臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二０三九號
原 告 甲○○訴訟代理人 戊○被 告 台北市政府代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丁○○
丙○○右當事人間因平均地權條例事件，原告不服內政部中華民國九十一年四月二日台內訴字第０九一０００二一三０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實被告為興闢北投一七二號公園（天溪）綠地，需用台北市○○區○○段一小段一九八、二００、二八九地號等三筆原告所承租之國有土地，經奉行政院民國（下同）八十五年七月四日院台財產一第00000000號函准予撥用。被告所屬工務局公園路燈工程管理處遂函請士林地政事務所於八十五年七月十日辦妥管理機關變更登記，並函請財政部國有財產局台灣北區辦事處查告系爭土地是否訂有耕地租約。經財政部國有財產局台灣北區辦事處於八十五年七月二十四日查告系○○○區○○段○○段一九
八、二００、二八九地號土地承租人違反耕地租約約定用途變更使用，業經該處終止租約。原告則於八十五年十二月二日向被告所屬工務局公園路燈工程管理處陳情請求發給公有出租耕地撥用補償費，該處函復略以：「須專案簽報及俟土地租約效力澄清後，再予以核發」等語，因業佃雙方就耕地租佃尚存爭議，經被告第四屆耕地租佃委員會於八十六年間二度調處未成立，乃移由司法機關審理，案經最高法院於八十九年八月十日以八十九年度台上字第一八一六號民事裁定駁回原告之上訴，確認原告與財政部國有財產局台灣北區辦事處間之租賃關係不存在，嗣原告再於八十九年九月十三日向被告所屬工務局公園路燈工程管理處申請核發系爭三筆土地之撥用補償費，該處則於九十年四月二十三日以北市工配字第九○六一○六三九○○號函復略以：「依最高法院判決結果，台端所請不符核發土地補償費」等語，予以否准，原告不服，向被告提起訴願，被告審認依平均地權條例第二條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府．．．」被告所屬工務局公園路燈工程管理處否准所請，在行政管轄難謂適法，遂決定將原處分撤銷，被告嗣依訴願決定意旨以九十年十月十七日府工公字第九００三八一八一００號函復略以：「台端所提之訴訟業經最高法院八十九年度台上字第一八一六號裁定駁回，準此台端與財政部國有財產局之耕地租賃關係不存在，台端自非耕地承租人」等語，否准所請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回。原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡請求被告發給新台幣（下同）三千三百萬元補償費。
二、陳述：㈠原告於八十三年四月一日向財政部國有財產局台灣北區辦事處承租坐落台北市
○○區○○段○○段第一九八、二００、二四三、二四四、二八四、二八八、二八九地號等七筆土地，其中一九八、二００、二八九地號三筆土地於八十五年七月四日行政院院台財產一第00000000號函准予撥用，八十五年七月四日辦理管理機關變更登記為被告工務局公園路燈工程管理處。原告依平均地權條例第十一條第三項申請核發徵收補償金為被告工務局公園路燈管理處核駁。
㈡按下級官署呈經上級官署指示辦法遵照奉行之事件，在實施處分時，既係以下
級官署之名義行之，仍應認為下級官署之處分（司法院二十一年院字第七一九號解釋）。又下級官署呈經上級官署指駁命令所處理之事項，其實施處分時既係以下級官署之名義行之，自應認為下級官署之處分，如人民不服此處分提起訴願，仍須按照管轄等級向其直接上級官署為之（司法院二十一年院字第八０八號解釋）。查系爭三筆土地業經核准撥用予被告工務局公園路燈工程管理處在案，有土地登記謄本可稽，並經被告工務局公園路燈工程管理處通知在卷。
更經其核駁處分在案。是本件被告為台北市政府工務局公園路燈工程管理處而非台北市政府，被告呈請上級官署另以台北市政府名義處分顯有違誤。
㈢台北市政府因闢建北投區一七二號綠地工程，將原告所承租七筆國有土地中之
第一九八、二００、二八九地號三筆土地於八十四年申請行政院核准撥用，於八十四年七月一日為被告公告徵收，八十五年七月四日核撥登記為被告工務局公園路燈工程管理處。按需用土地人取得經核准撥用或提供開發之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物得準用前條規定徵收之，土地徵收條例第六條定有明文。本案被告因闢建北投區一七二號綠地工程，徵收原告所承租第一九
八、二００、二八九地號三筆土地業經行政院核准撥用，於八十四年七月一日為被告公告徵收，八十五年七月四日核撥登記為被告工務局公園路燈工程管理處。惟未依土地徵收條例第六條規定辦理地上物徵收補償顯有違法。
㈣按公有出租耕地依法撥用時，準用前二項規定補償承租人，為平均地權條例第
十一條第三項所明定。被告以財政部國有財產局台灣北區辦事處曾於八十五年七月二十四日以台財產北三字第八五０一九二二二號函以原告因違反耕地租約約定用途變更使用而終止租約在案。惟國有財產局將未出租之第一九九地號土地誤認為係原告所承租之二００地號土地，是其終止租約於法要屬無據。即就終止時間論，財政部國有財產局台灣北區辦事處係在八十五年七月二十四日函告通知終止租約。惟系爭三筆土地早在八十五年七月四日即核撥登記為被告工務局公園路燈工程管理處為管理機關，有台北市士林地政事務所八十五年七月十二日（85）北市士地一字第一二三二九號函為憑。是依法律不溯及既往之法則，財政部國有財產局台灣北區辦事處在出租耕地已依法撥用後所為終止租約或租約無效之通知依法不合。尤對於已徵收撥用之第一九八、二００、二八九地號三筆耕地不得為租約終止或無效主張，依土地徵收條例及平均地權條例規定自應將已徵收之三筆土地徵收補償費新台幣三仟三佰萬元核發給原告。
㈤按判決之既判力，係僅關於為確定判決之事實審言詞辯論終結時之狀態而生，
故在確定判決事實審言詞辯論終結後生之事實，並不受其既判力之拘束。最高法院三十九年台上字第二一四號判例參照。被告以最高法院八十九年度台上字第一八一六號民事裁定，認定原訂租約無效，確認兩造間就系爭農地有租賃關係存在為不應准許，因而核駁土地補償費。惟查系爭第一九八、二００、二八九地號三筆土地早在八十五年七月四日即核撥登記為被告工務局公園路燈工程管理處為管理機關，不在原告占有耕作。該三筆土地租約於徵收撥用時即生終止，無須再行訴請確認，縱使訴請確認租賃關係存在而受敗訴判決亦不影響該三筆土地已被徵收撥用之原租賃法律關係。申言之，該三筆被徵收撥用之土地於徵收撥用前，原告仍有租賃使用權，原告既有租賃耕作權，依土地徵收條例及平均地權條例規定，自應將已徵收之三筆土地徵收補償費三仟三百萬元核發給原告。
乙、被告方面：
一、聲明：㈠駁回原告之訴。㈡訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：㈠按平均地權條例第二條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直
轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。其有關土地債券之發行事項，中央主管機關為財政部。」第十一條規定：「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。公有出租耕地依法撥用時，準用前二項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」耕地三七五減租條例第十六條第一項、第二項規定：「承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人。」「承租人違反前項規定時，原訂租約無效，得由出租人收回自行耕種或另行出租。」第二十六條第一項規定：「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關。」最高法院八十年台再字第一五號判例：「耕地三七五減租條例第十六條第二項所謂原訂租約無效，係指承租人違反前項所定不自任耕作或轉租之限制時，原訂租約無待於另為終止表示，當然向後失其效力，租賃關係因而歸於消滅而言。」㈡原告所述理由認事用法多有違誤，爰一一駁斥如左：
⒈按平均地權條例第二條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在
直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。其有關土地債券之發行事項，中央主管機關為財政部。」第十一條第二、三項規定：「前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。公有出租耕地依法撥用時，準用前二項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」發放補償既係由主管機關為之，而主管機關在直轄市為直轄市政府，故補償費是否發放本應由被告決定之，被告據此規定否准原告之請求，處分名義並無違誤。
⒉按土地徵收條例第六條規定：「需用土地人取得經核准撥用之公有土地該公
有土地上之私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」次按「台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷及違章建築處理辦法」第二十八條規定：「估訂農作物補償價額應由用地機關派員查明左列事項：二、農作物所有權人及耕作人姓名、住址。」查原告就系爭土地雖與財政部國有財產局訂有耕地租約，惟依國有財產局北區辦事處八十五年七月二十四日台財產北三字第八五０一九二二二號函之內容，系爭土地中一九八、二００、二八九地號土地承租人即原告，因違反耕地租約約定用途變更使用，已終止國有耕地租賃契約。次查國有財產局北區辦事處於八十四年十二月十五日派員勘查時發現原告承租之耕地中二００、二八九地號土地上有網球場、磚造平房、等其他設施物，則原告違反耕地租約用途變更使用事證明確，並經最高法院以八十九年八月十日八十九年度台上字第一八一六號民事裁定駁回原告之上訴在案，則原告與財政部國有財產局就系爭土地之租約已歸於無效自明。復按前揭最高法院八十年台再字第一五號判例意旨，所謂原訂租約無效，係指承租人違反前項所定不自任耕作或轉租之限制時，原訂租約無待於另為終止表示，當然向後失其效力，租賃關係因而歸於消滅而言。從而，本件系爭土地終止租約之日期，係指承租人即原告不自任耕作之時，即八十四年十二月十五日之前甚明。故系爭土地於八十五年七月四日奉行政院院台財產一第00000000號函「准予撥用」之時，原告與財政部國有財產局間已無耕地租賃關係存在，被告依前揭土地徵收條例第六條及「台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷及違章建築處理辦法」第二十八條規定，查明農作物所有權人為案外人戊○先生並依法發給農作物補償費乙節，於法並無違誤，原告請求發給地上物補償費顯然於法無據。
⒊至原告主張應依平均地權條例第十一條第三項規定補償承租人乙節，查原告
因違反耕地租約約定用途變更使用，系爭耕地租約已於原告不自任耕作之時即八十四年十二月十五日之前終止，已如前述，則系爭土地於八十五年七月四日奉行政院院台財產一第00000000號函「准予撥用」之時，原告與財政部國有財產局間已無耕地租賃關係存在，原告已非平均地權條例第十一條第三項規定所稱之承租人，核與平均地權條例第十一條第三項之要件不符，被告否准發給原告耕地租賃補償費，於法並無不合，原告所稱理由顯不足採。
理 由
一、按平均地權條例第二條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。其有關土地債券之發行事項，中央主管機關為財政部。」同條例第十一條規定：「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。公有出租耕地依法撥用時，準用前二項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」又耕地三七五減租條例第十六條第一項、第二項規定：「承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人。」「承租人違反前項規定時，原訂租約無效，得由出租人收回自行耕種或另行出租。」又最高法院八十年台再字第一五號判例意旨：「耕地三七五減租條例第十六條第二項所謂原訂租約無效，係指承租人違反前項所定不自任耕作或轉租之限制時，原訂租約無待於另為終止表示，當然向後失其效力，租賃關係因而歸於消滅而言。」
二、本件被告為興闢北投一七二號公園（天溪）綠地，需用台北市○○區○○段一小段一九八、二００、二八九地號等三筆原告所承租之國有土地，經奉行政院八十五年七月四日院台財產一第00000000號函准予撥用。被告所屬工務局公園路燈工程管理處遂函請士林地政事務所於八十五年七月十日辦妥管理機關變更登記，並函請財政部國有財產局台灣北區辦事處查告系爭土地是否訂有耕地租約，經財政部國有財產局台灣北區辦事處於八十五年七月二十四日查告系○○○區○○段一小段一九八、二００、二八九地號土地承租人違反耕地租約約定用途變更使用，業經該處終止租約等語。原告則於八十五年十二月二日向被告所屬工務局公園路燈工程管理處陳情請求發給公有出租耕地撥用補償費，該處函復略以：「須專案簽報及俟土地租約效力澄清後，再予以核發」等語，因業佃雙方就耕地租佃尚存爭議，經被告第四屆耕地租佃委員會於八十六年間二度調處未成立，乃移由司法機關審理，案經最高法院於八十九年八月十日以八十九年度台上字第一八一六號民事裁定駁回原告之上訴，確認原告與財政部國有財產局台灣北區辦事處間之租賃關係不存在，嗣原告再於八十九年九月十三日向被告所屬工務局公園路燈工程管理處申請核發系爭三筆土地之撥用補償費，該處則於九十年四月二十三日以北市工配字第九○六一○六三九○○號函復略以：「依最高法院判決結果，台端所請不符核發土地補償費」等語，予以否准，原告不服，向被告提起訴願，被告審認依平均地權條例第二條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府．．．」被告所屬工務局公園路燈管理處否准所請，在行政管轄難謂適法，遂決定將原處分撤銷，被告嗣依訴願決定意旨更正原處分機關，以九十年十月十七日府工公字第九００三八一八一００號函復原告略以：「台端所提之訴訟業經最高法院八十九年度台上字第一八一六號裁定駁回，準此台端與財政部國有財產局之耕地租賃關係不存，台端自非耕地承租人」等語，否准土地補償費之請求，原告不服，提起訴願，遭決定駁回等事實，有行政院八十五年七月四日院台財產一第00000000號函、台北市士林地政事務所八十五年七月十二日北市士地一字第一○九二二號函、財政部國有財產局台灣北區辦事處八十五年七月二十四日台財產北三字第八五○一八六三五、八五○一九二二二號函、八十五年九月三日台財產北三字第八五○二一三六六號函、八十五年十二月二十日台財產北字三字第八五○三五六八六號函、台北市政府工務局公園路燈工程管理處八十五年十二月二十四日北市工公配字第三○一八五號函、九十年四月二十三日北市工公配字第九○六一○六三九○○號書函、台北市政府九十年十月十七日府工公字第九○○三八一八一○○號函、國有耕地租賃契約書、台北市政府第四屆耕地租佃委員會第六十六、六十七次租佃爭議調處會議紀錄、台灣高等法院八十七年度上字第一四四○號民事判決、最高法院八十九年度台上字第一八一六號民事裁定、訴願決定書等附卷可稽，堪認屬實。
三、按平均地權條例第二條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。其有關土地債券之發行事項，中央主管機關為財政部。」第十一條第二、三項規定：「前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。公有出租耕地依法撥用時，準用前二項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」揆之上開規定，發放補償既係由主管機關為之，而主管機關在直轄市為直轄市政府，故補償費是否發放本應由被告決定之，被告據此規定否准原告之請求，處分機關名義並無違誤，原告仍執前詞主張原處分機關應為台北市政府工務局公園路燈工程管理處，尚有誤會。
四、查本件被告業已依土地徵收條例第六條規定：「需用土地人取得經核准撥用之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」及「台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷及違章建築處理辦法」第二十八條規定，依法補償現耕人戊○（原告之舅舅）於系爭土地上所種植之農作物計九十五萬六千九百六十四元，有收據一紙附卷可稽，原告對此亦不爭執，本件有爭執者係原告得否依平地權條例第十一條規定領取承租耕地撥用補償費。查原告就系爭土地雖與財政部國有財產局台灣北區辦事處訂有耕地租約（租期自八十三年四月一日起至八十九年三月三十一日止），惟因該租約之權利義務係承受自其養父吳春法，且吳春法有不自任耕作及轉租之情事，業經台灣高等法院判決認定：「原告之養父吳春法完全無視國有耕地租賃契約第六、七條約定之內容，竟於七十七年間未經出租人同意擅自將系爭國有土地中二八四、二八八、二八九地號土地租賃權讓與訴外人高明善，並點交高明善供為種植甘藷等農作物之用，有卷附讓渡契約書可考，甚至於八十三年間再由訴外人高明善提供予訴外人東青公司於其上興建磚造平房及網球場等工作物，．．．足見原告之養父吳春法已有違耕地三七五減租條例第十六條第一項規定，而有未自任耕作之情形，．．．則吳春法與出租人間就系爭七筆土地之租約，依右所述，自應全部歸於無效，原告自無從以吳春法之養子身分承受原已消滅之系爭國有土地之租賃關係，兩造間原訂租約既全部歸於無效，從而原告請求確認與出租人間租賃關係存在，即屬無據」等語，該案上訴最高法院後，亦維持台灣高等法院之見解，認「原訂租約全部歸於無效，原告自無從承擔原已消滅之租賃關係」等語，有台灣高等法院八十七年度上字第一四四○號民事判決、最高法院八十九年度台上字第一八一六號民事裁定在卷可稽，復依最高法院八十年台再字第一五號判例意旨：「所謂原訂租約無效，係指承租人違反前項所定不自任耕作或轉租之限制時，原訂租約無待於另為終止表示，當然向後失其效力，租賃關係因而歸於消滅而言。」是本件系爭土地租約無效之日期應係吳春法不自任耕作時即民國七十七年間，即自七十七年間起系爭土地租約無待於另為終止之表示，當然向後失其效力，財政部國有財產局台灣北區辦事處八十五年七月二十四日台財產北三字第八五○一八六三五號函雖以「終止租約」之用語函復原告，惟亦於函中同時表示原告有不自任耕作之情事，且財政部國有財產局台灣北區辦事處於嗣後之八十五年九月三日台財產北三字第八五○二一三六六號函及八十五年十二月二十日台財產北字三字第八五○三五六八六號函，均已明白表示系爭租約係屬自始無效之情形，被告於本件審理中亦主張：「國有財產局北區辦事處於八十四年十二月十五日派員勘查時發現原告承租之耕地中二００、二八九地號土地上有網球場、磚造平房等其他設施物，．．．則原告與財政部國有財產局就系爭土地之租約已歸於無效自明，．．．則系爭土地終止租約之日期，係指承租人即原告不自任耕作之時，即八十四年十二月十五日之前」等語，業已明確主張系爭契約係屬無效，雖未明指契約無效之日期為何（僅指八十四年十二月十五日之前），惟無論系爭契約無效之日期係七十七年間或八十四年十二月十五日之前，均在系爭土地於八十五年七月四日奉行政院核定「准予撥用」之前，故系爭土地核准撥用時，原告與財政部國有財產局間已無耕地租賃關係存在，洵堪認定。原告主張：系爭三筆土地早在八十五年七月四日即核准撥用，並登記管理機關為台北市政府工務局公園路燈工程管理處，惟財政部國有財產局台灣北區辦事處卻在八十五年七月二十四日始函告通知終止租約，顯然核准撥用時，系爭土地之租約仍尚存在云云，無視系爭土地因不自任耕作經最高法院判決租約無效確定之事實，亦誤解財政部國有財產局台灣北區辦事處八十五年七月二十四日台財產北三字第八五○一八六三五號函之真意，自無足取。且系爭三筆土地之租約雖因行政院核准撥用（準用徵收之效力）而生當然終止之效力，惟本件之爭點係在核准撥用前是否有租約存在？原告得否領取承租補償費？是原告主張核准撥用後無須再行訴請確認租賃關係是否存在云云，顯係誤解法令之規定。
五、綜上所述，系爭耕地租約已於原告之前手不自任耕作之時即屬無效，即自民國七十七年間無待終止而向後失其效力，則系爭土地於八十五年七月四日奉行政院院台財產一第00000000號函「准予撥用」之時，原告與財政部國有財產局台灣北區辦事處間已無耕地租賃關係存在，原告已非平均地權條例第十一條第三項規定所稱之承租人，原告主張被告應依平均地權條例第十一條第三項規定補償承租人即原告，自屬於法無據，被告否准原告發給耕地租賃補償費之申請，經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求被告發給三千三百萬元補償費，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 闕銘富法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十六 日
書記官 陳圓圓