臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二二四四號
原 告 中棉倉儲股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 黃金洙律師被 告 台北縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丁○○
丙○○右當事人間因區域計劃法事件，原告不服內政部中華民國九十一年四月十八日台內訴字第○九一○○○二八六○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分關於應依指定改正事項及規定期限完成改正部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告於民國（下同）九十年十一月二十六日派員至台北縣○○鎮○○○段𫙮魚坑小段一三七之一○、一四四、一四五、四一○之九、一五二、四一
一、四一一之一、四○七、四○七之一、四○六、三九八、四○二、三七一、三
七二、一三七之三一、一三七之二七及四○四地號等十七筆非都市土地係屬山坡地保育區林業、農牧、暫未編定用地；鄉村區係屬乙種建築用地，辦理現場會勘，發現原告使用之系爭土地未經申請容許，現場有鐵皮屋、柏油路面等非容許使用事實，違反編定使用管制規定，被告乃以九十一年一月二日九十北府地用字第四七六九二○號函檢送同文號違反區域計畫法案件處分書裁處原告新臺幣六萬元罰鍰並限期於九十一年二月十日前依指定事項完成改正。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定及原處分均應撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告以原告使用之系爭土地未經申請容許，有非容許使用事實，違
反編定使用管制規定，乃處原告新臺幣六萬元罰鍰，並限期完成改正，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈查本件處分書所載之台北縣瑞芳鎮𫙮魚坑𫙮魚坑小段一三七之十、一四四、一
四五、四一○之九、一五二、四一一、四一一之一、四○七、四○七之一、四○六、三九八、四○二、三七一、三七二、一三七之三一、一三七之二七及四○四地號等十七筆土地，均非原告所有，原告於八十三年間始承租該等土地，況，該等鐵皮屋及柏油路面等，係原地主廖為能於十五年前即搭建，早於原告承租前即存在，原告不惟無權處分該等鐵皮屋、柏油路等，亦無使用之事實，被告未經查明即率予為罰鍰及限期改善之處分，顯與事實不符。
⒉再查，「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市
或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制，變更之程序亦同，其管制規則，由中央主管機關定之」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀」此為區域計畫法第十五條、第二十一條所明定。又「非都市土地得劃定為特定農業、一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地保育、風景、國家公園、河川、特定專用等使用分區」「非都市土地依其使用分區之性質，編定為甲種建築、乙種建築、丙種建築、丁種建築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水利、遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、墳墓、特定目的事業等使用地」非都市土地使用管制規第二條、第三條亦有明文。從而，依上揭規定，所謂違反區域計劃法第十五條之規定，應指行為人在區域計劃範內已劃定使用分區並編定各種使用地之地區，擅自違反該管制使用土地而言，此亦有最高行政法院九十年度判字第二四三七號判決可稽。
⒊復按，本件處分意旨所指之土地，即台北縣瑞芳鎮𫙮魚坑𫙮魚坑小段一三七之
十、一四四、一四五四一○之九、一五二、四一一、四一一之一、四○七、四○七之一、四○六、三九八、四○二、三七一、三七二、一三七之三一、一三七之二七及四○四地號等十七筆非都市土地，均屬山坡地保育區林業、農牧、暫未編用地；有該等地號之土地登記簿謄本足稽，此亦為被告所不爭執，從而，系爭土地既尚未編定使用區分，依上揭區域計劃之規定，自無從依非都市土地使用管制規則實施管制之餘地。
⒋況按，原告就此對被告上揭行政處分提起訴願，內政部訴願決定書雖謂「系爭
土地中之非都市用地，除一五二地號屬未編定土地外，其餘編為農牧、林業用地，該筆山坡地保育區暫未編定土地，依非都市土地使用管制規則第七條『山坡地範圍內森林區、山坡地保育區及風景區之土地，在未編定使用地之類別前，適用林業用地之管制』之規定，自仍應屬違反區域計劃法之規範」云云。但查：
⑴本件區域計劃法第十五條之管制規定，其處分程序之法定要件，必按照非都
市土地分區使用計畫、製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地市土地分區使用計畫、製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地並報經上級主管機關核備後，始符於法定程序要件而得實施管制。此規諸該條規定之構成要件自明。
⑵再按，雖非都市土地使用管制規則第七條規定：「山坡地範圍內森林區、山
坡地保育區及風景區之土地，在未編定使用地之類別前，適用林業用地之管制」，但此僅係就該編定使用地前，適用管制區分之規定，非謂其母法即區域計劃法之管制規定，即可置之不顧，蓋區域計劃法第十五條，係非都市土地使用管制規則之法源依據，此觀該規則第一條規定：「本規則依區域計畫法第十五條第一項規定訂定之。」自明，從而，縱令依林業用地實施管制，仍應符合區域計劃法第十五條之法定管制程序，自不待言。
⑶且查，就上揭第一五二地號，係屬暫未編定土地，亦無從依非都市土地使用
管制規則第七條規定而適用林業用地之管制，此為原處分機關及訴願決定機關均明知且載明於處分書及訴願決定書中，其併就此而處以違法之行政處分，且訴願決定機關未於訴願中糾正，亦均屬重大違法之瑕疪。
⒌從而，本件系爭土地，既未經被告報請其上級主管機關核備，顯然，亦尚無從
依非都市土地使用管制規則實施管制，從而其既未合於區域計劃法所規定之法定程序要件，自不得逕予管制，其未經上揭法定程序而逕予管制，顯屬違法之行政處分，而損害原告之權利至鉅。
㈡被告主張之理由：
⒈按區域計畫法第十五條第一項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之
非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」同法第二十一條規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限其令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳者，移送法院強制執行。」⒉原告辯稱前開十七筆地號土地之鐵皮屋、鋪設柏油路面係於八十三年間承租前
即已存在，原告亦無使用之事實部分。查台北縣非都市土地存於民國七十年二月十五日公告編定並實施管制，而原告所有土地於公告編定後，未經申請許可合法使用，擅自加蓋鐵皮屋、鋪設柏油路面，做為倉儲公司營業使用，已違反非都市土地使用管制，經被告九十年十一月二十六日會同有關單位現場會勘認定確有鐵皮屋、柏油路面等違規事實，有會勘紀錄及現場拍照相片可憑，依非都市土地容許使用執行要點農牧用地、林業用地不容許作鐵皮屋、柏油路面，做為倉儲使用，已為違反農地農用及林業目的及區域計畫法第十五條規定。內政部九十年二月七日台九十內營字第九○八二三○五號函規定：「按八十九年一月二十六日修正公布之區域計畫法第二十一條規定：『違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，前項情形經限期變更、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。』則其執行之違反管制使用土地違規人，應係指土地所有權人或地上物所有人、使用人、或管理人等。又按司法院大法官釋字第二七五號已明示：『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失，即應受處罰』，亦即行政罰以有過失或故意為必要．．．」被告以原告違反非都市土地使用管制，依區域計畫法第二十一條規定，飭其限期恢復原狀及處以罰鍰六萬元整，依法並無不符。
⒊另原告又以上揭一五二地號土地，係屬暫未編定用地，辯稱無從依非都市土地
使用管制規則第七條規定而適用林業用地之管制乙節，依區域計畫法第十五條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制．．．其管制規則，由中央主管機關定之。」及區域計畫法施行細則第十六條規定：「依本法第十五條製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由內政部定之。」並依內政部頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」規定、劃定分區及編定使用地，乃依上開作業須知九（二）說明（４）規定：「旱、林、原、牧地目土地，未辦理土地可利用限度查定前暫不編定，俟土地可利用限度查定後補註使用地類別為農牧用地、林業用地、或國土保安用地」及辦理非都市土地使用分區及編定各種使用作業要點乙、三（七）之６規定：「尚未區分之山坡地保育區土地，除因地目土地編定為農牧用地外，其他地目（指林、旱）土地暫不編定。」台北縣業於七十年二月十五日依上開規定程序就台北縣非都市土地使用公告實施管制，又為維護非都市土地使用編定之使用目的及功能，非都市土地使用管制規則第七條規定：「山坡地範圍內森林區、山坡地保育區及風景區之土地，在未編定使用地之類別前，適用林業用地之管制。」是以本案一五二地號土地，其使用分區既依區域計畫法第十六條規定，公告為山坡地保育區暫未編定用地，且公告期間亦未提出異議，即屬有效之行政處分，而其使用地雖為暫未編定用地仍應適用非都市土地使用管制規則之相關規定，依法並無不符。
理 由
一、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限其令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀；前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳者，移送法院強制執行。」區域計畫法第十五條第一項、第二十一條分別定有明文。次按「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」非都市土地使用管制規則第五條第一項亦有明定。
二、本件被告於九十年十一月二十六日派員至台北縣○○鎮○○○段𫙮魚坑小段一三七之一○、一四四、一四五、四一○之九、一五二、四一一、四一一之一、四○
七、四○七之一、四○六、三九八、四○二、三七一、三七二、一三七之三一、一三七之二七及四○四地號等十七筆非都市土地係屬山坡地保育區林業、農牧、暫未編定用地；鄉村區係屬乙種建築用地，辦理現場會勘，發現原告使用之系爭土地未經申請容許，現場有鐵皮屋、柏油路面等非容許使用事實，違反編定使用管制規定，被告乃以九十一年一月二日九十北府地用字第四七六九二○號函檢送同文號違反區域計畫法案件處分書裁處原告六萬元罰鍰並限期於九十一年二月十日前完成改正。原告不服，提起訴願，遭決定駁回等情，有被告上開函附處分書、訴願決定書等附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。本件被告原處分內容有二，一為裁處原告六萬元，一為依指定改正事項及規定期限完成改正。茲分述之。
三、有關裁處原告六萬元部分：㈠查台北縣○○鎮○○○段𫙮魚坑小段一三七之一○、一四四、一四五、四一○之
九、一五二、四一一、四一一之一、四○七、四○七之一、四○六、三九八、四○二、三七一、三七二、一三七之三一、一三七之二七及四○四地號等十七筆土地屬非都市土地，業經被告民國七十年二月十四日公告編定並實施管制公告在案，有該公告函附卷可憑。且上開地號土地除第一五二號土地暫未編定外，分屬山坡地保育區、林業、農牧用地，有土地登記謄本在卷可按。上開土地經被告於九十年十一月二十六日派員會同台北縣瑞芳鎮公所等單位會勘，發現有加蓋鐵皮屋、舖設柏油路面等情事，且原告所有之倉儲公司確在上開違規使用之地號中，有上開會勘紀錄附現場照片可證，被告依區域計畫法第二十一條規定，裁處原告六萬元罰鍰，於法有據。
㈡原告主張系爭土地中之第一五二號土地未經編定用地，非區域計劃法規範範圍云
云；查系爭土地中之第一五二號土地確屬未經編定用地，有土地登記謄本可憑，且為兩造所不爭執。按所謂違反區域計劃法第十五條之規定，應指行為人在區域計劃範圍內已劃定使用分區並編定各種使用地之地區，擅自違反該管制使用土地而言，最高行政法院九十年度判字第二四三七號判決可資參照，從而第一五二號土地應無依區域計劃法處分之依據；惟查原告於系爭土地上為倉儲公司之使用，業據自承在卷。查臺北縣非都市土地係於民國七十年二月十五日公告編定並實施管制，而原告於公告編定後之七十九年，未經申請容許擅自於系爭土地蓋鐵皮屋，做為倉儲使用，巳違反非都市土地使用管制，依非都市土地容許使用執行要點農牧用地、林業用地、水利用地不容許搭蓋鐵皮屋，原告搭蓋鐵皮屋做為倉儲使用，已違反農地農用、林業及水利目的及區域計畫法第十五條規定，要無疑義。
雖系爭土地中第一五二地號非為區域計劃法所應規範範疇，原告使用其他地號土地為倉儲公司，業已違法，被告依上揭規定，為最低額度六萬元之罰鍰處分，要無不合。
四、有關命原告依限改正部分：㈠查系爭十七筆違規使用之土地，除四○二及四○七地號為原告所有外，其餘地號
土地均非原告所有，有土地登記謄本在卷可按，且經兩造是認自承在卷；惟依附卷勘查紀錄，未能證明鐵皮屋為何人所搭蓋？何人鋪蓋柏油？苟鐵皮屋係所有人所搭蓋、柏油係地主所施作，僅供原告倉儲公司進出貨使用，要無命原告恢復原狀加以改正之權源；苟係原告所搭蓋、施作，則依區域計劃法第二十一條規定，應如何變更使用、停止使用或拆除地上物等，均應依行政程序法第五條規定為明確之處分。
㈡本件被告原處分並未為查明系爭土地之使用情形，且未查明其餘土地所有權人與原告之關係，遽命原告應恢復原狀，揆諸前揭說明，即有未合。
五、綜合上述，原告於其倉儲公司所使用，坐落臺北縣○○鎮○○○段𫙮魚坑小段一三七之一○、一四四、一四五、四一○之九、四一一、四一一之一、四○七、四○七之一、四○六、三九八、四○二、三七一、三七二、一三七之三一、一三七之二七及四○四地號等十六筆經公告為非都市土地已劃定使用分區並編定各種使用地之地區，擅自違反管制，搭蓋鐵皮屋，供倉儲公司違規使用，顯已違反區域計劃法第十五條規定，被告依同法第二十一條規定裁處六萬元罰鍰，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告訴請撤銷，為無理由；惟因原處分命原告依限改正、恢復原狀之系爭土地，被告未查明所有土地之所有權人及原告與上開土地之使用關係，遽命原告依限改正、恢復原狀，即有未合，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告執此指摘，訴請撤銷，為有理由，應予撤銷，由被告就其餘土地違規使用與原告之關係，明確調查後，另為適法處分。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林 樹 埔
法 官 曹 瑞 卿法 官 闕 銘 富右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 三十 日
書記官 吳 芳 靜