審核已與承租人協議成立者，應准終止租約。本條所稱『審核』，係審核當事人是否達成協議．．．而已，至其補償地價有無達到或超過同條例第七十七條規定標準，則不在審核之列。」又七十年六月二十日台內地字第二七七三○號函略以：「租賃雙方之補償問題，本質上屬私權範圍，其當事人既已自行達成協議，自應依同條例第七十八條規定准其終止租約，無須再審核其地價標準。」足證租佃雙方確已達成協議無訛。原告錯引行政訴訟法第二百零三條及民事訴訟法第三百九十七條情事變更原則，主張本件全部耕地之面積為八三六六公尺，而其六十六年十二月之公告現值為八百四十七元，出租人申報地價則為一百元，而九十年期公告現值則為二萬八千七百元，二者相差三十二倍有餘。如此，為系爭協議書之基礎情事已徹底變更，本件爭議非內政部函令解釋之本旨，更非該等行政命令所指者等語要無可採。
⒊另有關宜蘭市公所每隔六年受理原告單獨一方申請登記時，有無通知出租人於
接到通知十日內提出書面意見乙節。按被告前以九十年十一月十九日府地三字第一三○一一二號及同年十二月三日府地三字第一三六一四八號函請租約管理機關宜蘭市公所查明每隔六年受理原告單獨一方申請續約登記時，有無通知出租人於接到通知後十日內提出書面意見之處理情形，該所同年十二月十一日九○市民字第二一○九七號函復略以：「查現有檔案並無通知出租人資料，至於民國七十四、八十年因年代已久，承辦員易手數人，無從查起當時受理承租人甲○○、乙○○單方申請續訂租約案件是否有通知程序」在案。但查本案出租人依平均地權條例第七十八條分別於六十六年十月及六十七年二月與原告達成協議終止租約，並依協議內容給付原告地價補償完畢，是該所自民國七十四年起有無依三七五租約清理要點第三條第二項規定通知出租人於接到通知後十日內提出書面意見，應非爭執所在。
⒋又參照最高法院五十一年台上字第二六二九號判例：「耕地三七五減租條例第
六條第一項載：『本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之，租約之訂立、變更、終止或換訂、應由出租人會同承租人申請登記』云云，係為保護佃農及謀舉證上便利而設，非謂凡租約之訂立、變更、終止或換訂，須經登記，始能生效。」則本案租佃雙方簽訂終止租約協議書，毋待登記，已生終止租約之效力。被告依臺灣省耕地租約登記辦法等有關規定函請宜蘭市公所及宜蘭地政事務所辦理租約終止登記及塗銷註記，要無不合。
理 由
一、按「出租耕地經依法編為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用時，得終止租約。」、「耕地出租人依前條規定終止租約收回耕地時，除應補償承租人為改良土地所支付之費用及尚未收穫之農作改良物外，應就申請終止租約當期之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額三分之一給予補償。」、「依七十六條規定終止耕地租約時，應由土地所有權人以書面向直轄市或縣（市）政府提出申請。經審核其已與承租人協議成立者，應准予終止耕地租約；其經審核尚未與承租人達成協議者，應即邀集雙方協調。承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議時，由直轄市或縣（市）政府，依前條規定標準計算承租人應領之補償，並通知領取，其經領取或依法提存者，准予終止耕地租約。」行為時（即申請終止租約時）平均地權條例第七十六條第一項、第七十七條第一項及第七十八條第一項分別定有明文。
二、本件原告承租林紹所有宜蘭縣宜蘭市○○○段六結小段二三地號土地中之部分土地耕作，並訂有三七五租約。系爭耕地因都市計畫劃定為住宅區，依法得申請建築使用，林紹於六十六年十月及六十七年二月間與承租人即原告簽立協議書終止租約，並於八十七年四月十三日檢具協議書及付款支票票根影本，依平均地權條例第七十八條規定向被告單獨申請終止耕地租約，經被告以林紹未能檢附承租人印鑑證明書，以供審核當事人真意，遂派員向原告查證，原告則分別以口頭及書面向被告表示該協議無效或拒絕履行。被告函邀租佃雙方於八十九年七月二十七日召開協調會，因林紹及原告張武成未出席致協調不成立。被告認其涉及私權爭執，應請雙方循司法途徑解決，乃以八十九年七月三十一日府地三字第○八○九五六號函檢送協調會議紀錄乙份予租佃雙方。林紹不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經本院八十九年度訴字第二九八三號判決：「訴願決定及原處分均撤銷。被告（宜蘭縣政府）對原告（林紹）八十七年四月十三日申請終止與承租人甲○○、乙○○間之耕地租約事件，應依本判決之法律見解另為處分。」嗣宜蘭市公所以九十年十二月十一日九○市民字第二一○九七號函復被告：現有檔案並無通知出租人資料。經被告重新審查，認出租人申請終止耕地租約，租佃雙方業經自行協議成立，符合規定，乃於九十一年一月十六日府地三字第○九一○○○七二六九號函准予依法終止租約。原告不服，提起訴願，遭決定駁回等情，有本院八十九年度訴字第二九八三號判決、被告九十一年一月十六日府地三字第○九一○○○七二六九號函及訴願決定書等附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
三、本件被告核准林紹所為終止其與原告等耕地租約之申請，係以：出租人林紹已依協議書內容補償承租人即原告完竣，自可採信協議書為有效之證明文件，符合平均地權條例七十六條至第七十八條規定為據，有被告九十一年一月十六日府地三字第○九一○○○七二六九號函附卷可憑；惟按平均地權條例於七十五年六月二十九日經總統公布修正全文，修正前第七十七條第一項規定為：「耕地出租人依前條規定終止租約收回耕地時，除應補償承租人為改良土地所支付之費用及尚未收穫之農作改良物外，其為自行建築者，應就終止租約當期之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額三分之一給予補償；其為出售供他人建築者，給與該土地繳納土地增值稅後餘額三分之一之補償。」與修正之現行法不同者為：修正前區分自行建築及出售供他人建築，計算其補償費，且在自行建築時，係依「終止租約當期」之公告土地現值計算預計土地增值稅及補償額；而修正後之現行法不為自行建築及出售供他人建築之區分，一律依「申請終止租約當期」之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額三分之一給予補償。析其修正意旨雖為「耕地出租人終止租約給予承租人三分之一之地價補償，為避免因地方政府行政處理期間調整公告現值，而影響承租人與出租人之權益，爰於第一項修正明定以『申請』終止租約當期之公告現值計算之，以減少糾紛。」惟亦可認定，出租人終止租約時，應給與承租人之補償，應以申請終止租約時為其準據，要無疑義。
四、次按平均地權條例修正公布後，對承租耕地終止租約之規定，該條例七十八條與原實施都市平均地權條例第五十六條第二項規定之意旨已有不同，故自該條例修正公布後，關於終止租約效力，究竟係以出租人所為終止租約之意思表示到達承租人時發生效力，抑或以依平均地權條例第七十八條規定踐行一定程序，經該管直轄市或縣市政府審核應准予終止租約時發生效力，此與依同條例七十七條計算補償地價之「當期公告土地現值」與「預計土地增值稅」各若干，至有關係。易言之，關於經依法編為建築用地之出租耕地之終止，依平均地權條例第七十八條第一項規定：「經審核其已與承租人協議成立者，應准為終止耕地租約」及「依前條規定標準計算承租人應領之補償，並通知領取，其經領取或依法提存者，准予終止耕地租約。」既應踐行一定程序後，始得由行政機關准予終止，則其終止租約效力之發生，自應於行政機關准予終止時，始行發生。最高行政法院六十八年判字第七三六號判決可資參照。另按內政部六十九年二月二十五日六九台內地字第二三五四號函釋示：「出租人終止耕地租約給予承租人之補償，經依平均地權條例七十八條規定，由直轄市或縣市政府邀集雙方協調，承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議時，如該耕地係出租人收回自行建築者，應以直轄市或縣市政府核准終止租約時當期之公告土地現值為計算標準。」此項函釋係主管機關依據上開法條之規定所為適用上之補充解釋，並無牴觸或變更法律之處，自應承認其效力。最高行政法院七十一年判字第一三三一號判決亦資參照。從而，本件被告在審核系爭耕地租約是否終止之要件時，自應就出租人及承租人雙方就出租人申請終止租約時之補償金額是否達成協議為審查，被告所引內政部六十七年十一月二十七日台內地字第八一九六四四號函及七十年六月二十日台內地字第二七七三○號函示均係平均地權條例修正前所為，與修正後上開規定不符，不應適用。
又查被告曾於八十九年七月二十七日召開協調會，因林紹及原告張武成未出席致協調不成立，足見原告與林紹之間對於系爭耕地之終止仍有補償金額之協議未達成，而該補償金額之計算悉依林紹「申請終止租約當期」之土地公告現值為計，被告以林紹與原告等於六十六年十月及六十七年二月間之協議書及付款支票票根為據，核准林紹之申請，而未以「申請終止租約當期」之土地公告現值為計算基準，自屬不合甚明。
五、綜合上述，本件被告審核系爭耕地出租人林紹所為租約終止之申請時，未對行為時平均地權條例第七十七條第一項明定之補償金額按「申請終止租約當期」標準加以審核，徒以林紹提出其於六十六年十月及六十七年二月間與原告簽立協議書及付款支票票根影本為據，核准林紹之申請，即有不合，訴願決定未予糾正，亦有不洽，原告執此指摘，訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。被告應依依平均地權條例第七十六條、第七十七條及七十八條規定之一貫性規定，審核林紹之申請，苟原告等對補償金額有爭議時，亦當依上開規定辦理，始符平均地權條例授與行政機關介入私法關係之立法意旨，此為被告另為適法處分時所應注意審酌，併此敘明。
六、本件法律關係及事實已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，與前開論斷結果無礙，爰不逐一論究，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林 樹 埔
法 官 曹 瑞 卿法 官 闕 銘 富右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 三十 日
書記官 吳 芳 靜