臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二一二二號
原 告 甲○○被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 黃宗樂（主任委員）訴訟代理人 乙○○
丁○○丙○○右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十一年四月八日院臺訴字第○九一○○八二四五三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件被告以原告即大德工程行與訴外人順盛工程有限公司（下稱順盛公司）、捷一工程股份有限公司（下稱捷一公司）、立鵬工程有限公司（下稱立鵬公司）、宇力工程有限公司（下稱宇力公司）、明泉水電工程有限公司（下稱明泉公司）、昇泉工程有限公司（下稱昇泉公司）、信東工程技術顧問有限公司（下稱信東公司）、飛龍水電股份有限公司（下稱飛龍公司）聯欣水電工程有限公司（下稱聯欣公司）、錦源工程有限公司（下稱錦源公司）、和興水電工程有限公司（下稱和興公司）、祥泰水電股份有限公司（下稱祥泰公司）、今道企業工程有限公司（下稱今道公司）、昱丞工程有限公司（下稱昱丞公司）、齊得水電企業有限公司（下稱齊得公司）、樺宏工程有限公司（下稱樺宏公司）、景久實業有限公司（下稱景久公司）、春元工程有限公司（下稱春元公司）、加亦水電工程行、春生水電工程行等，於民國（下同）八十八年五月十三日召開「協助台北自來水事業處（下稱自來水處）擴大內需工程承商座談會」（下稱系爭座談會），會中為相互約束不參標自來水處及其工程總隊招標工程之行為，已限制市場競爭機能，影響相關市場之交易秩序，違反行為時公平交易法第十四條規定，於九十年十月十二日以（九十）公處字第一六七號處分書（下稱原處分），命原告等二十一事業自處分書送達之次日起，應立即停止前開違法行為，並各處罰鍰新臺幣（下同）十萬元，原告不服，提起訴願，嗣經行政院訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應返還原告六六、六六七元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：如主文所示。
三、兩造之爭點：原告是否有為行為時公平交易法第七條所稱之聯合行為？
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈自來水處管線工程招標分由自來水處及其附屬單位工程總隊」辦理，原告長久
以來未曾參與工程總隊之招標乃屬事實，近幾年來僅承包自來水處之水表換裝工程，合先敘明。
⒉自來水處於八十七年底確定配合中央政策實施擴大內需工程，因考量工程性質
係大面積區塊施作，迥異於往常管線工程單一巷道之施作，同時配合政府採購法之相關規定（諸如實施三級品管、勞安管理），自八十八年年初即由該處供水科著手進行單價檢討與編列，八十八年三月更調整人事進駐該處工程總隊專案辦理擴大內需方案，因其工程施工方法及配合政府採購法施行衍生新、舊合約執行之差異，又再一次由該總隊設計科檢討單價，至六月始定案。是故原處分第二十四頁所載：「：：：座談會後約二個月後，水處在單價方面即調整約十五％」顯係錯誤的認知，自來水處管線工程單價之調整自有其業務推動之考量，而且早在本次水管商公會召開系爭座談會前半年就進行中，被告卻不能明查其時間點，今反倒果為因，牽強水處單價的調整是受該次會議所影響。證據於人、於事有有利與不利，今被告僅以對原告不利之推臆並穿鑿附會來當證據，有失允當。
⒊又據原處分書所載系爭座談會上，有人表示不參與投標恐有違法之虞，及順盛
公司負責人陳榮傑於「南京東路五段二十三巷、五十九巷配水管改善工程」標場進行所謂「查看、勸導」之事。可以得知會中意見紛陳並無合議，就是因為沒有合意，所以陳榮傑才會有所謂「查看、勸導」之事，畢屬其個人行為，不應就此認定全體合意抵制之行為。
⒋原告於系爭座談會中未置一喙。原告從未參與自來水處工程總隊標案投標。自
來水處工程總隊之管線工程因係屬大型工程如欲承攬則必需考量施工方式、資金週轉等因素；而自來水處八十八年間之擴大內需工程又均屬大型工程，全由工程總隊辦理，原告並無能力及意願參與承包。原告自始未參與工程總隊投標，其後亦未參與投標，自不得逕予認定係抵制之行為。
㈡被告主張之理由：
⒈被告就原告等違反公平交易法第十四條規定之聯合行為予以處分並無違誤。
⑴按「事業不得為聯合行為。」為公平交易法第十四條所規定。所謂「聯合行
為」，依同法第七條規定，係指「事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」又「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」復為公平交易法施行細則第五條第一項及第二項所明定。揆諸前開條文之立法意旨，乃因事業彼此間以契約、協議或其他方式之合意，對事業活動為相互足以影響市場功能之約束，將導致市場競爭機能之減損，爰於公平交易法第十四條明文予以禁止。故具有競爭關係之事業間，如對於競爭之事項為相互之約束，而足以影響市場供需功能者，即為違反前開公平交易法第十四條之規定，並不以該等事業間需存在一致性配合限制競爭之內容或現象，方構成違反聯合行為。
⑵卷查本案原告與其他受處分人等共計二十一家事業，因多係以承作自來水事
業處之給水管裝置工程為主要業務，渠等應屬同一產銷階段之事業，具有水平競爭關係。原告與其他關係人共計二十一家事業於八十八年五月十三日，於台灣區水管工程工業同業公會（下稱公會）台北辦事處會議廳召開「協助台北自來水事業處擴大內需工程承商座談會」以解決長久存在之廢土證明、單價、及工程總價底價之訂定等問題。該次座談會中，原告等與其他關係人除就前開議題予以討論外，並一致達成在問題未獲自來水處解決前，渠等將抵制參標迫使水處提高工程各項單價之共識。且為落實渠等抵制參標之共識，原告之一，亦即順盛公司負責人陳榮傑，乃親自於後續水處工程總隊所辦理「南京東路五段二十三巷、五十九巷配水管改善工程」之招標案現場監視。故原告與其他關係人共計二十一家具有同一產銷階段競爭關係之事業，藉由系爭座談會，達成相互約束不參加水處及其工程總隊招標案決議之行為，已限制市場競爭機能，影響相關市場之交易秩序，核屬違反前開公平交易法第十四條規定之聯合行為，被告就此予以處分並無違誤，合先敘明。
⒉具有競爭關係之事業間，如對於競爭之事項為相互之約束，而足以影響市場供
需功能者，即為違反前開公平交易法第十四條之規定，並不以該等事業間需存在一致性配合限制競爭之內容或現象，方才認為構成聯合行為之違反：
⑴原告訴稱其未參與自來水處工程總隊標案之投標，且八十八年間之擴大內需
工程係屬大型工程，全由工程總隊辦理，原告並無能力及意願參與承包，是原告自始未參與工程總隊投標，故其後未參與投標自不得逕予認定係屬「抵制」之行為云云。按行政機關對人民之處分，應以事實為依據，而事實係從證據認定之。所謂證據，係指直接、間接足以證明違法行為之一切證人、證物而言。故認定違法事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，間接證據如非違背一般經驗法則及論理法則，並非法所不許，行政法院迭有判例可循。
⑵本案原告與其競爭同業立鵬公司等二十家事業，於八十八年五月十三日召開
之座談會，達成共同抵制參與水處標案之共識，此可從該次座談會主席，亦即關係人順盛公司負責人陳榮傑至被告為陳述時承稱：「˙．．會中決議請公會出面協助解決，同時也建請在場同業自我約束，等到自來水事業處改善相關不合理情形後，再行投標，否則同業勉強投標，也是虧本、不敷成本．˙．」以及出席業者，亦即原告甲○○指稱：「．˙．在這次會議中有參與的同業有以下幾點共同決議，．˙．事實上自八十七年底同業就已有不去投標之共同看法，至八十九（為八十八年之誤植）年四、五月間情況更為嚴重，所以在五月十三日集會時，同業在會中再就不去投標之做法凝聚共識及再確認．．．」及關係人立鵬公司負責人黃枝益指稱：「在八十八年五月中旬，我們互相熟識的二十餘家同業，在水管公會委員陳榮傑之召集下，先行召開同業協調會（當時除同意抵制參標而未出席之昇泉公司外，其餘同業幾乎皆出席），並於隔月向水處進行座談（同業代表由公會出面，本人並未獲邀）時，水處同意將我們意見帶回去研究，但我們二十餘家業者認為水處缺乏誠意，故決定一起抵制參標，直至水處改善不合理規定為止˙．．」等證之（此均有原告與關係人至被告所為陳述紀錄附原處分卷可稽）。且另佐以其他關係人宇力公司、今道公司、明泉公司、信東公司、春生水電工程行，齊得公司、聯欣公司、樺宏公司等事業，於被告所為之陳述紀錄，對於前開座談會決議內容亦有其一致性陳述存在，故依前揭關係人等之陳述紀錄，已足以顯示原告與競爭同業立鵬公司等二十家水管承裝業者，於系爭座談會中，形成聯合抵制參與自來水處及其工程總隊之工程招標案之合意事實。
⑶是以，本案原告與關係人等參與聯合行為合意之具體違法事證，有前揭原告
與各關係人至本會陳述紀錄附原處分卷可稽。且據本案各關係人於被告所為陳述紀錄，顯證原告與與會之競爭同業間，業已於該次座談會中形成抵制參與標案之共識，縱原告辯稱其於參與該次座談會後並無配合抵制參與標案之情事，惟此並無礙原告為參與聯合行為之合意，而違反公平交易法第十四條規定之違法事實。否則，倘參與聯合行為合意之事業，以其未何配合合意之事實或其他特殊現象，以規避外觀形式行為之一致性，而得免除違反聯合行為之可非難性，則將使公平交易法對於聯合行為禁制規定之適用性產生窒礙難行之處，無達到嚇阻為聯合行為合意之事業，攫取不當違法利益之立法目的。故訴願人所為辯稱，顯無足採。
⒊陳榮傑之事後監督行為，應屬遂行聯合抵制參與標案之後續行為，難謂係屬其個人之行為。
⑴按承前所述，具有競爭關係之事業間，如對於競爭之事項為相互之約束，而
足以影響市場供需功能者，即為違反前開公平交易法第十四條之規定，並不以該等事業間需存在一致性配合限制競爭之內容或現象，方認為構成聯合行為之違反。本案原告與二十家具有同一產銷階段競爭關係之事業，藉由系爭座談會為違反公平交易法第十四條規定之聯合行為，事證業已明確在案。且據原告自承：「五月十三日集會時，同業在會中再就不去投標之做法凝聚共識及再確認，希望藉此可提高各項單價成本，否則業者無法再經營．．」另據關係人順盛公司負責人陳榮傑暨出席業者，亦即關係人立鵬公司、宇力公司、今道公司、明泉公司、信東公司、李春生即春生水電工程行、齊得公司、聯欣公司及樺宏公司等之負責人於被告調查時，均稱座談會中一致達成同業暫時抵制參標自來水事業處招標工程，直至自來水事業處改善棄土、單價等規定之共識。且就自來水處所提供之「台北自來水事業處工程總隊八十七年至八十九年二月招標流標工程」表觀之，原告與其競爭同業等二十家經常承做自來水事業處工程之事業所為聯合抵制參標之行為，已足以影響市場供需功能，為違反公平交易法第十四條之規定，要無疑問。故原告訴稱被告所為認定有失公允乙節，即無可採。
⑵查原告聯合抵制參標台北自來水事業處及其工程總隊之工程形成合意及約定
，業已構成違反公平交易法第十四條聯合行為之禁制規定，縱順盛公司負責人陳榮傑於「南京東路五段二十三巷、五十九巷配水管改善工程」標場進行查看、勸導之事係屬個人行為，亦無損本案違反聯合行為禁制規定之事實，況本案事後監督業者有無配合抵制參標之機制，係由參與合意之業者亦即關係人立鵬公司負責人黃枝益供述在案，實難謂係屬個人行為。是綜前所述，原告與其競爭對同業立鵬公司等二十家事業，於系爭座談會，達成共同抵制參與自來水處工程招標案之聯合行為，為違反公平交易法第十四條規定應屬無疑。
⒋茲就本案原告等違反公平交易法第十四條規定之聯合行為，為足以影響市場供需功能乙節，補充答辯如后：
⑴依據自來水法第十九條規定，經主管機關核准，於特定供水區域內，經營自
來水事業之權為自來水事業專營權，且由於自來水事業具有資源不可替代性、自然獨占、公共財、投資高獲益低、外部經濟、經營永續等生產特性，故自來水事業為區域獨占之公用事業。另依自來水法第四十三條規定，自來水事業應具備相關取水、貯水、導水、淨水、送水及配水等設備，此等設備之建置，依前開規定，為自來水事業所應負擔之責任與義務。另自來水水管工程一般依建築線可劃分為二類，一為表內管工程，另一為表外管工程。前者表內管工程，係由住戶自行招商承做，其水管口徑小且長度有限；表外管工程，則係由自來水事業處公開招商承做，水管之本、支幹管，數量及金額均較為龐大，故表外管工程為自來水水管裝置工程之主要部分。本案於佐以原告及其他關係人所承稱，案關大部分水管承裝業者之業務，係以承做台北自來水事業處之水管工程為主要業務，因此本案原告等被處分人就台北自來水事業處所發包之自來水水管承做工程，於該市場即有相當之市場占有率。
⑵復查，本案原告立鵬公司之負責人黃枝益、捷一公司負責人李國芳，亦多有
證稱，多年來經常承做自來水事業處（含工程總隊）工程之業者僅二十餘家，據被告了解，此主要係因上述原告及關係人其料源堆置、倉庫位置、車輛、機具、工人等有區域性、距離之考量，此涉及管理成本之多寡，相對影響競標之能力，雖其他地區業者亦可承做台北自來水事業處工程，但基於上述成本之考量，多不會參標台北自來水事業處之相關工程，此正足以說明何以原告與關係人等二十餘家業者在協議抵制台北自來水事業處工程不為參標後，自來水事業處相關工程大量流標（按八十七年因自來水處工程件數大幅減少，自來水處將所有工程移由工程總隊辦理發包事宜，依據自來水事業處所提供之「台北自來水事業處工程總隊八十七年至八十九年二月招標流標之工程」資料，並證稱自來水處工程總隊於八十八年有很多工程流標），卻未見其他自來水水管承裝業者參標，顯見原告等合意不為參標已對自來水處水管工程造成影響（達一至二個月之久），自來水處因而不得不提高工程單價（此據本案關係人信東公司實際負責人楊金波，以及明泉公司負責人林書記到被告陳述紀錄附卷可稽）。
⒌另原告雖補呈其自八十六年至八十九年底承攬自來水處工程情形之相關資料，
主張其於召開系爭座談會前後，從無抵制台北自來水事業處標案情事。惟按，事業行為是否構成聯合行為之違反，其認定係以具有競爭關係間之事業，如對於競爭事項為相互之約束，而足以影響市場供需功能者，即為違反公平交易法第十四條事業不得為聯合行為之禁止規定，並不以該等事業間需存在一致性配合限制競爭之內容或現象，方才認為構成聯合行為之違反。本案原告與關係人等參與聯合行為合意之具體違法事證，有原告與各關係人等至被告所為陳述紀錄附原處分卷可稽。且據本案各關係人於被告所為陳述紀錄，顯證原告與與會之競爭同業間，業已於該次座談會中形成抵制參與標案之共識，縱原告辯稱其於參與該次座談會後並無配合抵制參與標案之情事，惟此並無礙原告為參與聯合行為之合意，而違反公平交易法第十四條規定之違法事實。況據原告所提供其承作自來水處工程情形之資料，顯示原告於座談會後八十八年十月間方承作水處工程，惟就原告所提供資料而論，其完整性如何首無法證明，且據此等資料實難證明原告於座談會之前後有無抵制參標之情事，是原告所為辯稱，並無足採。
理 由
甲、程序方面：
一、本件與本院九十一年度訴字第二一二五、二一二六、二三○五、二五五六號公平交易法事件等四宗訴訟，係基於同一之事實上及法律上之原因，本院爰依行政訴訟法第一百二十七條第一項之規定命合併辯論，合先敘明。
二、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」「行政處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」行政訴訟法第一百十一條第一項及第一百九十六條分別定有明文。本件原告於起訴時固僅為撤銷訴願決定及原處分之聲明，惟原告既已分期繳納系爭罰鍰，且為被告所不爭，則原告追加訴請被告為回復原狀即返還罰鍰六六、六六七元，依前揭之規定應認為適當，爰准許原告追加之，次予敘明。
乙、實體方面：
一、原告起訴主張：原告係水管工程業者，於八十八年五月十三日應邀參加「協助台北自來水事業處擴大內需工程承商座談會」，會中並無相互約束不參標自來水處及其工程總隊招標工程之行為，事後亦未有抵制參標之情事，詎原處分以原告等與其他二十家廠商為聯合行為，違反公平交易法第十四條規定，命原告等二十一家事業自處分書送達之次日起，應立即停止前開違法行為，並各處罰鍰十萬元，原告已分期繳納達六六、六六七元在案，惟原處分認事用法諸多違誤，為此訴請撤銷訴願決定及原處分，並返還原告已繳納之罰鍰六六、六六七元云云。
二、被告則以：本件原告與其他關係人等共計二十一家事業，多係以承作自來水處之給水管裝置工程為主要業務，屬同一產銷階段之事業，具有水平競爭關係。上開二十一家事業於八十八年五月十三日，於台灣區水管工程工業同業公會台北辦事處會議廳召開「協助台北自來水事業處擴大內需工程承商座談會」，一致達成在合法廢土證明、單價、及工程總價底價之訂定等問題未獲自來水處解決前，渠等將抵制參標迫使自來水處提高工程各項單價之共識。且為落實渠等抵制參標之共識，另案原告順盛公司之負責人陳榮傑，乃親自於後續自來水處工程總隊所辦理「南京東路五段二十三巷、五十九巷配水管改善工程」之招標案現場監視。故原告與其他關係人共計二十一家具有同一產銷階段競爭關係之事業，藉由系爭座談會，達成相互約束不參加自來水處及其工程總隊招標案決議之行為，已限制市場競爭機能，影響相關市場之交易秩序，核屬違反公平交易法第十四條規定之聯合行為，被告就此予以處分並無違誤等語置辯。
三、本件兩造不爭之原告係水管工程業者，有參加系爭座談會等情，並有座談會會議紀錄及附頁、營利事業登記證等附於原處分卷可稽，堪信為真實。
四、按「事業不得為聯合行為。」「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新台幣十萬元以上五千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」行為時公平交易法第十四條本文、第七條及第四十一條分別定有明文。
五、是本件之爭執，厥在於原告是否有為行為時公平交易法第七條所稱之聯合行為？經查：
㈠按九十一年二月六日修正公布前之公平交易法第七條僅有一項規定：「本法所稱
聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」，而於九十一年六月二十四日修正發布前之同法施行細則第五條（八十八年八月三十日修正發布前之第二條）規定：「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」對照九十一年二月六日修正公布之公平交易法第七條第一、二、三項規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」「前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」「第一項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」及參照該條文之修正立法理由：「第二項至第四項新增。本法施行細則第五條有關聯合行為之意義之補充規定，其內容似有限縮本法第七條聯合行為之適用範圍，而有逾越母法之虞。爰將之提升至本法位階，以符行政程序法第一百五十條規範之本旨。」是修正前後公平交易法關於聯合行為適用之範圍並無二致，先予敘明。
㈡依前揭關於聯合行為之構成要件觀，本件之爭點，實在於原告是否有為不為參加
自來水處及其工程總隊工程招標之合意而足以影響服務供需之市場功能之情事？⒈查原告於八十九年十一月十三日陳述：「：：：在這次會議中有參與的同業有
以下幾點共同決議，同業認為棄土問題成本過低，事實上自八十七年底同業就已有不去投標之共同看法，至八十九（按係八十八年之誤植）年四、五月間情況更為嚴重，所以在五月十三日集會時，同業在會中再就不去投標之做法凝聚共識及再確認，希望可藉此提高各項單價的成本：：：」，此有陳述紀錄附於原處分卷可按，且本院依原告之聲請勘驗原告陳述時之錄影帶部分內容，核無不符，此有勘驗筆錄在卷可按，原告主張陳述紀錄不實，無足採信。
⒉次查，依原處分之其餘受處分人即本院九十一年度訴字第二五五六號事件原告等之陳述，其中：
⑴順盛公司負責人陳榮傑於八十九年十一月十三日陳述：「：：：由於同業承
作自來水處工程長期以來皆存在前述多項問題，經廠商個別反映皆無效果，我本人是同業公會台北辦事處之常務委員，在這行業也比較久乃出面邀集常在自來水事業處承包的同業交換意見，並作成正式的會議紀錄請水管同業公會出面，正式向台北自來水處反映同業之問題，所以在八十八年五月十三日下午二點經我召集，有大德工程行之甲○○：：：等二十二人出席針對同業經營困境交換意見，會中立鵬公司有提到目前開工即須附上棄土證明，但合法的執照取得不易，且棄土單價不符成本。會中乃決議請公會出面協助解決，同時也建請在場同業自我約束，等到自來水事業處改善相關不合理情形後，再行投標，否則同業勉強投標，也是虧本、不敷成本：：：」。
⑵立鵬公司負責人黃枝益於八十九年十一月十三日陳述：「：：：八十八年初
蔡輝昇處長上任以來，對水處所發包的工程合約中加諸許多不合理的限制規定並嚴格執行，也因此，在八十八年五月中旬，我們互相熟識的二十餘家同業，在水管公會委員陳榮傑的召集下，先行召開同業協調會（當時除了同意抵制參標而未出席昇泉公司外，其餘的同業幾乎都有到），並於隔月向水處進行座談（同業之代表由公會出面，本人並未獲邀）時，水處同意將我們意見拿回去研究，但我們這二十餘家同業認為水處缺乏改善誠意，故決定一起抵制參標，直至水處改善不合理的規定為止，我記得同業抵制初期，包括昇泉公司也都未前去投標，而且主事者陳榮傑先生也曾出面查看並勸導不要投標，不過事隔數個月後，同業覺得不堪長期沒有工程可作，因此再度由公會幹部與陳榮傑出面與水處協調（我非公會幹部，未獲邀出席），經水處同意放寬規定後，我們才結束長達數個月之久之抵制參標。：：：」⑶宇力公司經理鄧宏義於八十九年十一月十四日陳述：「：：：目前本公司由
我本人及施學章共同經營：：：我本人曾參加同業間在八十八年五月十三日於水管公會台北辦事處召開的座談會，會中同業雖然有提到棄土、回填砂品質、保險內容及期間、路面加鋪柏油施工數量少，工程污染等等問題，但據我所知台北自來水事業處到現在也還沒有解決上述的問題。雖然同業間曾有暫不參與台北自來水事業處工程標案的看法，但目前景氣不佳，我們承作公家工程的公司，往往為了繼續營業也不得不依公家機關所訂的契約條件來承作工程。：：：」⑷明泉公司負責人林書記於八十九年十一月十四日陳述：「：：：我本人曾參
與八十八年五月十三日在水管公會台北辦事處會議廳所召開的協助台北自來水處擴大內需工程承商座談會，：：：會中同業提到的問題有棄土問題、砂石級配問題、路面開挖及回填與鋪設柏油的問題等等，因為這些問題先前我們先曾即向台北自來水事業處反映，但都無下文，所以會中有業者提議同業間暫時先不要參與台北自來水事業處的工程標案，看台北自來水事業處能否幫業者解決前述的問題，此項做法也獲得與會同業的認可。但參標與否是由業者自己決定。：：：其實常參與台北自來水事業處的這些同業與業主合作多年認識很久了，多少會有感情，再加上公司員工生活等問題，約過了一、二個月，同業間就又開始參加台北自來水事業處的標案：：：」。
⑸昇泉公司負責人朱萬丁於八十九年十一月十五日陳述：「：：：本人確實有
出席這次的開會，我記得是陳榮傑及李國芳通知我去水管公會開會，當初是針對政府擴大內需工程：：：專案表示同業互相表示意見，希望同業提出問題後，提供水管公會出面去推動、解決，但是會議沒有什麼效果，至於棄土問題是會中同業提出台北自來水事業處要求要拿到合法的棄土證明能開工，但是合法的棄土證明取得困難，所以會中作成決議，在未取得合法之棄土證明前，乾脆不要去投標，否則投了也開不了工：：：」。
⑹信東公司實際負責人楊金波於八十九年十一月十五日陳述：「：：：本公司
接到電話通知，說是要召開本次會議，本公司是由我出席。該次會議之召開主要是針對單價的合理性及棄土之處理，大家認為都不合理且有問題，經同業於會中交換看法後，業者均認為在沒有獲得解決前，業者去投標承做的話，業者也難以經營，所以在會中同業是認為在台北自來水事業處未改善前，暫時不參與投標：：：」。
⑺聯欣公司負責人高財貴於八十九年十一月十七日陳述：「：：：八十八年五
月十三日在水管公會所開的這一次會議，我是請本公司經理呂長佑先生參加，事後呂先生也有向我說明會議的情形，在會議中同業提到棄土、砂石級配及柏油單價不合理等情形，都是同業間相同的困擾，一直沒有辦法解決，雖然同業間有台北自來水事業處若不改進，就暫時不去參標的看法，但是在公司員工須有工作及台北自來水事業處並無改善之情形下，我們這些水管工程公司也不得不再參與工程標案及依甲方（業者）的施工規範來做：：：」⑻祥泰公司董事劉飛龍於八十九年十一月十四日陳述：「：：：．．這項議題
主要是針對廢土合法證明無法取得，在未取得合法之廢土場之棄土證明前不要去投標，否則會違法，當時就有部分業者建議就不要投標了，請政府正視這項問題，但是也有業者認為如果能夠自行處理棄土的問題，也可以自行去參標，由於棄土處理其證明的問題無法解決，加上單價不好，一般業者都不標，但是為了維持公司的基本營運有些業者僅會選擇性投標及承作少數工程：：：」⑼捷一公司負責人李國芳於八十九年四月二十九日陳述：「針對台北自來水事
業處單方提出的不合理合約，多年來，我們都有反映，但是都沒有得到合理反映與解決，因此，在八十八年初，前述業者對於得標也不能反映成本而合理施作之情況下，且尚須面對屆期解約、押標金存放導致資金週轉困難等問題，當時，有共識不投標，這也是致使同業承攬意願低落之原因，即使在八十八年六月間與水處協商後，仍未獲得改善，這也是造成到目前為止，業者仍不願參標之原因：：：」⑽飛龍公司負責人洪武義於八十九年十一月十六日陳述：「在八十八年初水處
曾邀集水管承商針對擴大內需工程案件的相關規定與做法提出說明：：：在說明會後不久投標文件就出來了，業者馬上面臨要不要去投標的問題，順盛陳榮傑先生就邀集有意承攬的同業在八十八年召開『協助台北自來水事業處擴大內需工程案件承商座談會』：：：有些業者建議在情況未明朗化之前不要去標，會後決議認為都不去投有違法之嫌，請各家業者自行依案件評估，是否要去投標，以本公司而言，像第一個標是南京五段有一個案，本公司當時還在觀望，沒有去標，在八十八年八月之前印象中有一個擴大內需專案都因為家數不足而流標，而本公司第一個標得擴大內需專案工程約在八十八年八月，第二標是八十八年十月，第三標是八十九年元月在同業中算是比較多，上述工程都是第二次以後以議價方式得標。：：：」以上均有陳述紀錄附於原處分卷可按，核其內容大致相同。
⒊再查，依其餘受處分人之陳述：
⑴本院九十一年度訴字第二一二六號事件原告齊得公司負責人陳文得、會計劉
碧鑾於八十九年十一月十三日陳述：「：：：我們同業才於去年（八十八年）五月間在公會召開座談會，同意表達我們的心聲，在水處未回應我們同業要求前，我們決定抵制不去參標．．」。
⑵本院九十一年度訴字第二三○五號事件原告樺宏公司之李崑池於八十九年十
一月十五日陳述：「八十八年五月十三日所召開之座談會，主要是針對棄土問題無法解決工程及單價不合理的問題，我記得是捷一的李國芳通知我去參加：：：會中同業希望台北市政府能解決棄土問題，並且合理反應工程單價，會中同業有共識，在自來水處沒有解決上述問題情況下，暫時不去投標，否則難以經營下去．．」。
⑶今道公司負責人簡堂堃於八十九年十一月十四日陳述：「：：：會中主要是
討論廠商共同面臨的問題，大致就如會議紀錄上所記載的內容，當時大家的共識是把這些意見提供給水管同業公會出面為同業協助解決，同時自八十七年底同業已有默契暫時不要去投標，所以很多工程雖有公告，但同業都沒有去投標，希望水處儘快改善相關不合理的情形，但是水處一直都沒有調整其單價及規定，所以這次會議大家也有共識，等到水處改善這些不合理的單價及規定之後，再去投標，否則大家勉強去標也是做不下去，像有一些新進的廠商盲目去標了一件之後，也不敢再去標了，大致的情形是這樣：：：」。⑷春生水電工程行之李春生於000年00月00日陳述：「：：：這次會議
是由我的兒子李權倫去開會，忘記是同業中的誰叫我去開會，我兒子開會回來有把會中的討論情形告訴我，據他告訴我，當時同業因考量台北自來水事業處的工程要求要附合法的棄土證明，但是當時規定必須是棄土場，砂石轉運站還不可以，而合法的棄土證明取得不易，同時自來水事業處所訂的棄土處理費的單價底價也太低而不符成本，．．，所以會中就作成決議在未取得合法之證明前乾脆不要去投標，否則投了也沒有用。．˙」。
⑸昱丞公司之實際負責人陳文龍於八十九年十一月十八日陳述：「：：：而發
表意見大都是比較常承作總隊工程的廠商，這些廠商因為長期須面對總隊要求要拿到合法的棄土證明才可以開工，而事實上棄土證明難以取得，以致開不了工，就認為去投標亦無用．．」。
以上亦均有陳述紀錄附於原處分卷可按，核其內容與前揭諸原告陳述亦大致相同，是原告與其餘受處分人間有不為參標之合意，堪以認定。
⒋此外，本件亦可自該座談會後原告與其他受處分人參標自來水處及其工程總隊
工程之情形，佐證上開聯合行為合意之存在，並堪以認定本件已足以影響服務供需之市場功能之情事？⑴查本件被告開始調查，本係由於自來水處工程總隊因辦理「擴大內需汰換計
劃─南京東路五段廿三巷、五十九巷配水管改善工程」公開招標，認晁翎公司等三家公司彼此聯合參加投標行為有違反公平交易法之嫌，乃移請主管機關即被告釋示，此有該總隊八十八年八月十二日水工政字第八八六○四五二二○○號函附於原處分卷可稽，嗣被告函請該總隊派員到場陳述意見並提供八十七年至八十九年二月招標流標之工程，依該總隊於該次提出之招標流標工程資料所示，於八十八年間之工程其招標至決標次數，多在二次至三次以上。
⑵就此本院發函自來水處請其查明該處（包括該處工程總隊）自八十七年十一
月一日起至八十八年九月底止招標工程之全部參標廠商名單，並將其等在前揭期間得標、流標之情形，逐案謄列製表送院，經該處於九十二年八月二十八日以北市水物字第○九二三一二三三三○○號函復，惟查自來水處僅將上開期間決標之工程依決標日期彙整，而未將上開期間內流標之工程加以彙整，故尚不足採為認定該期間流標情形之依據。
⑶反之，被告所製作提出之招標流標工程表上所載投標情形，有被告於本件訴
訟審理期間續向自來水處取得之工程開標紀錄表等附卷為證（附於被告九十二年十二月十八日答辯狀被證三編號二至十九），核屬相符，是此一已足以影響服務供需之市場功能之嚴重流標之情事可資佐證上開原告與其他受處分人間有不參標合意存在之事實。
⒌至原告主張自順盛公司負責人陳榮傑於標場進行查看、勸導之情事，可證抵制
參標係其個人行為，且自原告之承包工程之紀錄可證原告並無參與抵制之情事云云，惟查聯合行為一經合意成立，即已該當公平交易法所稱聯合行為之構成要件，因此，是否事後有監督業者配合抵制參標或是否該等事業間存在一致性配合限制競爭之內容或現象，均非所問。
六、綜上所述，原告之主張，尚非可採，原處分以原告違反行為時公平交易法第十四條之規定，依同法第四十一條之規定命原告等自處分書送達之次日起，應立即停止前開違法行為，並處罰鍰十萬元，認事用法，並無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合，原告訴請如聲明所示，均為無理由，應予駁回。
七、本件事證明確，兩造其餘陳述於判決結果不生影響者，不予一一論述。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 三 月 三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 王 立 杰
法 官 黃 本 仁法 官 王 碧 芳右為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 三 日
法院書記官 鄭 聚 恩