臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二一號
九十年度訴字第六七五八號原 告 私立親民工商專科學校董事會（第四屆）兼 右代 表 人 甲○○原 告 乙○○
丙○○丁○○戊○○己○○原名林庚○○辛○○壬○○癸○○右原告共同訴訟代理人 林富村律師複 代理 人 子○○被 告 教育部代 表 人 黃榮村部長）訴訟代理人 黃旭田律師右當事人間因私立學校法事件，原告不服行政院中華民國九十一年七月五日院臺訴字第○九一○○三三一五三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告私立親民工商專科學校董事會（第四屆）部分之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告等分別為私立親民工商專科學校（下稱親民工商專校）第四屆董事會及董事，被告以該校董事間就有關營繕工程及校地處分等事項有所爭議，且該校長期存在財務、營繕工程、校地交換買賣、儀器設備採購、借款及薪資制度等各項違失。於民國（下同）八十九年二月十一日以台（八九）技（二）字第八九○○七八二四號函親民工商董事會及各董事，略以有關親民工商流失金額新台幣（下同）
七六、二六四、七六九元該董事會同意分期償付方式補齊，依說明妥處後，同意備查。嗣於八十九年五月一日以台（八九）技（二）字第八九○四六三七一號函親民工商專校，稱償付流失金額第一期二千萬元納入創校基金同意備查，另請補送董事會議紀錄，並應確實按期限償付第二、三期款項等語。復於八十九年七月十九日以台（八九）技（二）字第八九○八五四一○號函親民工商專校及其董事會，略以該部八十九年五月三十一日查訪該校校務應改善各項情形應於文到一個月內執行完竣（包含九芎林小段四五─一地號應儘速辨理地目變更，並納入財團法人變更登記）並檢齊相關資料報部備查等語。再於八十九年十月十六日以台（八九）技（二）字第八九一二七四二七號函親民工商及其董事會，略以該部補助興建大樓之利息補助金額一七、八九八、○○○元應立即繳回，圖書及博物補助款相關憑證遺失部分應依遺失教育部補助款憑證相關規定辦理及切實依該校務具體改善措施辦理。及於八十九年十月二十三日以台（八九）技（二）字第八九一一五八五二號函親民工商，略以該校未依計畫及目的使用該部對學校行政大樓及圖書館利息補助款一七、八九八、○○○元應立即繳回；八十八年下半年及八十九年度獎補助款予以緩議。嗣再以該校財務困境日趨嚴重，未見該校董事會有積極改善之作為，影響校務正常運作甚鉅，於八十九年十一月三十日以台（八九）技（二）字第八九一五五三六九號函停止該校董事會全體董事職務四個月（自八十九年十一月三十日起至九十年三月二十九日止），停職期間，由張天津、黃俊英、法治斌、湯振鶴及李然堯組織管理委員會代行董事會職權，由張天津擔任管理委員會召集人；並請全體董事於九十年二月二十八日前聯名報送有關具體可行之校務改善計畫。復於九十年一月十八日以台（九○）技字第九○○○九二○八號函親民工商及其董事會，略以該校自八十九年十一月三十日管理委員會成立至今，財務及經費收支未依管理委員會決議事項辦理，應予糾正。學校管理委員會成立之前所發生之債務，應重新查核其合法、合理性，並將相關資料提管理委員會審查後再支付；原董事長甲○○未依承諾於八十九年十二月底前繳回違失款三千萬元應予催繳。並於九十年二月二日以台（九○）技字第九○○一三六三三號函親民工商專校，略以應儘速追繳甲○○承諾補回營繕工程違法支付款之第二期三千萬元，以維護學校之權益。其間原告等於九十年二月二十七日檢送「親民工商專科學校校務改善計畫書」、董事周本錡、柯彭玉春等二人於九十年二月二十八日亦檢送「財團法人私立親民工商專科學校校務改善計畫書」。被告於九十年三月十五日以台（九○）技（二）字第九○○三三二○九號函親民工商專校董事會及各董事，略以所送校務改善計畫書不符該部台（八九）技（二）字第八九一五五三六九號函示，請儘速補正。復於九十年三月二十九日以台（九○）技（二）字第九○○四四○一九號函親民工商董事會及各董事，繼續停止該校董事會全體董事職務四個月（自九十年三月三十日起至九十年七月二十九日止）；停職期問，由張文雄、黃俊英、法治斌、湯振鶴及李然堯組織管理委員會代行董事會職權，由張文雄擔任管理委員會召集人；該董事會所送改善計畫除不符聯名報送要求外，內容仍須審核改進是否具體可行等語。嗣就新報校務改善計畫書，以九十年五月七日台（九○）技字第九○○五八八五六號函核復，略以渠等仍未檢討過去缺失與釐清責任及計畫未來應革事項與財務計畫等，函中並具體指明應限期辦理完成事項：（一）文到二星期內繳回工程流失款第二期三千萬元。（二）九十年六月二十日前將違失款繳回親民工商：溢價購買九芎林小段四五─一、一○四─三一、一○六及一○六─四○地號四筆土地之三二、三七八、九七四元、利息補助款一、七○○萬元、八十三年購買之九芎林小段四五─一地號土地至今尚未過戶，應於文到一月內移轉產權或由董事會將購地價金及利息歸還學校。學校於八十八至八十九年換地（九芎林小段一○四─三四、一○六─四二、一○六─四三地號三筆土地換入同小段一○四─三五、一○四─三六地號土地）損失二、六
五八、九七五元，其損失應由董事會補回給學校。（三）請清查歷年私人借款明細表，並予以切結。（四）關於周本錡等二位董事說明各項校務回扣情事，應請各董事具體說明。（五）換入九芎林小段一○四─三五、一○四─三六地號土地其上設有抵押權應於一個月內塗銷。（六）儘速以直接式按學期別編列預計現金流量表等語。九十年六月二十六日並對該校前校長、前總務主任及前會計主任作行政調查，同年六月三十日復邀請全體董事到該部陳述意見後，於九十年七月四日台（九○）技字第九○○九五九三六號函親民工商專校董事會及各董事，略以該校第四屆董事周本錡等十四位九十年未署日期所提送校務改善計畫書，應於一星期內對第四屆董事會原承諾八十九年十二月底前償還工程流失款三千萬元立即繳回外，並補送籌設學校時招募董事之協議書、財務管理及採購之流程權限、修正預估財務報表及附有承諾捐資之證明文件等有關資料請於九十年七月九日前提出併案審查。復於九十年七月十三日以台（九○）技字第九○一○一一四四號函親民工商專校董事會及各董事限於同年七月十七日前補充資料及說明財務管理及採購之流程及權限；原告甲○○指出學校未支付九芎林小段四五─一、一○四─
三一、一○六及一○六─四○地號四筆土地價金請提出說明及證明文件；關於興建民湖、行政大樓追加工程及九芎林小段一○四─三四、一○六─四二、一○六─四三地號交換同小段一○四─三五、一○四─三六地號土地處理過程之相關疑義。其間原告等及其他董事雖迭次檢附陳情書及校務改善計畫等資料。惟逾期仍未見該校董事會有積極改善之作為，顯響校務正當運作甚鉅，被告乃依第二屆私立學校諮詢委員會（下稱諮詢委員會）九十年七月十九日第十六次會議決議，以九十年七月二十七日台（九○）技（二）字第九○一○七五三八號函親民工商專校董事會及各董事，略以該校校務暨董事會違失及各董事所送改善計畫，經請該校董事會陳述意見，調查發現「董事會各董事對如何整頓改善校務無共識且無法確實提出具體可行改善計畫」「未補回行政大樓工程流失款三千萬元」「九芎林小段四五─一地號土地購地仍未完成產權移轉」「九芎林小段一○四─三五、一○四─三六地號土地上之抵押權塗銷仍未處理」「九芎林小段四五─一、一○四─三一、一○六及一○六─四○地號等四筆土地之購地流程及款項支付流程，皆未有效監督」「董事長與校長權責不明，董事會未能善盡法定職責」「利息補助款一千七百萬元經被限期繳回，亦未改善完成」及「無法對學校財務缺口提出最有效之解決方法，學校財務情形明顯存在急迫情勢」，各項糾紛事由及限期八個月內仍無法整頓改善並提出具體可行之改善計畫，有違行為時私立學校法第二十二條、第三十二條及私立學校會計制度之一致規定等法令情事，乃依行為時私立學校法第三十二條第一項規定，解除該校第四屆董事會全體董事職務，並依行為時私立學校法第三十二條第三項規定，指定張文雄、黃俊英、法治斌、湯振鶴及李然堯組織管理委員會，代行董事會職權，並由張文雄擔任管理委員會召集人。
原告等不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈先位聲明：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵恢復親民工商第四屆董事會全體董事職務。
⑶訴訟費用由被告負擔。
⒉備位聲明：
⑴確認被告九十年七月二十七日台（九○）技二字第九○一○七五三八號，解除親民工商第四屆董事會全體董事職務函之處分為違法。
⑵確認親民工商第四屆董事有為下屆董事之當然候選人權利存在。
⑶確認親民工商第四屆董事選聘下屆董事之職權存在。
⑷訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉原告所提起備位聲明確認部分，屬於訴之追加，被告不同意其追加。
⒊訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告解除親民工商專校全體董事職務，是否符合私立學校法第第三十二條之規定。
㈠原告主張之理由：
⒈程序部分：
⑴按董事會係屬法人之內部機關，並無當事人能力，本件雖將親民工商董事會
（第四屆）列為原告起訴，惟同時已列董事為原告一併起訴，原告為親民工商第四屆董事會即各董事名義起訴，揆諸最高法院七十年度台上字第三○四七號判決意旨，並無不合。
⑵次按行政程序法第一百零二條規定：「行政機關做成限制或剝奪人民自由或
權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」且「行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必要之文書，資料或物品。」亦為同法第四十條所明定。又「行政機關依第一百零二條給予相對人陳述意見之機會時，應以書面記載下列事項通知相對人．．．二、將為限制或剝奪權利行政處分之原因事實及法規依據。三、得依第一百零五條提出陳述書之意旨。四、提出陳述書之期限及不提出之法律效果。．．．」行政程序法第一百零四條第一項亦定有明文。被告再為前開解除原告第四屆全體董事職務之前，縱令被告所稱有給原告陳述意見之機會，亦從未以書面通知原告「將為限制或剝奪權利行政處分之原因事實及法規意見」、「得依第一百零五條提出陳述書之意旨」、「提出陳述書之期限及不提出之效果」，並給予提供必要文件資料之機會，顯違上開各規定，該行政處分在程序上有重大瑕疵，應予撤銷之、或確認其係違法之處分。被告稱係行政程序法第一百零三條第五款，根本不給予原告陳述意見之機會云云，顯係狡辯。
⑶復按我國行政訴訟採取多種訴訟種類之訴訟制度，而行政訴訟各種訴訟種類
間常有關聯，原告訴訟上的請求，可能有兩種以上之訴訟種類，可以提供法律保護。為使法院有限訴訟資源不致浪費，並保護訴訟相對人不受不必要訴訟侵擾，若原告必須起訴，應選擇一種最有效率之訴訟種類，使其請求法院保護其權利之目的，儘量在一次訴訟中實現，以符合有效權利保護之訴訟權本旨。次按「審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。」「審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其聲明或補充之。」行政訴訟法第一百二十五條第二項、第三項定有明文。又按行政法院（現改制為最高行政法院）二十七年判字第二十八號及三十年判字第十六號判例，係因撤銷行政處分為目的之訴訟，乃以行政處分之存在為前提，如在起訴時或訴訟進行中，該處分事實上已不存在時，自無提起或續行訴訟之必要；首開判例，於此範圍內，與憲法保障人民訴訟權之規定，自無牴觸。惟行政處分因期間之經過或其他事由而而失效者，如當事人因該處分之撤銷而有可回復之法律上利益時，仍應許其提起或續行訴訟，前開判例於此情形，應不再援用，司法院釋字第二一三號解釋足資參照。
⑷再按確認行政處分及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即
受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。復按訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，其訴之變更或追加，應予准許，行政訴訟法第六條第一項、第一百十一條第二項第二款分別定有明文。原告親民工商專校第四屆董事之任期至九十年一月十三日屆滿，依前揭規定追加或變更備位聲明之確認原處分為違法之訴訟，惟董事會第一屆董事，由創辦人遴選適當人員，報經被告核備後聘任之。第二屆起各屆董事改選時，現任董事均得為下屆董事之當然候選人。次按董事有選聘下屆董事之職權，親民工商董事會組織章程第五條前段、第十條第一款亦分別定有明文，即原告有為下屆董事之當然候選人權利存在，及選聘下屆董事之職權存在，原告有即受確認判決之法律上利益，縱認被告之違法處分因期間之經過或已執行完畢，原告自得依行政訴訟法第六條第一項後段規定追加或變更確認被告九十年七月二十七日台（九○）技二字第九○一○七五三八號解除親民工商第四屆董事會全體董事職務函之處分為違法。
⑸被告於九十年三月二十九日以台（九○）技（二）字第九○○四四○一九號
函親民工商專校董事會及各董事，繼續停止該校董事會全體董事職務四個月（自九十年三月三十日起至九十年七月二十九日止），被告亦承認原告董事任期屆滿後，仍有受確認判決之法律上利益，否則何須於董事任期屆滿後之九十年三月二十九日繼續停止董事會全體董事職務四個月？承前所述，被告亦承認原告董事任期屆滿後，仍有受確認判決之法律上利益，否則何須於董事任期屆滿後之九十年七月二十七日以台（九○）技二字第九○一○七五三八號函解除董事會全體董事職務？⑹本件係依行政訴訟法第六條第一項後段規定提起確認原處分為違法之訴訟，與行政訴訟法第六條第二項規定確認行政處分無效之訴訟不同：
①按行政訴訟法第六條第一項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律
關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」同法第六條第二項規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」足見第六條第一項後段確認行政處分為違法與第六條第二項確認行政處分無效，既規定列為獨立之訴訟類型，其訴訟標的當然不同，其所提之行政訴訟亦當然不同。惟行政訴訟法第六條第一項後段既明文規定，將「確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟」列為獨立之訴訟類型，本件原處分業經執行完畢，自僅得依該項後段規定提起確認行政處分違法之訴，要無提起確認行政處分無效訴訟之餘地（最高行政法院九十一年度判字第一九四七號判決參照）。從而提起確認行政處分為違法之訴訟，自無須受行政訴訟法第六條第二項規定之限制。②行政訴訟法第六條第二項規定之立法意旨在如原處分機關對於行政處分之
無效並無爭執，自不得提起確認訴訟。為防止濫訴，故規定起訴前，應向原處分機關請求確認其無效，且依行政程序法第一百十三條第二項規定，行政處分之相對人或利害關係人有正當理由確認行政處分無效時，處分機關應確認其為有效或無效。如經原處分機關確認行政處分為無效，自無須提起確認訴訟，如原處分機關確認其為有效或經請求後於三十日內不為確答，顯見行政處分無效之爭議，有以確認訴訟除去之必要，故規定提起確認訴訟須有上開先行程序。被告迄今仍不確認原處分為違法或無效，原告自得提起本件訴訟。
⑺原告之董事任期雖於九十年一月十三日屆滿，被告於八十九年十一月三十日
停止原告董事職務，並於九十年七月二十七日違法解除原告董事職務，原告即提起訴願，並提起撤銷違法處分之行政訴訟並恢復全體董事職務，不得因政府機關漫長之審理決定訴願，致原告之董事任期屆滿，而剝奪原告已提起之撤銷違法處分及恢復全體董事職務之訴訟權利，顯然不合憲法第二十三條所定人民自由權利限制之比例原則及公平正義原則。故應解為自被告違法停止原告董事職務時起，原告董事之任期停止進行，使原告得續行撤銷訴訟。且依司法院釋字第二一三號解釋「惟行政處分因期間之經過或其他事由而失效者，如當事人因該處分之撤銷而有可回復之法律上利益者時，仍應許其提起或續行訴訟」。
⒉按「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為其主張事實
之證明，自不能認其主張之事實為真實。」行政法院三十六年判字第十六號著有判例；本件原處分所認定各項問題，並未舉證以實其說，或所提出之證據，不足為其認定事實之證明，或認定事實以擬制推測之方法；揆諸前揭行政法院判例說明，自不能認定各問題為真實。又原告第四屆董事會自八十七年一月十四日就任後，即積極推動校務，絕無違反私立學校法第二十二條、第三十二條及私立學校會計制度等情形。被告竟以臆測、擬制推測之方法，遽予解除全體董事之職務，其認事用法，違反上開行政法院判例及最高法院判例暨違背法令，絕無原處分所根據之事實，客觀上明白足以確認之情形。
⒊關於董事會各董事對於如何整頓改善校務無共識，且無法確實提出具體可行改善計劃方面：
⑴原告董事會已於九十年六月八日依教育部台（八九）技（二）字第八九一五
五三六九號暨台（九○）技（二）字第九○○三三二○九號函，由董事長甲○○及全體董事周本錡、乙○○、丙○○、鄭宏、黃秀森、丁○○、戊○○、己○○（原名林雙蓉）、庚○○、辛○○、柯彭玉春、壬○○、癸○○連名呈報有關具體可行之「親民工商專科學校校務改善計劃書」報部備核。參與之董事已達全部，並就過去之缺失加以檢討與責任釐清，及未來應興革事項與財務計劃，提出具體可行方案，其間雖有誤會，惟即澄清並達成共識，絕無被告所指董事會各董事對如何整頓改善校務無共識之情事，又台灣是民主法治社會，會議只有相對多數及絕對多數。況董事會非一言堂，被告將董事會內部意見認定成內部糾紛，顯然不依證據認定事實，是沒有程序正義之做法。
⑵親民工商專校自七十七年立案創校，快速成長，無任何財務問題。八十九年
遭停權時，教職員生十二年來薪資及年終獎金均依被告規定標準準時發放。十二年間從無支票退補問題。八十九年遭停權時，被告對學校獎補助款三年三期未核撥；私立大學專院校之獎補助款係依學生人數所補助儀器設備之款項；親民工商專校各年每期均有八千萬元以上之款項，三年三期即可達二億五千萬元以上。被告以各種理由不核發造成學校實際之資金缺口以達其接收之目的。學校為升格技術學院是既定目標，各項儀器設備等均加強採購，並未因被告不撥補助款而停止，反而加倍建設以作升格準備。上開三億元之資金，在學校週轉、調度而循環，故予以被告缺乏資金口實。八十九年時，學校學生人數已達九千餘人。扣除正常開支銀行利息支付，每年可結餘一億元以上之額度，二年之內即可清償前開三億元之資金缺口。若被告依法核撥三年內所欠撥之補助款，即無所謂之資金缺口。況被告因有歧見，故謂親民工商專校財務有急迫情勢，是不實之舉發。八十九年十二月停權至九十年七月解除董事職務迄今被告成立新董事會亦未有分文捐資付出，學校卻在華銀總行有數億元之結餘。故絕無被告認定之學校財務情形明顯存在急迫之情事。
⒋關於九芎林小段四五─一地號購地仍未完成產權移轉方面：
有關九芎林小段四五─一地號土地之購買案，曾於八十三年間與地主己○○訂立土地買賣預約，惟未獲被告核准同意，致土地買賣預約不生效力，惟學校確需要上開土地，復於八十五年間先行呈報被告核可，雖經被告八十六年三月十日台（八六）技（二）字第八六○○二九一三號函及（八六）技（二）字第八六○三三二一五號函同意學校購置上開土地備查，惟尚未與己○○簽訂土地買賣契約，學校迄今未支付任何買賣價款予出賣人，己○○（原名林雙蓉）曾再於九十年九月六日以台北八支局郵局存證信函第六三○號函知學校及被告，洽請親民工商履約付款或解除契約，以維權利，又本件迄今尚未與己○○議價簽訂土地買賣契約手續，何來給付價款，被告所稱顯有誤會。
⒌關於九芎林小段地號一○四─三五、一○四─三六土地上之抵押權塗銷仍未處理方面：
⑴按親民工商於八十八年至八十九年間售地告一段落後，決定以苗栗縣○○鎮
○○○段九芎林小段第一○四─三號、一○六─四二號、一○六─四三號等三筆土地部分，換取同小段第一○四─三五號、一○四─三六號等二筆校門口土地事宜，係以合計一四一、五七坪土地，換取二八三、一四坪土地，雖地價有高低之殊，但計算二者之總價值後，親民工商專校因本件換地案，尚獲有二百五十四萬八千二百六十元之價值差，有利於學校校務之發展。目前第一○四─三五地號土地，已於八十七年四月二十八日過戶於私立親民工商專校；而第一○四─三六地號土地，亦於八十九年六月三十日完成過戶學校之手續。因被告九十年五月七日台（九○）技字第九○○五八八五六號函誤認學校以苗栗縣○○鎮○○○段九弓林小段第一○四─三四號、一○六─四二號、一○六─四三號等三筆土地部分，換取同小段第一○四─三五號、一○四─三六號等二筆校門口土地學校將遭損失二百六十五萬八千九百七十五元，要求董事會補回給學校，俟董事會提出中華鑑價報告公司鑑定書，認定學校確獲利二百五十四萬餘元後，竟再以上開土地未辦理塗銷抵押為由，解除董事會全體董事職務，顯失公平，出賣人係第四屆董事，其已同意教育部於回復其董事職務時立即塗銷上開抵押權。
⑵就系爭土地之利用而言，「一○四─三五、一○四─三六元原為一○四─三
三地號之一部分，但其東北、西北、西南三面均為陡坡．．．雖該校水塔設置於一○四─三五地號旁，但基於一○四─三五、一○四─三六地號已無太大利用價值，建商當無再開發之可能，縱使不購買，亦不致影響水塔之安全」、「一○四─三四、一○六─四二、一○六─四三等三筆土地位處親民工商校門口旁．．．上述三筆土地對親民工商專校而言，亦屬校區邊陲土地，對學校運作而言並無絕對必要．．．對原四八地號之建商而言，如無一○五巷之土地，則其所建築之房屋購屋者，須從學府路七十三巷出入，學府路七十三巷路幅狹窄、坡度頗大，且有三個九十度轉彎，不利出入，勢必影響該社區之房價，如取得上述一○四─三四、一○六─四二、一○六─四三地號作為道路，有利出入及提高房價，對建商極為重要」，可知換出土地對廠商相當重要，交換所得土地對親民工商則無太大價值，不購置亦不致影響親民工商專校水塔之安全，及「董事會遲至八十八年二月二十一日始通過換入校外土地一○四─三五之交換案，於行政程序顯有違失等，顯有誤解，經查：①就當時現況而言，若未辦理土地交換，則一○四─三五、一○四─三六地
號土地當然被開發利用，學校水塔自無安全可言。又若該社區道路轉彎多、交通不甚暢通，惟該社區居住均為本校學生，平時提供交通安全順暢，如有火災、地震發生時提供逃生流暢動線，均係原告等之責任，況保障學生生命、財產安全，亦不可以任何理由推諉，因此，並無換出土地對廠商相當重要，交換所得土地對學校則無太大價值，及不購置亦不致影響學校水塔之安全等無問題。況本件交換土地是作為道路用途，並無圖利他人之嫌。
②又上開交換土地，早於八十五年十二月七日（八五）親人字第三六四號函
陳報被告，經被告於八十六年三月十日台（八六）技（二）字第八六○○二九一三號函復原則同意備查。嗣被告以（八六）技（二）字第八六○三三二一五號函以「貴校第二屆第十六次董事會議記錄所載，出席董事林雙蓉（係土地所有權人）於該會討論第三案時，未進行迴避，違反私立學校法第二十八條規定，應予糾正」，足見董事會早已決議，並非遲至八十八年二月二十一日第四屆第五次董事會始決議通過。
⒍關於九芎林小段地號四五─一、一○四─三一、一○六及一○六─四○等四筆土地之購地流程及款項支付流程，皆未有效監督方面：
⑴親民工商為因應校務中、長期發展及校門口整體景觀規劃需要，有意購置苗
栗縣○○鎮○○○段九芎林小段地號四五─一、一○四─三一、一○六及一○六─四○等四筆土地部分，早在八十六年三月十日即獲被告以台（八六）技（二）字第八六○○二九一三號函同意備核。惟因有關土地採購價格部分是否偏高，事關學校發展不得不謹慎處理，為此當時校長連錦杰特別於八十六年三月二十一日主持「親民工商專科學校校門口土地鑑價會議記錄，廣邀地政事務所專員、頭份鎮公所建設科公務員、土地代書、建築師、家長會長、鎮長室主任秘書等共同出席，集思廣益，在兼顧學校權益下，決議前開四筆土地之購買市價約每坪十二萬元為採購標準。該土地鑑價會議通過後，連校長即於八十六年三月二十五日召開八十五學年度第二學期第一次經費稽核委員會，經會議通過前開土地購置案；繼上開購置案通過後，連校長再主持「八十五學年度第二學期第二次校務會議」，加以討論，經與會學校行政及科系主任、教師代表等經費稽核委會決議通過後，報請被告鑑核，並於八十六年四月二十一日獲被告以八十六年四月二十一日台（八六）技（二）字第八六○三三二一五號函同意備查。整個購地流程，在董事會監督下，審慎辦理完成，絕無被告九十年五月七日台（九○）技字第九○○五八八五六號函所指稱「低價高買」情事，被告此次於解除董事全體職務時，再誣指原告未能有效監督土地之購置流程及款項支付流程云云，顯有不依證據認定事實。又上開土地之購買案，曾於八十三年間與地主己○○訂立土地買賣預約，惟未獲被告核准同意，致土地買賣預約不生效力，惟學校確需要上開土地，復於八十五年間先行呈報被告核可，雖經被告八十六年三月十日台（八六）技
（二）字第八六○○二九一三號函及（八六）技（二）字第八六○三三二一五號函同意學校購置上開土地備查，惟尚未與己○○簽訂土地買賣契約，學校迄今未支付買賣價款予出賣人，何來未能有效監督土地款項支付流程？地主己○○（原名林雙蓉）曾再於九十年九月六日以台北八支局郵局存證信函第六三○號函知學校及被告，洽請本校履約付款或解除契約，以維權利，又本件迄今尚未與己○○議價簽訂土地買賣契約手續，何來給付價款。
⑵為配合學校作業程序及減少土地增值稅，己○○已分別於八十七年二月十二
日、四月十八日先將土地過戶登記予學校，惟學校迄未支付任何買賣價款予出賣人。從而，已將土地辦理產權移轉登記予學校，則對於學校並無任何不利，被告又以此原因解除董事會全體職務，顯有誤會。
⑶上開土地依中華徵信所鑑價平均每坪為七萬八千三百二十一元，較實際買賣
價格七萬四千元為高，而被告認定鑑價每坪為五萬四千元，且有低價高買之嫌，顯有不依證據認定事實之違誤。
⒎關於未補回行政大樓流失款三千萬元方面：
⑴查上開工程流失款之繳回，原係依被告八十九年二月十一日台（八九）技（
二）字第八九○○七八二四號函，明示原告有關親民工商專校工程流失款七千六百二十六萬四千七百六十九元部份：「因貴會本屆董事任期至九十年一月十三日屆滿，該款項原則應於任期屆滿前補齊，並應提經董事會議決議通過；惟若貴會籌措金額時確實有困難，必須於八十九年元月底償付二千萬元、八十九年十二月底償付三千萬元、九十年十二月底償付二千六百二十六萬四千七百六十九元，則需於前述董事會議中指明償付時程延續至下屆董事會，並於未來董事改（補）選會議中明示本案」。其中第一期繳二千萬元，原告業已依規定繳回；至於第二期繳回三千萬元部份，原本應依被告指示於八十九年十二月底前償付，董事會原則上也同意照辦，惟以上開繳款期限屆滿前，本屆董事會已遭被告同年十一月三十日為停權處分，致使董事會沒有立場支付該款項。因董事會迄今未獲復權，被告復於九十年七月二十七日不當解除董事會第四屆全體董事職務，致上開流失款更無從補回。被告一方面要求原告於八十九年十二月底以前補回該流失款，一方面又自八十九年十一月三十日起停止原告全體董事職權，指定五人小組成立管理委員會暫代董事職務，復將接管期限延至七月底，致原告無立場償付上開流失款，而被告明知該七千六百二十六萬四千七百六十九元流失款，係第一屆董事長與創辦董事周本錡私行取走創校之捐資款及校方借款，本屆（第四屆）董事會只是按約定期限負責補齊，況原告已在原改善計劃中言明在恢復董事會職權後，七天內繳交，乃主管機關被告竟以該原因解除董事會第四屆全體董事職務，其行政處分不僅嚴重瑕疵，更背離主管機關協助輔導私立學校教育發展之宗旨。⑵前述工程款之流失早再七十八年三月四日，即由創辦人周本錡與親民工商第
一屆董事長郭榮趙其及其他債權人私相協調，允諾郭榮趙、債權人等全數取回建校工程款、人事及其他合理之捐贈，除由董事會完全負擔本金外，並負責攤還全部利息；雙方甚至再協議事項草案第三條中，分別載明董事會等允諾再七十八年七月及九月，分別攤還五百萬元；七十八年十二月、七十九年二月及三月，各償還一千萬元；七十九年九月份全部付清。嗣於八十年二月二十四日之財團法人親民工商專校董事會第一、二屆董事長交接備忘錄中記載：「由第一屆郭董事長榮趙經手向他人之借款、募款均用於建校經費，詳細帳目業於民國七十八年三月十一日審查結清，算至民國七十八年六月三十日止，本利共新台幣八千八百二十二萬元正，開具本會新竹第一銀行帳號○七六六五七支票票號0000000、0000000共兩張交債權人收執。至本日止本會仍欠五千一百二十二萬元正。惟自七十八年七月一日起，本會對未還之款，應仍依約定利率計息與債權人。本會第二屆董事會承認全部本利之責任。」親民工商行政大樓之興建工程款之流失，確係首屆董事長郭榮趙與創辦人周本錡私行研議後，並即開立親民工商董事會支票支付，並非本屆董事會（第四屆）之責任，被告所辯，就該筆工程款項之流失，董事會亦違反私立學校法第二十二條第七款之規定，明顯未盡適當監督學校財務之義務云云。試問發生在第一屆董事會之事情，第四屆董事會又如何監督。又該工程流失款，由第四屆董事長及董事甲○○等人代為補齊，對於甲○○等人代為清償之善舉，反遭被告作為解除本屆董事會職務之藉口。被告歪曲事實，擅專獨斷，顯屬行政權之濫用。況九十一年五月被告主導成立之董事會迄今亦未繳交分文。
⒏關於被告利息補助款一千七百萬元經被限期繳回，亦未改善完成方面：
⑴親民工商行政大樓（含行政大樓及大禮堂）增建工程，共計建坪（含陽台、
大樓梯）三八五○坪，總工程款依合約書所載計二億零五百萬元，平均每坪造價（不含空調設備）僅五萬二千八百元，被告以財團法人台灣營建研究院引用不完整之資料，認為本校營繕工程造價偏高，確有悖離事實。對於上開營繕工程造價是否有偏高情事，請有關機關再做鑑定，並對各項工程合約發包總金額加以統計，是否有溢付款項，即知被告之謬誤認定。
⑵又學校申請行政大樓貸款暨利息補助乙案，係經被告於八十二年七月二十日
以台（八二）技○四○六二六號函核定，貸款金額為一億元。並自八十二年底至八十六年止，分次核撥該一千七百萬元之利息補助款，且係屬專款專用之性質，學校亦已動支於專款指定用途，被告突以學校行政大樓營繕工程有重大瑕疵為由，追回四、五年發放之利息補助款，顯屬無據，且被告所稱行政大樓之營繕工程有重大瑕疵，尚無證據足以證明，況被告補助利息之對象是學校，並非董事會，何況依據私立學校補助辦法中第六條、第七條規定，補助單位雖可停止補助或追回補助款。但須有施工等重大過失之情形方可追回。查該行政大樓工程歷經九二一大地震、納莉颱風．．．等多項災害均未受任何損害，豈可僅憑會計師事務所之建議而追回該款項。
⒐關於董事長與校長權責不明，董事會未能善盡法定職責方面：
親民工商專校董事會職權，一切依私立學校法第二十二條及第三十三條規定辦理。目前董事會組織章程第十條規定：「本會之職權如左：一、董事之選聘及解聘。二、校長之選聘及解聘。三、校務計劃及報告之審核。四、經費之籌畫。五、預算及決算之審核。六、基金之管理。七、財務之監察。八、辦理財團法人之設立登記及變更登記。九、董事會組織章程之修訂及學校組織規程草案之審議。十、依私立學校法所定其他有關本會之職權」。原告均按上開規定就董事長之職權與校長權責為明確劃分，各董事除執行本法所定之職權外，尤尊重學校之行政權；董事長及董事均未兼任校長或其他行政職務。對於學校各項營繕工程作業流程之核准權限，僅就工程追加減申請在三百萬元上下，於預算編制外之金額，由董事會加以核決、監督，其餘各項重大採購及庶務性支出、訂約、請購、詢價、比價、議價、採購、驗收即付款等程序，完全由校長或學校審議委員會處理，原告基於監督立場，並無任何未能善盡法定職責或董事長與校長權責不明情事，教育部以此原因，解除董事會全體董事職務，顯又係誤會。至被告所謂原告甲○○涉有背信罪責云云。查原告甲○○接任董事長後，以八一親會字第○四七號函報被告，捐資四千五百一十五萬元。八十四年出售一○四土地，所得款項四千三百萬元，代為清償七十七年、七十八年學校向台灣銀行所借之款項。學校校門口（親民大道）八十年即予過戶，共一九三○坪，依時價每坪壹拾萬元計為壹億玖仟萬元。另七十七年捐九芎林小段九九地號三百六十坪丙種建地，出售所得作為七十七年立案開學所需之行政事務費用。
七十九年捐九芎林小段地號四八─五丙種建地三百五十坪，出售所得用作餐廳之所有設備含超音波洗碗機．．．，一切之不銹鋼餐具。八十年捐九芎林小段地號四八丙種建地二千二百坪，出售所得作為向凌群電腦公司購置電腦教學之設備。另八十五學年間建校基金百分之三十即三千零六十萬元亦由原告甲○○補實。八十九年十二月一日董事會遭停權處置時，定期存款在第一銀行頭份分行尚有三千多萬元。八十四年興建機械大樓，學校財務拮据，工程經費無著落，原告甲○○個人捐資一千七百萬元作為工程費。八十五年出售九芎林小段地號四六─一○、四六─一一、四六─一丙種建地二百五十坪，所得七百五十萬元匯入親民工專學校第一銀行頭份分行之帳戶供學校使用。其他小額捐資不勝枚舉。原告甲○○以武訓興學之精神，以校為家，豈會背信？又依無罪推定原則，在判決確定前均為清白。在八十九年時，學校樓板面積達到八萬平方公尺，學生人數已達九千餘人，略具技術學院規模，並無財務問題。
⒑關於無法對學校財務缺口提出最有效之解決方法，學校財務情形明顯存在急迫情事方面：
對於學校之財務缺口，董事會對「財務制度之改善計劃方面」，原告已提出具體、有效之改善方案，早於九十年六月八日即已連同「校務改善計劃書」檢送至被告在案，詎被告教育部主管人員及第二屆私立學校諮詢委員會委員未經詳查，即認董事會對學校財務缺口未能提出有效解決方法，而為解除原告全體董事職務之行政處分，顯有不依證據認定事實，原告對學校財務狀況之解決，亦已擬具下列方案積極進行，絕無被告所稱，學校財務情形明顯存在急迫之情勢，詳述如後：
⑴短期資金失衡之因應措施：
①由親民工商專校董事會籌募資金：希望能由親民工商董事會籌募資金，如未能取得資金，亦盼向董事們取得短期融通資金，無息運用。
②到期應付票據展期：親民工商自八十九年八月至九十年八月到期應付票據
約為三億八千萬元，至八十九年十月已兌付一億七千五百元，尚有二億餘元待付，本校將與持票人研商對到期之應付票據請求展期，或有困難時將由董事會支付。
③本校八十八年度圖書、儀器設備增添七千四百餘萬元，八十九學年度亦預計增添一億餘元，請被告提高對本校之圖書、儀器設備之補助比例。
④向外界融通資金。
⑵長期之財務改善計劃：
①開源方面：
向本校董事會募集資金：預計分年向董事募集捐贈校務基金三千萬元，
專戶儲存，以增加本校流動資產及改善本校之財務結構提升競爭力，俾順利升格為技術學院。
妥善運用社會資源：本校畢業生甚多，且部分畢業同學在工商業界亦已
小有成就，希望藉畢業生聯誼會及校友會之運作，與畢業同學保持連繫，並說明本校未來之展望，爭取畢業同學之捐贈。
爭取被告之補助：本校將盡力推展校務，改善教學品質，提升師生從事
研究之環境與設備，並依照被告長官於評鑑及視導時所列舉之改善要點，確實改進並落實相關之改善及發展計劃，惟希望能提升辦學績效以爭取主管當局之補助款挹注。
②節流部分：
暫停非急迫性之資本支出計劃：本校圖書資訊大樓完工後，教學研究環
境將獲得充分之改善，在財務結構未達到良好狀況時，除提升教學效益、增進學生專業技能所需之工具（圖書、機械儀器及設備等），按實際需求增添之外，其餘大型資本支出之計劃將暫緩辦理。
爭取貸款利率之調降：積極向貸款銀行爭取貸款利率的調降，以減少本校之利息負擔。
減少業務費用之支出：本校八十九學年度業務預算六千餘萬元，擬參照
中央政府之預算執行方式，縮減並控留業務費百分之五至百分之十，以減少支出，以後年度亦將採緊縮方式編列預算。
③加強內部控管：
從速制定內部控管資料：本校於八十九年五月已委由勤業會計師事務所
，訂定會計制度，制定內部管理及稽核作業規定，報請主管機關備核，並持續有效遵行，以落實內部管理之控制。
重大資本支出將妥適評估：本校對於重大資本支出計劃，將於事前詳實評估投資效益，並確切掌握資金之來源後再行編列預算。
④本校自七十八年底甲○○接掌董事長以來，即因前基金之不實，前董事長
郭榮趙之撤資，共負債達二億元，十二年來均以負債經營之理念建設成長。學生人數至八十九學年度達九千餘人，建築物共十二棟、七萬九千平方公尺。學校財產共計二十五億元，二十年期負債五億餘元。因興建圖書資訊大樓及校長要求增加七、八、九樓各層建坪及改用高品質之建材所產生短期負債約三億元。又本校近年皆有盈餘。三億元之資金缺口只需三年學校盈餘即可清償。又至被告九十年度停權接管本校實亦有五千萬元之結餘事實。何況自被告指派組織管理委員會代行董事會職權以來，並未挹注分文，學校之結餘，亦年年增加，足證絕無被告認定之學校財務情形明顯存在急迫之情事。
⒒按私立學校法第三十二條第一項但書，須以私立學校董事會因發生糾紛，致無
法召開會議或違反教育法令，而其情節重大且情事急迫時，主管教育行政機關始得經諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務二個月至六個月，必要時得延長之。私立學校若無董事會發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，故無該條第一項前段之適用。又倘非其情重大且情事急迫時，尤不得依該條第一項但書之規定停止全體董事之職務（最高行政法院九十年判字第一二四六號判決參照）：
⑴查被告九十年七月二十七日台（九○）技（二）字第九○一○七五三八號函
以貴校校務暨董事會為師及各董事所送改善計劃，經本部行政調查，請貴會董事到部陳述意見及交由本部私立學校諮詢委員會指定組成之專案小組審查與提經本部第二屆私立學校諮詢委員會第十六次會議審慎討論完竣，發現「董事會各董事對如何整頓改善校務無共識且無法確實提出具體可行改善計畫」、「未補回行政大樓工程流失款三千萬元」「九芎林小段地號四五─一購地仍未完成產權移轉」「九芎林小段地號一○四─三五、一○四─三六土地上之抵押權塗銷仍未處理」、「九芎林小段地號四五─一、一○四─三一、一○六及一○六─四○等四筆土地之購地流程及款項支付流程，皆未有效監督」、「董事長與校長權責不明，董事會未能善盡法定職責」、「教育部利息補助款一七○○萬元經被限期繳回，亦未改善完成」及「無法對學校財務缺口提出最有效之解決方法，學校財務情形明顯存在急迫情勢」，各項糾紛事由及限期八個月內仍無法整頓改善並提出具體可行之改善計畫，有違反私立學校法第二十二條、第三十二條及私立學校會計制度之一致規定等法令情事。為導正學校種種違失，及維護學生受教權益與學校教職員工作權，爰依私立學校法第三十二條第一項規定，解除貴校第四屆董事會全體董事職務云云。惟未見原處分說明有何董事會因發生糾紛致無法召開會議，或有違反教育法令之具體情事，或有逾期不為改善或有整頓改善無效果之具體情事，或有情節重大且情事急迫之情事，難認為符合私立學校法第三十二條之要件。⑵監察院九十二年一月二十三日（九二）院台教字第○九二二四○○○三四號函附調查意見亦認定：
①被告依私立學校法第三十二條之規定，對親民工商專校第四屆董事會全體
董事停職、解職，但由於缺乏明確督導標準及配套措施之不足，以致造成爭議，有待檢討改進。
缺乏明確督導標準：
被告依私立學校法第三十二條但書：「董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其整頓改善；逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務。但其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務二個月至六個月，必要時得延長之。」之規定，對親民工商第四屆董事會全體董事停職、解職，惟上開規定所稱「董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，情節重大且情勢急迫」之裁量基準為何？被告並無明確之監督標準與評分指標，對於發生問題之私立學校，如何就情節的嚴重性來判斷是否要對董事會全體董事停職或解職，取決於被告之判斷裁量。雖被告對「情節重大且情勢急迫」擁有一定之判斷餘地與裁量空間，惟在解釋及涵攝上，所作成自認為正確之決定，在無明確之監督標準與評分指標之下，恐難獲被停職私校董事會之甘服。被告以九十年七月二十七日台（九○）技（二）字第九○一○七五三八號函，認定親民工商「董事會各董事對如何整頓校務無共識且無法確實提出具體可行改善計畫」、「未補回行政大樓工程流失款三千萬元」、「九芎林小段地號四五─一購地仍未完成產權移轉」、「九芎林小段地號一○四─三五、一○四─三六土地上之抵押權塗銷仍未處理」、「九芎林小段地號四五─一、一○四─三一、一○六及一○六─四○等四筆土地之購地流程及款項支付流程，皆未有效監督」、「董事長與校長權責不明，董事會未能善盡法定職責」、「教育部利息補貼款一七○○萬元經被限期繳回，亦未改善完成」及「無法對學校財務缺口提出最有效之解決方法，學校財務情形明顯存在急迫情勢」各項糾紛事由，及限期八個月內仍無法整頓改善並提出具體可行之改善計畫，進而解除該校第四屆董事會全體董事職務。陳訴人即質疑未見教育部原處分說明有何董事會因發生糾紛致無法召開會議，或有違反教育法令之具體情事，或有逾期不為改善或有整頓改善無效果之具體情事，或有情節重大且情勢急迫之情事。
配套措施不足：
被告對親民工商專校第四屆董事會全體董事停職、解職之處置過程，二度暫停該校第四屆董事會全體董事職務四個月，係依被告第二屆私立學校諮詢委員會第六次會議及第十次會議之決議辦理。至於解職則先進行行政調查，瞭解親民工商專校校務、財務、董事會違失及各董事所送校務改善計畫，並請親民工商專校董事會董事到被告陳述意見，再交由被告私立學校諮詢委員會指定組成之專案小組審查，經提被告第二屆私立學校諮詢委員會第十六次會議決議解職。被告為處理私立學校校務、董事會違失等重大事項，已建立提經私立學校諮詢委員會作出決議後，再就決議事項依行政程序辦理之作業機制，惟對於諮詢委員會會議程序之完備性及客觀性、委員提出正反意見進行討論或決議之紀錄方式、及何時提供相關佐證之會議資料，以備委員有充裕時間事先閱讀等相關配套措施，被告實應通盤檢討妥予規範，以為周延，庶免遭公正性之質疑。
本案陳訴人即質疑被告原處分均未記載任何認定事實之證據，且原處分認定「董事會各董事對如何整頓校務無共識且無法確實提出具體可行改善計畫」、「九芎林小段地號四五─一、一○四─三一、一○六及一○六─四○等四筆土地之購地流程及款項支付流程，皆未有效監督」、「董事長與校長權責不明，董事會未能善盡法定職責」並未舉證以實其說，或所提出之證據，不足為其認定事實之證明。
被告依私立學校法第三十二條之規定，對親民工商專校第四屆董事會全
體董事停職、解職，但由於缺乏明確督導標準及配套措施不足，以致造成爭議，有待檢討改進。
②被告為解決私立學校校務及董事會違失，依私立學校法第三十二條之規定
，得解除私校董事會全體董事職務，重新組織董事會；惟新董事會董事席次應如何分配，是否應保留一定比例之席位予原學校創校人及原董事，以及如何確保新董事會提出較佳之校務改善計畫改善校務等問題，被告應積極改進，建立明確規範。
對於私立學校校務及董事會違失，被告係本於主管機關權責，依私立學
校法第三十二條之規定，要求私立學校提出校務改善計畫，限期整頓改善，若逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，則解除全體董事職務，就原有董事會公正熱心教育人士中指定若干人會同推選董事，重新組織董事會。親民工商專校因校務、財務及董事會糾紛，經被告分別於八十九年十一月三十日及九十年三月二十九日，二度暫停該校董事會第四屆全體董事職務四個月，並限期整頓改善及聯名提出具體可行之改善計畫。嗣後被告認為該校仍未有積極之行為，影響校務正常運作，乃於九十年七月二十七日解除該校第四屆董事會全體董事職務，並於九十一年四月八日以台（九一）技（二）字第九一○四三七六六號核定親民工商第五屆董事會董事名冊。惟依親民工商新董事會董事名冊，並未保留席位予原學校創辦人及原董事會董事，被告此種解除原董事會全部董事職務，更換一批新董事之齊頭式懲罰，並未針對「個人能力或操守有問題」之董事作解職處分，以致屢屢受到被解職董事之抗爭，是否公允周妥。
此涉及組成之新董事會，董事席次應如何分配，及是否應保留一定比例之席位予原學校創校人及原董事會董事等問題，但私立學校法對此尚無明確規定，實有檢討改進，作明確規範之必要。
親民工商專校新董事會董事係依專長推選產生，新任董事或許在學術領
域或個人聲望上有很大的成就，但對學校並未有新的捐資，如提出之校務改善計畫未明顯較原董事會提出之財務改善計畫為佳，在無法明確證明新董事會比原董事會更有能力改善校務之下恐難以令原董事會信服。
③被告在停止私立學校董事會全體董事職務之下，復要求其進行校務改善，
實務上顯有盲點；另為避免直接對私校接管所造成之衝擊與對立，被告可考量對私立學校董事會全體董事停職、解職處分前，設有輔導緩衝期，透過駐校督學之監督輔導機制，以改善校務解決問題。
被告為處理親民工商專校校務、財務及董事會違失，依私立學校法第三
十二條規定，對該校董事會全體董事停職、解職之處理程序，雖有其依據，但在停止學校董事會全體董事職務之下，復要求全體董事聯名提出具體可行之改善計畫，進行校務、財務之改善整頓，實務上則存有盲點。因依私立學校法第二十二條規定，經費之籌措為董事會之職權，然當學校董事會全體董事已被停職，又如何要求其進行校務、財務缺失之改善與財源之籌措？且據被告之說明，目前尚無被被告停止董事職務者，再予復職之案例。被告要求親民工商董事會董事長甲○○等人在被停職，且未予復職承諾之情況下，補回工程流失款、捐資及進行財務之改善，恐未切合實際。在彼此互信不足之下，甲○○董事長等人主張，如被告同意回復董事職權，即繳回工程流失款，並捐資改善校務，當有其立論依據，逕予論斷為以「復權」作為條件，毫無誠意進行校務改善，恐未見持平。
私立學校為財團法人，基於維護私立學校之公共性及自主性，被告除應
依法監督其合乎公眾利益，亦應協助其自主發展；當私立學校出現校務、財務缺失時，被告介入私立學校經營之範圍及時機，應避免因過早介入，而使私立學校喪失經營彈性，被告或可考量修訂私立學校法，在對私校董事會董事作停職、解職處分前，設有輔導緩衝期，透過駐校督學之監督輔導，以改善校務缺失，解決問題，將可避免因直接接管，產生之衝突與爭議。
⑶綜上所述，監察院亦認定被告依私立學校法第三十二條第一項但書規定，對
親民工商第四屆董事會停職、解職之裁量基準為何？被告並無明確之監督標準與評分指標，完全取決於被告之判斷裁量，即行政裁量權。被告對於「情節重大且情勢急迫」所做自認為正確之決定，在無明確之監督標準與指標下，亦難持平，造成爭議，且雖經第二屆私立學校諮詢委員會會議決議停職、解職，惟對於諮詢委員會會議程序之完備性及客觀性、委員提出正反意見進行討論或決議之紀錄方式、及何時提供相關佐證之會議資料，以備委員有充裕時間事先閱讀等相關配套措施，被告實應通盤檢討妥予規範，以為周延，庶免遭公正性之質疑。即認私立學校諮詢委員會為被告之橡皮圖章，純為被告背書。被告核定第五屆董事會董事對學校並未有新的捐資，提出之校務改善計畫未明顯較原董事會提出之財務計畫為佳，在無法明確證明新董事會比原董事會更有能力改善校務之下，難令原董事會信服。又在停止學校董事會全體董事職務之下，復要求全體董事聯名提出具體可行之改善計畫，進行校務、財務之改善整頓，實務上則存有盲點。因依私立學校法第二十二條規定，經費之籌措為董事會之職權，然當學校董事會全體董事已被停職，又如何能要求其進行校務、財務缺失之改善與財源之籌措？且據被告之說明，目前尚無被被告停止董事職務者，再予復職之案例。被告要求親民工商董事會董事長甲○○等人在被停職，且未予復職承諾之情況下，補回工程流失款、捐資及進行財務之改善，恐未切合實際。在彼此互信不足之下，甲○○董事長等人主張，如被告同意回復董事職權，即繳回工程流失款，並捐資改善校務，當有其立論依據，逕予論斷為以「復權」作為條件，毫無誠意進行校務改善，恐未見持平等，即認定被告解除原告等董事職務，係濫用行政裁量權，顯有違失，應予檢討改進。
⒓按人民之財產權應予保障，憲法第十五條定有明文。又按憲法第十五條關於人
民財產權應予保障之規定旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。司法院釋字第四○○號解釋在案，足見人民財產權應予保障，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由發展人格及維護尊嚴。次查親民工商為財團法人，基於自主性及公共性，被告應依憲法第十五條規定保障財團法人之財產並依上開司法院大法官解釋，協助親民工商實現個人自由發展自主之人格及維護自主之尊嚴。被告不予保障、協助，竟歪曲事實，擅專獨斷，濫用行政權，藉故介入直接接管學校，顯係利用公權力侵害財團法人親民工商專科學校之財產，顯有違憲法第十五條規定及司法院釋字第四○○號解釋。監察院九十二年一月二十三日（九二）院台教字第○九二二四○○○三四號函附調查意見亦認定私立學校為財團法人，基於維護私立學校之公共性及自主性，被告除應依法監督其合乎公眾利益，亦應協助其自主發展；當私立學校出現校務、財務缺失時，被告介入私立學校經營之範圍及時機，應避免因過早介入，而使私立學校喪失經營彈性，被告或可考量修訂私立學校法，在對私校董事會董事作停職、解職處分前，設有輔導緩衝期，透過駐校督學之監督輔導，以改善校務缺失，解決問題，將可避免因直接接管學校，產生之衝突與爭議。
⒔私立學校法第三十二條第一項但書，須以私立學校董事會因發生糾紛致無法召
開會議或有違反教育法令，而其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關始得經諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務二個月至六個月，必要時得延長之。私立學校若無董事會發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，固無該條第一項前段之適用。又倘非其情節重大且情事急迫時，尤不得依該條第一項但書之規定停止全體董事之職務。被告前停止南開專校全體董事職務一案，業經最高行政法院九十年度判字第一二四六號判決撤銷在案。
⒕原告等依私立學校法規定創立親民工商專校，自應受行政法上誠信原則、比例原則及信賴保護原則之保護：
⑴按私立學校法第一條第一項規定，為促進私立學校之健全發展，提高其公共
性及自主性，以鼓勵私人捐資興學，並增加國民就學機會，特制定本法。又按行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。即行政行為之比例原則；又行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第七條、第八條分別定有明文。
⑵原告等依私立學校法規定創辦親民工商，被告自應按私立學校法第一條規定
，促進私立學校之健全發展，提高其公共性及自主性，以鼓勵私人捐資興學。惟被告竟歪曲事實，擅專獨斷，濫用行政權，藉故介入直接接管學校，與民發生衝突與爭議，有違上開私立學校法第一條之立法意旨。被告竟歪曲事實，擅專獨斷，濫用行政權，藉故有缺失而介入直接接管學校，似有侵吞財團法人之財產，顯然違反上開行政行為之比例原則、誠信原則及信賴保護原則。
⒖親民工商第四屆董事會自八十七年一月十四日就任後，即積極推動校務，無被
告所指之「董事會各董事對如何整頓改善校務無共識且無法確實提出具體可行改善計畫」「未補回行政大樓工程流失款三千萬元」「九芎林小段地號四五─一購地仍未完成產權移轉」「九芎林小段地號一○四─三五、一○四─三六土地上之抵押權塗銷仍未處理」「九芎林小段地號四五─一、一○四─三一、一○六及一○六─四○等四筆土地之購地流程及款項支付流程，皆未有效監督」「董事長與校長權責不明，董事會未能善盡法定職責」「教育部利息補助款一七○○萬元經被限期繳回，亦未改善完成」及「無法對學校財務缺口提出最有效之解決方法，學校財務情形明顯存在急迫情勢」，各項糾紛事由及限期八個月內仍無法整頓改善並提出具體可行之改善計畫，有違反私立學校法第二十二條及私立學校會計制度之等情形，並無證據足資證明，被告亦未舉證以實其說，濫用行政權，遽予解除全體董事之職務，違反私立學校法第一條，憲法第十五條，行政程序法第七條、第八條，司法院釋字第四○○號解釋，及上開最高行政法院判例、最高法院判例暨違背法令。而行政院決定書對不當及違反行政法院判例等暨違背法令之行政處分予以維持，亦有違誤。
⒗本件係依行政訴訟法第一百一十六條第二項、行政程序法第第一百零二條、第
一百零四條第一項第二款、第三款、第四款、第七條、第八條、憲法第十五條，私立學校法第一條、第二十二條、第三十二條、司法院釋字第四○○號解釋等規定之法律關係（依行政訴訟法第一百十一條第三項第二款規定，訴訟標的之請求權雖有變更，但其請求之基礎不變者），請判決如原告訴之聲明云云。
⒘被告於九十一年四月八日及五月一日以台（九一）技（二）字第九一○四三七
六六號及第00000000號函違法核定親民工商專校董事會第五屆董事及董事長，原告即於九十一年四月二十三日向鈞院緊急聲請裁定停止執行被告違法核定組成新董事會，並經鈞院以九十一年停字第二十四號受理在案。
㈡被告主張之理由：
⒈程序部分：
⑴原告自承「私立親民工商專科學校董事會（第四屆）」為法人內部機關，無
當事人能力，全體董事會既遭解除職務，自無法召開董事會為任何意思表示，自屬當事人不適格，如何能以董事會名義提起訴願及行政訴訟。此於鈞院九十一年度停字第二六號裁定，亦認定「．．．董事會．．．屬內部單位，依行政訴訟法第二十二條規定，無當事人能力．．．」，則就其列名原告起訴部分，請裁定駁回。
⑵原告主張被告未依行政程序法第一○二條在剝奪或限制原告權利時給予其陳
述意見機會。惟查被告解除原告職務前，不僅給予學校書面陳述意見之機會，更使相關人員親自就待釐清之事實說明，並先後於九十年五月七日、七月四日、七月十三日多次要求董事會董事相關人員提供資料說明，九十年六月三十日並邀集第四屆董事會董事至被告處陳述意見，非原告所稱「從未通知」，亦無違反行政程序法第四十條之規定。況且原告等所負責之學校校務種種缺失，乃客觀上明白足以確認，而歷次停止執行職務處分亦無法改善，依行政程序法第一○三條第五款，即可不給予原告陳述意見之機會。另被告已多次命原告為說明，自屬行政程序法第一○二條所謂「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除『已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見．．．』．．．」之情形，故自無庸再給予相對人陳述意見之機會。
⑶原告在言詞辯論狀中為訴之追加，謂其得確認原處分為違法（行政訴訟法第
六條第一項但書），而此與確認原處分無效不同，不必先向原處分機關為請求」云云，惟查原告既然請求確認原處分為違法，即表示承認原處分已執行完畢，而解除職務處分一經作成，應即執行完畢，原第四屆董事任期已滿，第五屆董事會亦已就任，原處分已執行完畢已可斷言，則原告究竟有如何「受確認判決之法律上利益」？蓋私立學校董事依私立學校法第三十四條為無給職，則成為下屆董事會候選人究竟有何利益？原告之聲明即顯無理由。
⒉本案董事會各董事對如何整頓改善校務既無共識，且無法提出具體可行之改善計畫：
⑴原告等曾稱已於九十年六月八日提出十二位董事聯名提出之校務改善計畫，
並稱董事會就校務已取得共識一節，按九十年七月十七日董事周本錡、柯彭玉春、黃秀森、鄭宏、戊○○、丙○○等六人聯名向被告陳情，指稱原告甲○○、林雙蓉涉有不法情事並請被告加以徹查外，同時表示原告甲○○已於九十年六月十四日以書面方式向董事會請辭董事長一職，又九十年七月十八日被告又接獲原告甲○○等十人之第四屆董事會董事成員聯合聲明書（包含：戊○○、林雙蓉、庚○○、壬○○、黃秀森、丁○○、辛○○、癸○○、丙○○），表示慰留甲○○之意，並有柯彭玉春、黃秀森、鄭宏、戊○○、丙○○等人分別簽署之聲明書，表示九十年七月十七日之陳情函中所稱情事係受周本錡所誤導，而對於促請被告承認甲○○辭職一事聲明撤簽；就上開事實以觀，董事會各董事間本身在客觀上確有紛擾存在，並無原告所稱各董事就校務整頓、改善達到共識之事實。
⑵原告九十年六月八日提具之校務改善計畫書經被告於九十年六月十四日召集
審查親民工商專科學校董事會所提具校務改善計畫第三次會議及九十年七月十二日召集審查親民工商董事會所提報校務改善計畫第四次會議審查後，認為該校財務危機非肇始於單純因素或簡單原因，涉及層面包含整體財務規劃、內部稽核控管、人謀不臧等因素；校務改善計畫中對於危機之成因與分析乃至應對之策未予說明，顯示董事會之財務規劃並合不合理，甚且所提校務改善計畫中陳報之財務預估表經詳加審閱後發現內容多有錯誤。該校所提九十學年度收支預估資料顯示，該核至少有三億九千四百餘萬元資金缺口，但原告等九十年六月八日所提財務規劃僅擬挹注一億二千六百萬元，原告等甚至承諾以「復權」作為捐資之條件，無法顯示董事會確有改善誠意；九十年七月九日另二位董事周本錡及柯彭玉春函稱，該校董事會將分三年，顧及師生及校務發展權益前提下，配合不舉新債措施，致力開源節流工作，若尚有不足款項發生，則由董事會承諾籌募所需資金，俾利學校正常發展，惟無具體計畫；此外九十年七月九日萬律聯合事務所，則僅提出九十學年度擬捐贈二億五千零六十萬元，九十一、九十二學年度則捐贈一百萬元，顯然均無法對學校財務缺口提出有效解決方法，除欠缺具體合理財務規劃外，董事會既錯估學校資金需求並製作錯誤之財務報表，其過失可謂重大，何況董事會既乏共識，事實上顯屬窒礙難行。學校財務急迫情勢非僅以停止工程發包、減少學校工程支出或不足時再募資捐助所能根本解決，明顯存在急迫情勢。被告鑑於董事會前揭各項糾紛及違背教育法令情事，復以學校財務困境日趨嚴重，董事會仍未能有積極作為，影響校務正常運作甚鉅，不得不予以解除全體董事職務。
⒊校地購置：
⑴九芎林小段四五─一地號購地仍未完成產權移轉案：
①關於九芎林小段地號四五─一購地仍未完成產權移轉一節，按本購地案自
八十三年起至九十年第四屆董事會全體董事被解除董事職務為止，仍未完成所有權移轉事宜。原告雖稱該筆購地款分文未付給出賣人林雙蓉，並且另有水土保持、山坡地保育等問題導致遲遲無法過戶；惟依九十年六月十七日及同年七月十七日勤業會計師事務所之查核紀錄顯示，學校確時已付款予出賣人林雙蓉，並有詳細記載傳票紀錄與票據號碼為證，況且出賣人林雙蓉時任學校董事（並為學校董事長甲○○之妻），學校董事會何以在未能變更土地用途前而不能辦理產權移轉登記即輕率締約購買，董事會未善盡法定職責，顯有疏失。
②據前揭勤業會計師事務所查核紀錄顯示，學校既已付款，則林雙蓉即負有
移轉該筆土地為學校所有之義務；蓋依契約，契約之一方（學校）既已履行給付義務，他方（學校董事林雙蓉）自應履行移轉土地所有權予學校。
③但查本案曾經被告於八十九年七月十九日以台（八九）技（二）字第八九
○五四一○號函促學校董事會儘速處理，後再經被告九十年五月七日台（九○）技字第九○○五八八五六號函限期辦理完成或由董事會將購地價金及利息歸還學校，但學校董事會仍未處理，原告等未善盡法定職責致學校權益受損，顯有疏失。
④此部分經會計師查核確有付款資料，被告才追究何以未過戶，原告稱地主
己○○（即林雙蓉）曾於九十年九月六日以存證信函通知學校履約付款或解除契約云云，然原告既稱與己○○間並未簽約，卻又稱要求學校履約，豈非自相矛盾？⑵九芎林小段地號一○四─三五、一○四─三六土地之抵押權塗銷仍未處理：
①按依被告委託協和不動產鑑定公司八十九年十一月二十一日之鑑定報告中
指出，一○四─三四號、一○四─四二號、一○六─四三號三筆土地於八十八年一月之價值共計六百九十萬六千零七十五元，一○四─三五號、一○四─三六號兩筆土地價值共計四百二十四萬七千一百元，其間價值差距為二百六十五萬八千九百七十五元，兩地顯然不等值，學校在此項土地交換案中蒙受損失；並進一步指出縱不論價格之差異，但就系爭土地之利用「一○四─三五、一○四─三六原為一○四─三三地號之一部份，但其東北、西北、西南三面均為陡坡．．．，雖然該校的水塔設置於一○四─三五地號旁，但基於一○四─三五、一○四─三六地號已無太大利用價值，建商當無再開發之可能，故縱使不購買，亦不致影響水塔之安全」、「一○四─三四號、一○六─四二號、一○六─四三號三筆土地位處親民工商校門口旁，．．．上述三筆土地對親民工商而言，亦屬校區邊陲土地，對學校的運作而言並無絕對的必要，．．．對原四八地號之建商而言，如無一○五巷之土地，則其所建築之房屋購屋者，須從學府路七三巷路幅狹窄、坡度頗大，且有三個九十度轉彎，不利出入，勢必影響該社區之房價，如取得上述一○四─三四號、一○六─四二號、一○六─四三號地號作為道路，有利出入及提高房價，對建商極重要」。
②查被告八十七年十二月十日以台（八七）技（二）字第八七一二二三四○
號、八十八年二月十日台（八八）技（二）字第八八○○八一二九號、八十八年十月十一日台（八八）技（二）字第八八一二二一一○號及八十八年十月二十一日台（八八）技（二）字第八八一二七四二四號函要求學校說明前揭土地交換案；然學校卻遲於八十八年十月十一日以八八親總字第三六七號函，專案陳報，且依該函所附學校董事會第四屆第五次會議紀錄，董事會係遲至八十八年二月二十一日始通過學校土地（一○四─三一、一○六─四○）與校外土地（一○四─三五）交換案，而一○四─三五號土地所有權（原所有權人為董事林雙蓉）卻早於八十七年四月二十八日已移轉予學校，且該筆土地上設有一千二百萬元之最高限額抵押權，學校於行政程序顯有違失，而董事會亦未善盡法定監督職責。原告雖稱八十五年十二月七日即報告被告，被告亦於八十六年三月十日原則同意備查，八十六年三月十日「原則同意」函已明白要求「無設定他項權利」，則何以董事會始終不處理抵押權之塗銷？③次查，一○四─三五號、一○四─三六號土地係分割自一○四─三三號土
地（所有權人為董事林雙蓉），按土地交換契約係於八十四年七月十八日訂定，惟林雙蓉卻於八十五年六月二十五日於上開二筆土地分別設定一千二百萬元之最高限額抵押，權利人皆為第一商業銀行，義務人為當時學校董事林雙蓉，且該二筆土地於八十七年四月十五日（一○四─三五號）及八十九年六月三十日（一○四─三六號）移轉所有權給學校時，上述之抵押權並未塗銷。所有權人林雙蓉身為學校董事，在此交易行為中應有避免學校受有損失之義務；然林雙蓉董事於簽訂土地交換契約之後旋即設定抵押權，其後又依契約過戶予學校，其行為顯然有損於學校。身兼出賣人及學校董事身份之林雙蓉自應負有塗銷抵押權義務，且董事會更應要求董事林雙蓉塗銷土地抵押權。況一○四─三六號土地遲至八十九年六月三十日始過戶予學校，而土地抵押權仍未塗銷，後雖經被告於九十年五月七日以台（九○）技字第九○○五八八五六號函限期將學校交換所得之九芎林小段地號一○四─三五、一○四─三六土地之抵押權塗銷，但董事會仍未處理，而原告卻以「．．．待教育部確實釐清本校土地相關疑點後，必依規定辦理塗銷抵押權登記．．．」之理由塞責，董事會明顯是應處理、能處理而不處理，確有違失。抵押權未塗銷當然減損土地價值，原告未予辦理，自屬未洽。
⑶九芎林小段地號四五─一、一○四─三一、一○六、一○六─四○等四筆土地之購地流程及款項支付流程，皆未有效監督：
本筆購地案緣起於八十三年，親民工商為長期校務發展，有意購買四五─一、一○四─三一、一○六、一○六─四○四筆土地，而於八十三年四月五日與所有權人林雙蓉簽訂土地買賣契約，並於八十三年八月三十一日至八十四年七月三十一日之一年間陸續開發票據給付購地款，上開會計師報告並指出每坪購地價七萬四千元，與親民專科學校所委託中華徵信公司所鑑定每坪五萬四千元有所出入，有低價高買之嫌，且依勤業會計師報告與勤業會計師八
十七、八十六學年度財務暨會計查核報告中分別指出，學校無法提供相關之土地鑑價報告（中華徵信公司之鑑價報告之完成日期為八十九年一月十一日）、董事會紀錄、校務會議紀錄、經費稽核委員會等紀錄。而四五─一號土地之所有權遲至八十九年十一月二十四日為止尚未移轉與學校，與之相關之土地交換案，在當時也未經過董事會決議通過，相關之校務會議紀錄、經費稽核委員會、土地鑑價會議甚或中華徵信鑑價之鑑價報告皆發生於學校付款之後，且土地所有權之移轉卻遲遲拖延，皆與常理有違，董事會對於整個購地流程及付款過程顯然未盡監督之責。
⒋未補回工程流失款三千萬元整：
按補回行政大樓工程流失款三千萬元整一節，業經被告八十九年二月十三日台
（八九）技（二）字第八九○○七八二四號函、八十九年五月一日台（八九）技（二）字第八九○四六三七一號函、九十年一月十八日台（九○）技字第九○○○九二○八號函、九十年二月二日台（九○）技字第九○○一三六三三號函、九十年五月七日台（九○）技字第九○○五八八五六號函及九十年七月四日台（九○）技字第九○○九五九三六號函限期繳回，但原告等卻陳稱，如教育部同意董事復權，即繳回上述款項；按原告等未針對上述款項檢討係因董事會失職而流失，董事會自應先予處理，卻一再以「復權」作為條件，顯無誠意就不當行為負責。同時就該筆工程款項之流失，董事會亦違反私校法第二十二條第七款之規定，明顯未盡適當管理監督學校財務之義務。
⒌被告利息補助款一千七百萬元經被限期繳回，亦未改善完成：
⑴關於繳回利息補助款一千七百萬元，依勤業會計師八十八年二月二十六日之
專審查報告及台灣營建研究所九十年六月三十日「委辦查核親民工專專案計畫期末報告」中指出，該項工程自簽約、設計、控管、發包、保證等各個過程皆有重大瑕疵，在兩項查核報告中皆指出校方之權益受到嚴重損害，而且相關人員及資金流向疑有不法，因此被告採用勤業會計師查核報告之建議，命學校繳回利息補助款。
⑵原告指稱台灣營建研究院之查核報告有不當之處，但查核報告之作成必須依
靠學校提供翔實資料，若學校無法提供正確詳細之資料憑證，即屬學校在資料保存或是行政程序上存在嚴重缺失，學校必須對上揭事項確實說明藉以釐清案情，而學校既以無法提供相關憑證，又無法釐清本案中相關疑點，被告自有權要求繳回利息補助款，此部份亦經被告以八十九年七月十九日台（八九）技（二）字第八九○八五四一○號函、八十九年十月十六日台（八九）技（二）字第八九一二七四二七號函、八十九年十月二十三日台（八九）技
（二）字第八九一一五八五二號函及九十年五月七日台（九○）技字第九○○五八八五六號函命董事會應立即繳回，董事會仍未改善完成，顯有嚴重監督疏失。
⒍原告甲○○擔任董事長負責校政期間所涉諸多違失，非僅係重大行政疏失，亦
已涉及背信罪責，已遭苗栗縣調查站移請苗栗地檢署偵辦。本件親民工商董事間確實存有糾紛，此從董事周本錡檢舉甲○○背信、侵占可見，且董事會董事所提財務改善計劃分別有甲○○及周本錡領銜具名之兩份，足見董事會間亦欠缺共識。本件董事甲○○違法情節重大，已遭地檢署偵辦其背信罪責，此有法務部調查局來函可稽。
⒎有關校務整頓計劃有無共識部分：
⑴董事周本錡、彭柯玉春未列名其上，原告仍指稱是「全體董事」提出，明顯是不依證據而陳述，原告董事會糾紛不斷為不爭的事實，其事證至少包括：
①董事就校務改善計劃分成二派，各自提出。
②周本錡多次檢舉甲○○違法。
③黃秀森、丙○○等董事忽而與甲○○同一立場，忽而又與周本錡同一立場來指責甲○○。
⑵原告稱財務上資金缺口只要被告依法核撥三年內「欠撥」之補助款，即不存
在，但補助款核撥乃被告之權限，何來「欠撥」，由原告之陳述，更可看出其財務上有明顯資金缺口。
⒏被告解除原董事會職務，學校已由新董事會獨立運作，並無所謂「似有侵吞財團法人財產」之問題。
⒐有關監察院之調查意見：
此部分監察院固認被告督導私校缺乏明確標準，且配套措施不足云云，惟查監察院亦肯定被告有一定程度之判斷餘地，因此被告固有改善餘地，但亦不得逕謂原處分為違法。且新董事能否為社會大眾接受，為舊董事會信服，此涉及新董事的遴任，固難謂無檢討空間，但與原處分有效與否並非一事，此乃制度上可檢討之另一問題。故由監察院之報告亦不能論定原處分為違法。
⒑綜上所陳，鑑於學校、董事會前揭之各項糾紛及違反教育法令情事，復以學校
財務困境日趨嚴重，而董事會仍未能有積極之作為，影響校務正學運作。為導正學校種種違失以維護私立學校之公共性、學校教職員工工作權及學生之受教權益，並兼顧學校自主及安定考量，被告始依私立學校法第三十二條第一項規定，解除親民工商第四屆全體董事職務，處分於法並無違誤。且為促使學校回歸法定運作正狀態，被告業依私立學校法第三十二條第二項規定，於九十一年四月八日及五月一日以台（九一）技（二）字第九一○四三七六六號及第00000000號函核定親民工專專科學校董事會第五屆董事名冊及董事長在案；本件董事會主事期間各項缺失均在事證明確，原告之訴顯無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理 由
一、本件原告親民專校第四屆董事會係該校之意思決定機關，屬該校之內部單位，不得為權利義務之主體，依行政訴訟法第二十二條之規定，無當事人能力，原告親民專校第四屆董事會起訴部分，本應以裁定駁回，惟原告甲○○以董事身分，同時提起本件訴訟，其餘原告與原告甲○○均係被解任董事，其彼此間有合一確定之必要，渠等於訴訟程序中追加為原告，依行政訴訟法第一百十一條第三項之規定，本院應予准許，本院對該等原告之訴既應作實體之判決，為求訴訟經濟起見，原告親民專校第四屆董事會之訴部分亦併案以判決駁回，合先敍明。
二、本件被告前以原告等董事間就有關親民工商專校營繕工程及校地處分等事項有所爭議，且該校長期存在財務、營繕工程、校地交換買賣、儀器設備採購、借款及薪資制度等各項違失，先後二次對原告等全體董事停職各四個月，命原告等提出改善計畫，嗣以原告等僅提出九十學年度擬捐贈二億五千六百萬元，九十一、九十二學年度則捐贈一百萬元，顯然均無法對學校財務缺口提出有效解決方法，欠缺具體合理財務規劃外，原告等錯估學校資金需求並製作錯誤之財務報表，過失重大，又未獲董事會共識，更有其窒礙難行之處。親民工商財務急迫情勢非僅以停止工程發包、減少學校工程支出或集資捐助所能根本解決，明顯存在急迫情勢，且董事會間又存在糾紛及違背教育法令情事，學校財務困境日趨嚴重，而董事會仍未能有積極作為，影響校務正常運作甚鉅，為導正學校種種違失以維護學校之公共性、學校教職員工工作權及學生受教權益，並兼顧學校自主及安全考量，經諮詢委員會第二屆第十六次會議決議後，以九十年七月二十七日台（九○）技
（二）字第九○一○七五三八號函，依行為時私立學校法第三十二條第一項規定，解除該校第四屆董事會全體董事職務。
三、查原告等自八十七年一月十四日起就任親民工商第四屆董事之董事任期，其任期業於九十年一月十三日屆滿，惟被告於九十年三月二十九日以台（九○）技（二）字第九○○四四○一九號函親民工商專校董事會及各董事，繼續停止該校董事會全體董事職務四個月（自九十年三月三十日起至九十年七月二十九日止），期滿被告復於九十年七月二十七日以台（九○）技二字第九○一○七五三八號函解除董事會全體董事職務，據被告在審理中稱親民工商專校第四屆董事會，因被告停止其全體董事之職務，屆期未能辦理改選，在董事未經改選前，其董事職務仍繼續存在等語，則原告等先位之訴請求撤銷訴願決定及原處分部分，即仍有其訴訟利益，具備訴訟要件，應就原告先位聲明之訴予以審判，其備位部分之訴，即無再予審究之必要，亦併予敍明。
四、按「憲法第十五條規定，人民財產權應予保障。對人民財產權之限制，必須合於憲法第二十三條所定必要程度，並以法律定之，其由立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨且未逾越授權範圍時，始為憲法之所許，迭經本院解釋在案。信用合作社法第二十七條第一項及銀行法第六十二條第一項係為保障存款人權益，並兼顧金融秩序之安定而設，金融機構監管接管辦法第十一條第一項第三款及第十四條第四款雖亦有銀行法第六十二條第三項授權之依據，惟基於保障人民權利之考量，法律規定之實體內容固不得違背憲法，其為實施實體內容之程序及提供適時之司法救濟途徑，亦應有合理規定，方符憲法維護人民權利之意旨；法律授權行政機關訂定之命令，為適當執行法律之規定，尤須對採取影響人民權利之行政措施時，其應遵行之程序作必要之規範。前述銀行法、信用合作社法及金融機構監管接管辦法所定之各種措施，對銀行、信用合作社之股東（社員）、經營者及其他利害關係人，既皆有重大影響，該等法規僅就主管機關作成行政處分加以規定，未能對作成處分前，如何情形須聽取股東、社員、經營者或利害關係人陳述之意見或徵詢地方自治團體相關機關（涉及各該地方自治團體經營之金融機構）之意見設置明文。又上開辦法允許主管機關逕行指派機關（機構）或人員為監管人或接管人，並使接管人取得經營權及財產管理處分權，復由接管人及主管機關決定概括讓與全部或部分業務及資產負債，或與他金融機構合併，無須斟酌受接管之金融機構股東或社員大會決議之可行性，亦不考慮該金融機構能否適時提供相當資金、擔保或其他解決其資產不足清償債務之有效方法，皆與憲法保障人民財產權之意旨未盡相符。前述法規主管機關均應依本解釋儘速檢討修正。」業經司法院釋字第四八八號解釋在案。是依上開解釋意旨，基於保障人民權利之考量，被告為實施實體內容之程序及提供適時之司法救濟途徑，應有合理規定，始符憲法維護人民權利之意旨；法律授權行政機關訂定之命令，為適當執行法律之規定，須對採取影響人民權利之行政措施時，其應遵行之程序作必要之規範。本件被告為私立學校之主管機關，其解除私立學校全體董事，派員代行董事會職權，對私立學校出資之創辦人及全體董事之權益皆有重大影響，自應慎重為之，私立學校法第三十二條第一項固規定「董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其整頓改善；逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務。
但其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務二個月至六個月，必要時得延長之。」是依該條項但書之規定，須以私立學校董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令，而其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關始得經諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務；倘私立學校無董事會發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，固無該條第一項前段之適用。又倘非其情節重大且情事急迫時，尤不得依該條第一項但書之規定停止全體董事之職務（最高行政法院九十年度判字第一二四六號判決參照）。本件被告對上開規定所稱「董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，情節重大且情勢急迫」之栽量基準為何？並無明確之監督標準與評分指標，因此對於發生問題之私立學校，如何就情節的嚴重性來判斷是否要對董事會全體董事停職或解職，則完全取決於被告之判斷裁量。被告指親民工商專校買賣土地價格偏高一節，係依據勤業會計師事務所八十八年二月二十六日之專審查報告為依據，惟據卷附該會計師之報告記載，其審核中華徵信所之估價報告，發現契約所載面積與土地所有權狀所載面積不符，無從據以評定等語，則被告據以認定其買賣價格偏高部分，在未經查證明確前，實尚乏依據。況親民工商專校與地主己○○間，縱有買賣土地價格偏高，交換土地發生虧損及土地抵押權尚未塗銷，致該校損失情事，亦非全體董事之責任，被告何以未依私立學校法第六十八條第一項之規定，就應負責任之人予以一年以下之停職處分，而對未參與其事之董事亦予以解除職務。再原告指親民工商專校之流失款七千六百二十六萬四千七百六十九元部分，原告等稱係第一屆董事長與創辦董事周本錡之責任，被告就原告等此項主張並不爭執，則被告未依私立學校法第六十八條第一項之規定，就應負責任之人予以一年以下之停職處分，而對未參與其事之第四屆董事全體亦予以解除職務，亦乏依據。又親民工商專校之董事間，雖曾有爭執，惟依全卷證據所示，其糾紛尚未達無法召開會議之情事，甚且其全體董事業於九十年六月八日依教育部台（八九）技（二）字第八九一五五三六九號暨台（九○）技（二）字第九○○三三二○九號函，由董事長甲○○及全體董事周本錡、乙○○、丙○○、鄭宏、黃秀森、丁○○、戊○○、己○○（原名林雙蓉）、庚○○、辛○○、柯彭玉春、壬○○、癸○○全體董事共同呈報有關具體可行之「親民工商專科學校校務改善計劃書」報請被告備核，就過去之缺失加以檢討與責任釐清，及未來應興革事項與財務計劃，提出具體可行方案，此有上開書函附存原處分卷可稽，並未被告所不爭，則被告以此理由，解除原告等全體董事職務，尚嫌無據。況原告等已依被告之指示補足第一期款二千萬元，並承諾於復職後，全數予以補足，被告未給予復職機會，俟原告等按其承諾於復職後全數予以補足，即連續二次予以停職，期滿即解除全體董事之職務；按私立學校法第三十二條規定，經費之籌措為董事會之職權，然當學校董事會全體董事已被停職，又如何要求其進行校務、財務缺失之改善與財源之籌措？本件原告一再指陳親民工商專校以往從無退票或未發給教職員薪資，且仍繼續擴充學校設備，被告指派之代行職務之董事，並未捐助學校任何費用，學校現招收學生人數不如以往等情，被告並不爭執，則親民工商專校難謂已存有情節重大情勢急迫之情事，被告予以停止原告等全體董事之職務，期滿立即解除其全體董事之職務，亦與法條之規定不合。且據被告向監察院之說明，目前尚無被被告停止董事職務者，再予復職之案例。因此，被告要求親民工商董事會董事長甲○○等人在被停職，且未予復職承諾之情況下，補回工程流失款、捐資及進行財務之改善，恐未切合實際，無法獲得信任。在彼此互信不足之下，甲○○董事長等人主張，如被告同意回復董事長職權，即繳回工程流失款，並捐資改善校務，當有其立論依據，逕予論斷為以「復權」作為條件，毫無誠意進行校務改善，恐未見持平；監察院調查意見，建議被告為避免直接對私校接管所造成之衝擊與對立，被告可考量對私立學校董事會全體董事停職、解職處分前，設有輔導緩衝期，透過駐校督學之監督輔導機制，以改善校務解決問題，值得被告參考，以達其確實管理私立學校又不立即侵害人民權益之目的。末查被告於九十年七月二十七日解除原告等全體董事之職務，並派五人組織管理委員會，代行董事會職權，惟未指定代行職務之期間，以致迄今已一年八月，仍由管理委員會代行董事會職權，原告等尚不知其將代管至何時，其實施實體內容之程序及提供適時之司法救濟途徑，均無合理規定，與憲法維護人民權利之意旨不符，依上開司法院解釋，原處分難認為合法，訴願決定未予糾正，予以維持，亦有疏略均應予以撤銷，由被告另為適法之處分。至於原告請求判決恢復親民工商第四屆董事會全體董事職務一節係屬行政機關之權責，應由被告依其為主管機關之權責，另為適法之處理，非本院現所能驟予判定，此部分在被告未另為處理前，自無庸作准駁之判定，合併敍明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 三 月 二十五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
審 判 長 法 官 鄭小康
法 官 黃秋鴻法 官 林金本右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 二十八 日
書記官 簡信滇