臺北高等行政法院裁定 九十一年度訴字第二二五三號
原 告 甲○○○訴訟代理人 丙○○被 告 臺北市公共汽車管理處代 表 人 乙○○處長）訴訟代理人 林鳳秋 律師（兼送達代收人）
張家琦 律師右當事人間因地上物拆除事件，原告不服台北市政府中華民國九十一年四月十九日府訴字第０九一０五八三四０００號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、原告於八十二年間與被告機關訂公車票亭之使用借貸契約，由原告使用被告機關管理之第五三八號票亭（後改編為第０一五三號），販售公車車票。雙方在合約書中載明下列約款：「．．．．．．．
一、乙方（指原告）自備售票款，向甲方（指被告機關）購買車票發售．．．．．．．．．
四、因公車行駛路線調整、售票制度變更或政府工程需要，管理單位得逕行終止合約、撤銷票亭，乙方應於接獲通知後三日內將票亭內私有物品撤離，否則不負任何損失責任，且無任何異議。
．．．．．．．． 」
二、事後台北市政府交通局認為；公車車票售票制度已變更多年，且為並因應台北市○○道全面更新之工程需要，因此於八十九年十一月二十四日以北市交二字第八九二五０四０六０一號函，請被告機關將公車票亭拆除，被告機關乃於八十九年十一月二十八日以北市車企字第八九六一一一七九四００號通知，以台北市內各票亭之使用人（包括原告），表明收回票亭及停止上開票亭使用人出售公車車票權利之意思。
三、而後包含原告在內之各票亭使用人乃一再向臺北市議會陳情及另案提起訴願，票亭拆除日期亦迭有延後。
四、等到九十年十一月十六日被告機關又以北市車企字第九０六一四八三一００號函，通知原告等五個票亭之使用人，將另行拆除上開票亭，並要求包括原告在內之五個票亭使用人配合，必須於九十年十一月二十一日以前，將自己之私有物品撤離，其函文意旨略為：
「主旨：編號第０一五三、００一八、００一九、００二一及００二二號售票
亭，因人行道上改善工程施工必須拆除，請於九十年十一月二十一日前將私有物品撤離（含電力設施），逾期視同廢棄物處理，請查照。
說明：一、臺北市政府交通局已依臺北市議會九十年十一月九日議秘服字第
九００六八二四九００號函所附會議紀錄，於十一月十五日前提出票亭拆除之救濟方案。
二、本市售票亭全面拆除案，依臺北市政府九十年十月二十三日召開之『協助本市售票亭使用人相關輔導措施檢討及後續拆除相關配合事宜』會議結論，及臺北市公民營公車特約售票亭（處）契約書第四條『因公車行駛路線調整、售票制度變更或政府工程需要，管理單位得逕行終止合約、撤銷票亭，乙方應於接獲通知後三日內將票亭內私有物品撤離，否則不負任何損失責任，且無任何異議。』，對於位於人行道改善工程工區內之售票亭，將終止合約撤銷票亭。 」
五、原告認為上開函文屬「行政處分」而對之提起訴願，而經台北市政府於九十一年四月十九日以府訴字第０九一０五八三四０００號訴願決定書，認定上開函文非屬行政處分，而為「訴願不受理」之諭知，原告因此提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
Ａ、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
Ｂ、被告應賠償原告新台幣（下同）三百六十萬元。
二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
Ａ、背景事實之說明：
１、六十六年初，被告機關與九家民營公車業者，為統籌票證之分配成立「台北市公車聯營管理委員會」，下設「台北市公車聯營管理中心」（下稱「聯管中心」），其功能之一，在票證統一發售管理。
２、七十七年間，由於老式票亭破舊不堪，有礙市容觀瞻，台北市聯管中心於民國七十七年五月起全面更新票亭。新票亭係由聯管中心以廣告互惠方式辦理，廣告公司負責所有票亭之製作費用，但享有票亭上五年的廣告權；而聯管中心則於五年廣告期限期滿後，取得票亭之所有權。此段期間，將由聯管中心負責監督票亭業者有無違規之情事。原告就是在此段期間申請票亭獲准經營「第五三八號票亭」（後改編為第０一五三號）。
３、於七十七年到八十年之間，票亭之違規事件層出不窮，諸如未經聯管中心之允許私下轉讓票亭、販賣違規物品等等。但原告所經營之第五三八號票亭，依舊由原申請人繼續經營販售公車票證。
４、於八十年下旬，由於票亭業者之違規行為不斷，再加上公車票證電腦化前之過渡時期票亭仍有存在之必要性。因此，台北市交通局為彰顯其整肅票亭之決心。邀集公車業者和公車聯管中心共同研商「台北市公車票亭管理要點」（以下簡稱：票亭管理要點）。會中決定，所有公車業者在九月份起，以固定格式簽約，和業者進行換約，如果在一定期限內未完成換約手續，則視同非法存在，由管理單位予以取消，交通局並表示，今後公車業者與票亭業者的契約關係，希望維持一年一換，以有效管理票亭和遏止票亭私自轉讓的歪風。嗣後，被告機關與票亭業者間，簽訂「台北市公民營公車特約售票亭契約書」。而契約於八十二年到期之後，即未再續約。
５、於八十二年票亭使用契約書到期後，台北市政府就未再與人民續約。此時，票亭業者依然可以合法向聯管中心取得票證販售，且並無任何單位質疑票亭業者使用票亭之權利。
６、直到八十四年左右，由於許多票亭違規嚴重（不過原告之票亭依然合法經營，並未有違規之情事），台北市交通局官員曾經表示「．．．依法這些票亭應該自行拆除，但顧及情理法，在不影響行人通行下，准予再營業半年，半年後即要展開清查整頓。被告機關表示，公車票亭成立之初，是由十家公車聯營業者與票亭業者簽訂契約，委託他們賣車票，但在八十二年契約期滿，即末再續約，因此這些票亭已不具存在效力，應該自行拆除。交通局官員解釋說，由於契約中明定未續約即視同自動放棄，而這些票亭屬於十家聯營公車公司的財產，售票員並無權要求保留，但顧及售票員的生計，且其中又有轉租等情形，交通局經召開協調會，計畫逐步拆除已未營業的票亭，仍在營業的部分，則在不妨害行人通行的情形下，給予半年時間營業，半年後即要開始整頓，屆時票亭業者應無條件自行折除。」然而，由於票亭業者並未自行拆除，且合法正派經營之票亭業者更無自行拆除之理，況且，票亭業者依舊可以合法取得票證販售，因此，就依然繼續使用票亭。
７、後來因為公車車票售票制度已變更多年，並因應台北市○○道全面更新之工程需要，台北市政府交通局遂以八十九年十一月二十四日北市交二字第八九二五０四０六０一號函函請被告機關辦理公車票亭拆除，被告機關以八十九年十一月二十八日北市車企字第八九六一一七九四００號函通知各公車票亭使用人於九十年七月一日起停止售票權利並收回票亭。
８、九十年七月起交通局宣布九十年七月開始執行票亭之拆除作業，首當其衝者，便是九十年七月人行道開始施工之「松江路」以及「南京東路」之票亭。但工務局認為，承德路段需進行人行道施工，但仍暫緩拆除：理由在於，工務局衛生下水道工程處在現場勘驗後，發現人行道施工未必一定要先拆除票亭。因此認為可用吊車先將票亭吊起，完成人行道施工之後，在放回人行道。然而九十年九月中旬，被告機關發函通知各票亭業者收拾票亭內之物品以配合拆除作業，引發業者強烈之恐慌。業者質疑被告機關此項作法有違法之嫌，因此，採取提起訴願之法律途徑以及請求議員協調之政治途徑，來研商解決之道。由於訴願案件之處理通常需要一段之期間，因此透過議員召開協調會與市政府間之周旋，成了最有時效性的方式。然而，雖然協調之結果總是令業者滿意之「暫緩拆除」。但由於正值立法委員之選舉，有許多市議員也參與這場選戰。因此，台北市政府被告機關常利用某段立委不注意之空檔，又再度發佈「拆除通知之函示」。但由於參與立委選舉之市議員為籌措選票，因此，又會再度介入協調，這幾個月之間（九月中到十一月底），就在這種「拆除通知→協調→暫緩執行→再度拆除通知→．．」之循環中，票亭仍舊維持「未拆除」之局面。嗣後被告機關於九十一年十一月十六日北市車企字第9061483100號函通知原告拆除之時間，並限期命原告搬遷。原告則於九十年十一月二十日向台北市政府提起訴願。
９、在九十年十二月初的一場市議會交通委員會的決議當中，徹底扭轉了對票亭業者有利之局勢。在該場決議中，交通委員會之議員認為：「公車票亭業者要求市府補償，依法無據，對於仍營業的公車票亭業者，必須簽具切結書配合拆除時程，准予營業至明年二月十五日拆除；拒絕簽切結或已不營業的票亭，則依計畫年底前拆除。」被告機關也在台北市議會之決議做為靠山之基礎下，馬上於四天後（十二月十一日）發函九十年十二月十一日，北市車企字第零九零六一五八九七零零號函通知票亭業者若欲延至九十一年二月十五日拆除的話，必須簽訂「切結書」，否則即刻拆除。（參考附件？）切結書中前段寫道：「市政府當在積極考慮補償金之前提下」但在後段卻話鋒一轉，寫著：「本人答應無條件同意配合拆除售票亭」。然而，票亭業者大多在看到前段如此寫道，即以為補償金已經有著落了，就高興地簽下切結書。後來才發現這份切結書根本不是什麼「補償切結書」，而根本就只是「延緩死亡書」。然而原告並未簽「切結書」，故於九十年十二月底，第五百三十八號票亭即遭到強制拆除之命運。
Ｂ、本案法律關係之分析探討：
１、第一個時期為七十七年票亭更新開始之法律關係，可以分為宜宣公司、聯管中心、被告機關、票亭業者間之關係論述：
ａ、宜宣公司以及聯管中心之間之複雜的法律關係，究竟應該如何看待？宜宣公司於這個契約中，享有以「票亭所有權」、「定期繳交之維護費」換取「取得五年廣告權利」、「於公有土地興建並利用票亭之權利」；而聯管中心則基於此契約，在契約期滿時，將取得票亭所有權，並定期取得票亭之維護費。此種契約之性質，相當令人覺得詭異。尤其是聯管中心竟有權利可以用公有土地授與私人建築。因此，針對如此之契約關係，原告姑且將他稱之為：「混合的互易契約」。
ｂ、聯管中心與票亭業者間之關係，基本上仍存在於授與代售票證之有償委任關係；而此時所有之票亭業者是否需負擔「一定營業時間」之義務？並不清楚。因此，有無僱佣契約存在，尚待斟酌；不過，值得注意之一點，原本關於票亭使用之權利，均來自票亭所有權人與票亭業者間之使用借貸契約。但在這個時期，關於票亭使用之權利，卻是由非票亭所有權人之「聯管中心」來分配。且由於票亭業者每月需繳納一、二百元之維護費，關於票亭之使用，似有租賃關係之存在（據了解，市府提供票亭給業者，每月僅象徵性的收取一、二百元維護費，依合約規定，業者若無法繼續經營時，應解除合約，還給市府 (不著撰人，〈公車票亭轉手圖利怎麼管制交局設法〉，《聯合報》，1989.06.20，版13。)）。
ｃ、票亭業者與宜宣公司間，照道理言，宜宣公司於五年廣告期間內仍享有票亭之所有權，因此，關於票亭之使用權利，理應由所有權人宜宣公司與票亭業者間締結票亭使用之契約。但由於「宜宣公司、聯管中心間之契約」似欲將宜宣公司之所有權與使用收益權能區分。從而，宜宣公司雖然有所有權，但使用以及收益之權能均在聯管中心。因此票亭業者與宜宣公司間，頂多只有一種忍受宜宣公司於自己承租之票亭刊登廣告之義務。
２、第二時期乃八十年初，台北市政府透過「管理要點」、「管理契約」涉入後之法律關係為：
ａ、被告機關與票亭業者之法律關係，台北市政府特別透過「票亭管理要點」指示被告機關擬定「票亭使用契約書」規範票亭之使用，以避免票亭之諸多流弊。被告機關因此擬定「票亭使用契約書」，並以一年為一期之方式，與票亭業者間就「售票權利」、「票亭使用權利」做規範。就此契約書之內容觀之，包括了「售票權利之有償委任」、「票亭使用權利之使用借貸」、「每日不得少於八小時之營業時數規範」。因此，被告機關似有將其與票亭業者之法律關係界定為「有償委任、使用借貸、僱佣之混合契約」。然而，原告認為，被告機關此份契約之效果，根本無法發生什麼具體之效力。理由在於：
Ⅰ、就售票權利言，票亭業者所販售之車票乃聯管中心所統籌分配，而被告機關不過是聯管中心之構成員其中之一，其餘尚有九家民營公車業者。若聯管中心於被告機關終止售票權利後，依然授與代售權利給票亭業者，被告機關依然無法達到契約所要達到的規範售票權利之目的。
Ⅱ、就使用借貸權利言，在七十八年使用收益權人聯管中心已經透過向票亭業者收受維護費之「租賃關係」處理。使用收益權人既然已經為聯管中心，甚至未來五年之後其所有權之歸屬亦為聯管中心，何以一個毫無權利義務關係（無使用收益權、亦無所有權）之被告機關可以介入？
Ⅲ、就每日不得少於八小時之營業義務之課予言，被告機關應該考慮向聯管中心提出此方案，修改「聯管中心與票亭業者間之契約關係」，否則票亭業者何以有遵守義務，亦有疑問。
Ⅳ、就「票亭管理要點」之性質言，被告機關似乎想要透過單方面之行政命令，介入票亭業者與聯管中心間原本之契約關係（亦即有償委任關係、租賃關係）。但如此之方式，明顯是不可能達到規範系爭契約關係之目的。且恐怕有違法之問題。
ｂ、因此原告對於票亭管理要點之性質，才將他解釋成乃「交通局內部指示被告機關之行政規則」，僅有內部之效力，不生直接干預票亭業者權利義務之效果。總之，票亭業者與被告機關間之法律關係，在形式上似乎已經取代了聯管中心之地位。但就實質內容言，其實對於聯管中心與票亭業者間之權利義務並無影響。
ｃ、票亭業者與宜宣公司、票亭業者與聯管中心之權利義務亦與前一時期相同並無影響。
３、第三時期，八十二年以後之法律關係如下：八十二年間北市被告機關與票亭業者間之「使用借貸、有償委任、僱佣混合契約」到期後，並未再續約。此時法律關係究竟為何？有官方說法以及原告看法。就官方說法言，由於契約到期之後，被告機關並未與票亭業者續約，從而，票亭業者已經喪失「售票權利」以及「票亭使用權利」。但票亭業者仍須負擔契約中之每日不得少於八小時之要求，否則將終止契約撤銷票亭。然而，原告認為，契約到期之後，相關之法律關係如下：就售票權利言，票亭業者的確是喪失售票權利，但其所喪失者，乃販售「被告機關車票」之權利，但其仍有販售「聯管中心車票」之權利。只要聯管中心並未終止其票證委任關係，其關係依然存在。就票亭使用權利言，如前所述，由於此時期之「使用收益權人」乃聯管中心，被告機關根本無權介入，因此，票亭使用權利，依然依照「票亭更新計畫後聯管中心與票亭業者」之法律關係處理。就每日不得少於八小時之營業要求言，依然依據「票亭更新計畫後聯管中心與票亭業者」之法律關係處理。若當時聯管中心與票亭業者有此契約條款存在，則必須遵守。若無，則回歸民法之規定處理。
４、第四時期：八十五年間公車電腦票證正式上路。票亭業者幾乎都是向由九家聯營公車業者委託經營電腦票證經銷之「卡通公司」取得票證販售。因此「原本聯管中心與票亭業者」之有償委任關係，亦轉為由卡通公司負責。相關法律關係亦隨之變動調整。惟此時卡通公司有無受聯管中心處理業務之委任關係？或者卡通公司根本就取代了聯管中心之地位？亦即，究竟是否需要將售票收入統籌由聯管中心分配給各公車業者（包括公車處及民營業者），或是卡通公司可直接分配售票收入給各公車業者。此層關係並不清楚。
５、第五時期：八十九年十一月底，被告機關奉台北市交通局之指示，發佈「台北市公共汽車管理處停止售票收回售票亭通知書」，通知各票亭業者將於九十年六月底終止售票權利；且依據「票亭使用契約」，由於業者已經沒有售票之權利，因此將於終止售票權利之同時，執行票亭之拆除作業。然而，由於議員之居中協調，導致並非所有之票亭均於九十年七月馬上遭逢到拆除之命運，因此，九十年七月起，與票亭業者之法律關係究竟有如何之變動，有詳述之必要。首先，就售票權利言，雖然被告機關終止了票亭業者之售票權利，但票亭業者依然可以順利地從卡通公司合法地取得票證販售。這似乎隱約也證明了原告前面的論述。亦即被告機關雖然終止了票亭業者販售「被告機關公車車票之權利」但由於票證已經聯營化之結果，其他民營公司如果仍舊要將票證委託票亭業者販售，此一部份之契約關係並不受到影響。其次，就拆除之權利言，被告機關認為：基於「票亭使用契約」之規定，若「因售票制度變更或政府工程需要，被告機關得逕行終止合約、撤銷票亭」因此，被告機關基於「票亭使用契約」認為其有「逕行拆除之權利」。然而，原告認為：如前所述，被告機關並非票亭所有權人亦非使用收益權人，充其量只不過是在聯管中心之有「十分之一」之投票權。更何況聯管中心也沒有與票亭業者簽訂如此之條款，因此，就契約效力言，如此之「逕行拆除條款」根本沒有成為聯管中心與票亭業者間之使用借貸契約內容，故根本不發生法律上之效力。因此原告認為：法律關係依然未受到任何影響。亦即公車票亭仍舊可以合法使用票亭且有售票權利。如果被告機關仍舊執意拆除票亭，則恐怕將侵害「聯管中心之財產權」，必須承擔國家賠償責任。
６、第六時期：九十年十二月初，台北市市議會決議「公車票亭業者要求市府補償，依法無據，對於仍營業的公車票亭業者，必須簽具切結書配合拆除時程，准予營業至明年二月十五日拆除；拒絕簽切結或已不營業的票亭，則依計畫年底前拆除。」台北市公車處也在台北市議會之決議做為靠山之基礎下，馬上於四天後（十二月十一日）發函通知票亭業者若欲延至九十一年二月十五日拆除的話，必須簽訂「切結書」，否則即刻拆除。切結書之內容為：「本人為台北市公共汽車管理處所有之第□號售票亭目前使用人，在市政府積極考慮補償金發放與就業輔導之前提下，本人答應無條件同意配合拆除售票亭並簽立此切結書，台北市公共汽車管理處亦同意延至九十一年二月十五日拆除，屆期如本人未自行拆除電力設備並將售票亭謄清交付台北市公共汽車管理處，售票亭內一切雜物均視為廢棄物，台北市公共汽車管理處逕行派員拆除售票亭，本人絕無異議。」切結書票亭業者一旦簽署之後，究竟發生什麼樣的法律效果呢？由於今天被告機關並非票亭之所有權人，也非票亭之使用收益權人。因此，切結書是否會發生法律上的效力不無疑問。此外，由於票亭仍舊依然在營業當中，因此並非屬於廢棄物，因此台北市政府也無法依據廢棄物清理之相關法規將票亭處理掉。故，切結書對於票亭業者而言，可以說根本不發生任何法律上之效果。也就是說，被告機關並無法基於此切結書作為執行拆除之根據。蓋就實體法層面言，被告機關根本沒有任何關於票亭之權利；更無庸論及執行法上是否有執行之權力。
７、總結上開說明，即使先假設「台北市公民營公車特約售票亭契約書」有效，頂多為一個民法契約（至於何種契約姑且不論），依據強制執行法之規定，必須先取得執行名義始得執行之。而私法之執行契約，若未經過公證，是無從成為強制執行法第四條之執行名義的，因此市政府必須先向法院起訴取得確定判決作為執行名義，始得執行拆除之任務，因此，台北市政府於九十年底未經法院判決，又無執行名義就強制拆除原告正在使用之票亭，即有違法執行之嫌。其次，如前所述，台北市政府是否有權可以逕行以「票亭使用契約書」來規範與票亭業者間之法律關係，即存有疑問。長久以來之法律關係，應該一直是存在票亭業者與聯管中心之間，台北市政府應該無從涉入，因此，台北市政府究竟如何能夠逕行拆除原告之票亭？針對這兩點，原告初步認為，台北市政府無論使用契約書效力為何，均是透過「行政處分」之方式為之。
Ｃ、訴願決定不當之理由：
１、台北市政府訴願書之理由為：
ａ、台北市公民營公車特約受票亭契約書之性質為「私法之使用借貸契約」。
ｂ、由於為私法契約，因此，被告機關九十年十一月十六日北市車企字0000000000號函之通知，乃「私經濟關係之通知」，並非行政處分。
２、然而，原告認為，無論台北市公民營歌車特約售票亭契約書之性質究竟為何，台北市政府所為之九十年十一月十六日北市車企字0000000000號函之通知，均為行政處分。理由在於：
ａ、若承認售票亭契約書有效，則台北市政府依然無法取得拆除票亭業者票亭之正當權利，仍然必須透過強制執行法取得執行名義始得為之，並無從由於「售票亭契約」之簽訂，市政府就取得「執行力」。因此，市政府為何能夠於九十年底拆除原告之票亭？原告認為，市政府乃根據「台北市公車票亭管理要點」之規定，發佈一強制拆除之行政處分，而處分確定之後，發生了「執行力」「預為執行之效力」。從而，於十一月十六日發佈後，於十二月底強制拆除原告使用中之票亭。但必須注意，此一侵益處分之做成，並無法律之依據，應構成違法之行政處分，而成為得撤銷之事由。
ｂ、若否認售票亭契約之效力，則台北市政府所為之十一月十六日函示，更應解釋為行政處分，否則，台北市政府根本無任何依據可以執行拆除任務。但也由於系爭行政處分之做成，並無法律之依據，所依據者，僅為內部之指示，應構成違法之行政處分。
ｃ、總之，訴願會僅由有「契約」存在之形式觀之，即認為此案並非行政處分。實則，就其實質內容觀之，可以發現若由契約途徑著手，難以解釋何以台北市政府可以於九十年底逕行拆除原告使用中之票亭（蓋根據「售票亭使用契約」，台北市政府並無從取得逕為執行之權力。）因此，原告認為，由具有執行力之角度切入，本案之函示通知應為行政處分。
至於究竟依據為何（市議會之決議、八十九年底之交通局內部通知、公車處之通知、使用契約書、使用管理要點）？究竟其依據是否正當？均不影響系爭案件乃一「行政處分合法與否之爭議」。
３、本件既然為行政處分，原告指摘構成應撤銷之事由如下：
ａ、無法律之授權，僅依據行政規則做成。
ｂ、違反比例原則：為完成人行道之施工，九十年七月十八日北市工衛行字第九零六一六七一五零零號函認為，可以僅將公車票亭吊起就可以完成，且原告也願意簽署同意書，因此這樣似乎就沒有「為了人行道施工」則「非得強制拆除」之理由。因此，台北市政府所為，違反比例原則。
ｃ、台北市政府並無權力訂定契約、甚至終止與人民之售票關係。事實上，關於票證之販售權力之分配，根本並非公權力之事項，事實上，根本就是透過聯管中心，由十家業者自行決定。這就好比電影票證即使想要統一販售，也並不是公權力一樣理所當然。因此，台北市政府根本沒有權力透過監督契約強制介入，甚至終止與人民之售票關係。甚至被告機關於九十年七月終止票亭業者之售票權利，但所有票亭業者依然可以合法取得票證販售。又原告之票亭於九十年十二月遭到拆除後，依然可以取得票證販售。
ｄ、台北市政府誤認自己為票亭所有權人：事實上，票亭所有權從頭到尾，台北市政府均非所有權人，票亭根本就是屬於「聯管中心」之財產。但是台北市政府為了執行人行道更新之作業，趁此之便，就挖出塵封已久的「票亭使用契約」，自詡為所有權人之地位，作為拆除票亭之正當合法性來源。
Ｄ、損害賠償請求數額之計算：
１、原告使用票亭之權利，乃是來自於與「聯管中心」之關係。但長久以來，票亭業者與聯管中心之契約關係，事實上並未透過「書面」形式規範。因此，有說明之必要。
２、事實上，聯管中心與原告間之契約，是一種混合多種形式之契約。聯管中心之給付為「票亭使用權利」；而原告則需提供相當於「僱佣」之勞務義務（每日不得小於八小時等等之嚴苛要求）、支付清潔費（相當於租金之概念）、受託販賣車票（相當於委任）等等。因此，從事實上觀之，只要原告有能力繼續提供該項勞務，聯管中心與原告間之權利義務關係就會繼續維持。聯管中心可以取得原告所提供之服務；而原告亦可以合法獲取相當之利益。
３、在公車票亭拆除事件中，聯管中心始終未曾表示意見。聯管中心與原告間之關係原本可以存續，原告依然可以繼續使用收益。但，卻遭到市政府違法行政處分之介入，甚至強行拆除，造成原告莫大之損失，原告希望就這一部份請求損害賠償。
４、原告請求之事項如下：
ａ、所受損害：票亭之加工改良費用：事實上聯管中心於提供票亭之後，至今已達十多年之久，因此，有必要維修，甚至加入電力系統等等之費用，預估為：
三萬元。
ｂ、所失利益：原本可營收之損失：原本每月可以收入三萬元左右，但卻遭到違法處分導致毫無收入。請求之基準複雜難以判斷，但可以用下列因素分別考量：
Ⅰ、票亭之使用年限。
Ⅱ、原告可能之工作年限。
Ⅲ、原告可能之收益。
ｃ、由於這一部份與票亭能夠使用之年限有關。以過去票亭從三十八年可以一直用到七十八年算，至少有長達四十年之壽命甚至在未被強制更新的話使用年限還更長，因此，從七十八年至今，僅十年左右，因此票亭應該還可用約二十多年。因此，原告對於究竟所失利益為何，實在難以估算。然而，由於原告年已五十五歲，根本不可能再找到其他工作，因此，恐無其他「代替利益」之收入。且以國人平均年齡七十歲計算，以及大部分票亭業者也大約工作到七十歲左右，來計算。但又覺請求足額之三萬元X十五年太過。因此，僅將請求之數額，以二萬元請求十五年計算。考量維持原本之生活，每月兩萬應屬妥適。
ｄ、因此請求之數額為每月兩萬元，請求十五年計算，總共數額為：三百六十萬元。
二、被告主張之理由：
Ａ、本件原告提起行政訴訟於法不合：
１、行政機關所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起撤銷訴訟：
按行政訴訟法第四條第一項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，行政法院（現改制為最高行政法院）四十四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號著有判例。故如係行政官署所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，則該敘述說明，自非行政處分，人民即不得對之提起撤銷訴訟，此有臺北高等行政法院八十九年度訴字第一九七五號裁定、台中高等行政法院九十年度訴字第一六五二號裁定可資參照。
２、又人民對於私關係之爭執，屬於民事訴訟範圍，應訴請普通法院受理審判，不得提起願等行政爭訟程序：
ａ、訴願法第一條第一項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，法或不當，致損害其權利或利益者，得依法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」第三條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就法上具體事件所為之決定或其它公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」第七十七條第八款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定．．．．八、對於非行政處分或其它依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」
ｂ、行政法院四十四度判字第十八號判例：「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為的單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」
ｃ、行政法院四十五年度裁字第四號判例：「人民對於私關係之爭執屬於民事訴訟範圍，應訴請普通法院受理審判。」
ｄ、四十七年度判字第四十三號判例：「人民之提起行政爭訟，惟對於中央或地方官署之行政處分，始得為之。所謂行政處分，係指官署所為之單方行政行為而能發生公法上之效果者而言。是官署之行政處分，應惟基於公法關係為之，其基於私經濟之關係而為之意思長示或通知，僅能發生私法上效果，自非行政處入。人民對之如有爭執，應依民事訴訟程序請裁判，不得以行政爭訟手段，提起訴願及行政訴訟。」
ｅ、五十三年度判字第二三○號判例：「提起訴，願係對官署之行政處分，請求救濟之程序，必以有行政處分之存在為其前提。而所謂行政處分，係指官署本於行政職權，就特定事件，對人民所為足以發生法律上具體效果之處分而言。若非屬行政處分，自不得對之，依行政訟爭程序，請求救濟。」
３、查本件原告請求撤銷九十年十一月十六日北市車企第0000000000號函，係屬私經濟關係所為之通知，不跑該項敘述及而生法律效果，自非針對原告所為之行政處分，參前揭法規及判例意旨，原告提起行政訴訟，於法不合：
ａ、本件原告前於八十二年間與被告簽訂之台北市公民營公車特約售票亭契約書，被告為甲方，原告等為乙方，契約內容略為：「一、乙方自備售票款，向甲方購買車票發售．．，四、因公車行駛路線調整、售票制度變更或政府工程需要，管理單位得逕行終止合約、撤銷票亭，乙方應於接獲通知後三日內將票亭內私有物品撤離，否則不負任何損失責任，且無任何異議」。
ｂ、嗣因公車車票售票制度已變更多年，並因應台北市○○道全面更新之工程需要，台北市政府交通局遂以八十九年十一月二十四日北市交二字第八九二五○四○六○一號函請被告辦理公車票亭拆除，被告爰以八十九年十一月二十八日北市車企字第八九六一一七九四○○號通知各公車票亭使用人於九十年七月一日起停止售票權利並收回票亭。各票亭使用人一再向臺北市議會陳情及另案提起訴，願票亭拆除日期亦迭有延後，嗣被告以分批拆除方式辦理票亭拆除，並以九十年十一月十六日北市車企字第九○六一四八三一○○號函通知原告等關於另行拆除之時間及其他配合事項略以：「主旨：編號第○一五三、○○一八、○○一九、○○二一及○○二二號售票亭，因人行道上改善工程施工必須拆除，請於九十年十一月二十一日前將私有物品撤離（含電力設施）」，逾期視同廢物處理，請查照。說明：一、台北市政府交通局已依台北市議會九十年十一月九日議秘服字第九○○六八二四九○○號函所附會議紀錄，於十一月十五日前提出票亭拆除之救濟方案。二、本市售票亭全面拆除案，依台北市政府九十年十月二十三日召開之協助本市售票亭使用人相關輔導措施檢討及後續拆除相關配合事宜『會議結論，及台北市公民營公車特約售票亭（處）契約書第四條』因公車行駛路線調整、售票制度變更或政府工程需要，管理單位得逕行終止合約、撤銷票亭，乙方應於接獲知後三日內將票亭內私有物品撤離，否則不負任何損失責任，且無任何異議。對於位於人行道改善工程工區內之售票亭，將終止合約撤銷票亭。」
ｃ、二造間所簽立之契約核其性應屬私法之契約，是以被告九十年十一月十六日北市車企第0000000000號函通知原告等關係終止契約拆除票亭之時間及其他配合事項，係屬私經濟關係所為之知，不因該項敘述及說明而生法律效果，自非針對原告所為之行政處分，原告對之提起訴願，揆諸前揭規及判例意旨，自非法所許。原訴願決定駁回原告之訴願並無不妥，本件原告提起行政訴訟於法顯然不合，應予駁回。
Ｂ、就原告各項主張之答辯：
１、有關兩造間法律關係之定性：
ａ、原告於訴狀中雖提及二造間所簽訂被證一之台北市公民營公車特約售票亭契約書契約性質未定，然其亦不否認係屬於一個民法契約，既然是民法契約，原告有何爭執當應循求民事訴訟解決之途徑，而非以行政爭訟程序處理，因此，不論本件二造間所簽之契約究屬租賃，亦或借貸，亦或其他民事私法上契約，原告提起本件訴訟於法均屬不合。
ｂ、至於原告主張法律關係係存在於原告與聯管中心間，與被告無涉，惟此顯與契約約定不符，蓋由被證一台北市公民營公車特約售票亭契約書，清楚載明被告台北市公共汽車管理處係立契約書之甲方，原告之主張自屬有誤。
ｃ、另原告主張被告無權拆除屬於原告所有之票亭，更與事實不符，蓋原告自始至終均非票亭之所有權人，何來被告拆除其所有之票亭之說，原告此項主張亦屬有誤。
２、就原告主張「訴願決定違法」部份之答辯：
ａ、查本件原告於提起行政訴訟前係向台北市政府請求撤銷北市車企字第九○六一四八三一○○號函，因此，其提起本件行政訴訟之標的自應限於上開函示，僅單純就上開函示本身探究是否為行政處分即可明台北市政府原做成之原願決定是否合法，至於原告提出之其他函示，因非屬於其訴願請求之標的內容，自不得以該等函示內容，做為被告所做上開函示是否屬於行政處分之理由。
ｂ、前已敘及由被告九十年十一月十六日北市車企字第九○六一四八三一○○號內容以觀，僅是通知原告等關於終止契約拆除票亭之時間及其他配合事項，係屬私經濟關係所為之通知，不因該項敘述及說明而生法律效果，自非針對原告所為之行政處分，參諸前開所引法規及判例意旨，原訴願決定並無任何不法之處。
３、關於原告所提第三部份損害賠償求部份：按原告提起本件訴訟於法不合，所為損害賠償之請求自應予以駁回，更何況，二造間所存在係一私法上之契約，原告以契約將來一定要存續二十年為計算，更顯然無理由。
理 由
一、兩造爭執之要點：
Ａ、本件原告原先為台北市票亭業者，使用設置在台北市內之第五三八號票亭（後改編為第０一五三號），而販賣公車車票等物品。事後被告機關之上級機關台北市政府交通局對被告發出行政指令，以「公車車票售票制度已變更多年，且為並因應台北市○○道全面更新之工程需要，原有公車票亭有拆除之必要」，命令被告機關完成此一行政任務。而被告機關則認為：
⑴上開票亭之所有權屬於台北市所有，由被告機關擔任該財產之管理機關。
⑵原告曾於八十二年間與被告機關訂公車票亭之使用借貸契約，合約書中明定
，如果「因公車行駛路線調整、售票制度變更或政府工程需要」，被告機關享有「單方片面終終止上開合約」之權限，並得「撤銷票亭」（被告機關將之解為「票亭實物之拆除」），而使用票亭之借用人依約須於接獲通知後三日內將票亭內私有物品撤離，不得有異議，借用人違反上開規定，被告機關在拆除上開票亭時，對票亭內私有物品之損失，不須負擔賠償責任。
因此決定本諸民事契約之法律關係終止上開使用借貸合約，收回票亭拆除，以完成上級機關下達之行政指令。而於八十九年十一月二十八日以北市車企字第八九六一一一七九四００號通知台北市內各票亭之使用人（包括原告），表明收回票亭及停止上開票亭使用人出售公車車票權利之意思。等到九十年十一月十六日被告機關又以北市車企字第九０六一四八三一００號函，通知原告等五個票亭之使用人，表明將定期拆除上開票亭，並要求各票亭使用人配合，事後亦於九十年年底派員將原告使用之第五三八號票亭拆除。
Ｂ、但原告則主張：
１、上開「北市車企字第九０六一四八三一００號函」為一「下命型」之行政處分，乃是由被告機關本諸公權力之立場，拆遷私人所有票亭實物之片面決定，其理由如下：
ａ、上開票亭之所有權不屬於地方自治團體台北市所有，被告機關也非票亭財產之管理機關。
ｂ、其與被告機關所屬之地方自治團體台北市間並無任何私法上之法律關係存在。
ｃ、如果說票亭業者使用票亭是基於私法上使用借貸之法律關係，則債之關係之相對人（即使用借貸之貸與人）亦應是「聯管中心」。
ｄ、再退一步言之，假設原告與被告機關間成立私法上使用借貸之法律關係，被告機關如欲拆除票亭也應尋求民事救濟，取得民事執行名義向普通法院民事執行處聲請強制執行，而不得以片面、單方之自力救濟方式，直接訴諸實力強制拆除票亭，從此也可看出上開函文是一個公法上之下命處分，而非私法上之意思表示。
ｅ、因此被告機關不能本於私法上之法律關係對原告為任何主張，只能本諸公法上之法律關係，單方作成拆除票亭之決定。
２、且上開行政處分作成後，又已付諸執行，目前原告使用之票亭已遭拆遷完畢，則該行政處分之執行造成原告本於私法契約使用系爭票亭之財產權受到剝奪，且該行政處分在缺乏法律基礎下，片面剝奪原告之財產權，違反「法律保留原則」而違法，原告有提起本件行政訴訟予以撤銷之必要。
３、又原處分已執行完畢，並造成原告財產權受剝奪之結果，因此請求被告機關賠償原告三百六十萬元。
Ｃ、因此本案之爭點集中在：
１、就原告使用第五三八號票亭而言，兩造間是否存有使用借貸之私法關係﹖
２、被告機關於九十年十一月十六日作成之北市車企字第九０六一四八三一００號函，表明「拆除票亭之意思，並要求原告在內之五個票亭使用人在九十年十一月二十一日前將私有物品撤離」，在法律定性上到底是屬於「私法上之意思表示」或是「公法上之下命處分」﹖
３、事後被告機關自行拆除票亭之行為，是公權力之執行，或是私權利之行使﹖
二、本院之判斷：
Ａ、本案二造間就原告使用改編後第０一五三號票亭之權源而言，應有私法上之使用借貸關係存在，理由如下：
１、首先必須指明，原告與被告機關（更精確地說，應該是地方自治團體台北市）間有無訂立使用借貸契約，與該由原告使用之票亭究竟是何人所有一事毫無關連，因為出賣、出租或借貸第三人之物，在債法上，其契約仍然合法有效，只要出賣人、出租人或借貸人取得物之處分權人之同意，即可依約履行其契約義務，若其未取得同意，亦僅發生債務不履行之法律效果而已。從而原告謂：「系爭票亭不是被告所有，所以兩造間就不可能成立使用借貸之私法關係」云云，顯非正確。
２、本件原告既自承於八十年九月間與被告機關簽立有「台北市公民營公車特約售票亭契約書」之書面，約定「由被告提供被告票亭給原告使用，而原告則應自備售票款，向被告購買車票發售，被告視原告售票數量，給付原告售票佣金」。此等外觀明顯為私法上之「使用借貸契約」，則被告機關主張二造間就票亭之使用，存有私法上之使用借貸法律關係，於法自屬有據。
３、何況原告雖主張上開票亭為「聯管中心」所有，但聯管中心對被告機關自居票亭處分權人之身份從無異議，應認被告已取得使用、支配及處分上開票亭之私法上權限。
Ｂ、基於以上所述之各項理由，則被告機關於九十年十一月十六日作成之北市車企字第九０六一四八三一００號函，在法律亦應被定性為「終止契約之私法上之意思表示」，不能僅因該函為公文書即應認為性質上為行政處分，原告該部分之主張並不可採。
Ｃ、而被告機關自行拆除票亭之行為，乃是私權利之行使，原告如果在當時拒絕搬遷，並繼續實際使用該票亭，則被告機關自然無法踐行拆除票亭之動作，而須依民法之相關規定，尋求救濟。但本件原告僅有口頭或書面之「不服」聲明，但在被告機關實際拆除票亭時，並未現實占有該票亭，被告機關自然得本於地方自治團體台北市對於上開票亭之所有權，以管理機關之身分為事實上之拆除處分行為，如果原告認為該事實處分行為侵害到其權利，可另依民法上侵權行為之相關規定向被告機關請求損害賠償。
三、綜上所述，本件訴願決定以非行政處分為由，而不予受理，於法自無不合。原告復對之提起撤銷訴訟，顯非合法，應予駁回。至於損害賠償部分，則依前所述，非因公法上之法律關係而發生，本院亦無審判權，同應予以駁回。
據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第一百零七條第一款、第十款、第九十八條第三項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後十日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十 日
書記官 林麗美