臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二二七○號
原 告 甲○○○訴訟代理人 粘舜權律師被 告 臺北縣政府代 表 人 蘇貞昌縣長）訴訟代理人 乙○○右當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年一月七日台內訴字第○九○○○○八九四五○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告所有坐落台北縣○○鎮○○段○○○○號土地為淡水（竹圍地區）都市計畫地區範圍內部分機關用地，部分道路用地之公共設施保留地，原告竟擅自於系爭公共設施保留地上經營臨時攤販集中場（租人擺設攤販營業），被告以民國（以下同）九十年五月二十一日九十北府城開字第一八三五四○號函通知原告於九十年六月十九日以前停止使用（租人擺設攤販營業），並通知淡水鎮公所前往查驗，如未能於期限內停止使用，屆時將依都市計畫法相關規定予以罰鍰。詎原告並未於限期內停止使用，經被告審認原告業已違反都市計畫法第五十一條等規定，乃依同法第七十九條第一項規定，以九十年八月二日九十北府城開字第二八二三九七號函檢附同文號處分書科處原告罰鍰新台幣（以下同）六萬元，原告應立即停止使用，並副知淡水鎮公所複查改善情形。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
叁、兩造爭點：
原告於系爭部分機關用地，部分道路用地之公共設施保留地上經營臨時攤販集中場（租人擺設攤販營業），是否違反都市計畫法第五十一條規定？被告依同法第七十九條第一項規定科處原告罰鍰，有無理由？
一、原告陳述：
１、系爭土地早已由被告規劃為道路拓寬用地，惟迄今需用地機關並未依法徵收，在未徵收前原告既然無法作為建築之用，只好將地上建物鏟平，在白天作為臨時停車場（按已向有關機關申請核准中），白天既然已作為停車場之用，即無法同時作為攤販集中市場之用，被告指原告於白天在系爭土地上經營臨時攤販，顯與事實不符。至於是否有不明人士利用原告於夜間未經營停車場業務時，擅自在其上擺設地攤，則非原告所能掌控，責任應不在原告。被告應找真正擺攤之人才合理。且系爭土地在需地機關未完成徵收前，原土地所有權人仍有使用收益之權限，既然需地機關尚未徵收，此際原土地所有權人如未經申請核准即於自己土地上正式擺攤營業，其所違反之法令應是商業登記法，而非都市計畫法第五十一條。
２、本件被告以原告未經申請核准領得臨時建築許可證，擅自於○○鎮○○段○○○○號公共設施保留地「機關用地」及「道路用地」經營臨時攤販集中場（供租人擺放攤販營業），違反都市計劃法規定，案經被告對原告命令限期停止使用而原告未停止，故依都市計劃法第五十一條、第七十九條第一項之規定處罰鍰六萬元。雖都市計劃法公共設施保留地臨時建築使用管理辦法第四條第一項第五款規定得以設置臨時攤販集中場，惟都市計劃法第五十條規定公共設施，保留地在未取得前得申請為臨時建築使用，而原告並未依規定申請，故違反都市計劃法原處分並無違法云云，合先說明。
３、系爭土地原出租作為停車場使用，名為「大利生停車場」，此有土地平面圖一件足參。平時小汽車停放於以水泥柱搭建加蓋之定著式車棚及畫有停車格之空地上，此有現場照片一紙足證。另於每週五晚上供流動攤販擺設攤位販賣小吃及日常用品，該等臨時攤販係以活動式自小貨車為工具輔以臨時輕便簡易之置物架進行設攤營業，每星期一個晚上，當晚結束營業隨即清理現場將車駛離，現場則回復原狀，未留下任何痕跡，攤販亦未占有使用車棚或建築物，此有照片六張足證。
４、原告使用系爭土地並未違反都市計劃法第五十條、第五十一條之規定：
⑴、原告並未興建或使用「臨時建築」經營臨時攤販集中場：
都市計劃法第五十條係規定得申請「臨時建築」使用，且地主須依都市計劃法公共設施保留地「臨時建築」使用管理辦法第四條第一項第五款規定，得以設置臨時攤販集中場，惟查原告並未在系爭土地興建或使用「臨時建築」，而係以小貨車機動擺設已如前述，故原告應未違反都市計劃法第五十條之規定。
⑵、原告無妨礙其指定目的之使用：
都市計劃法第五十一條係規定公共設施保留地之使用限制有三：不得妨礙其指定目的之使用、得繼續原來之使用、得改為妨礙目的較輕之使用。本件公共設施保留地編訂之指定目的係「機關用地」，而系爭土地供擺設攤位，並無妨礙其指定目的之使用，且屬於妨礙目的較輕之使用，以下詳述理由如次：
①、就使用之空間而言：
擺設攤位之位置僅在未架設車棚之空地部分，至於車棚部分並未使用，所使用之空間面積較原來作為停車場使用之空間範圍小了一半，此由原證三照片即足明瞭，故就使用之空間而言，與作為停車場之使用方式兩相比較，顯然使用之程度與密度較輕。
②、就使用之設備而言：
擺設攤位之位置僅在未架設車棚之空地部分，定著式車棚部分完全沒有使用，且係以移動式小汽車搭配臨時輕便簡易之置物架進行設攤，此移動式之使用方式亦較定著式之使用程度為輕。
③、就使用之時間而言：
系爭土地原作為停車場使用係三百六十五天全年無休每天二十四小時使用，而供擺設攤位僅每星期五晚上三、四小時，故就使用之時間而言，使用之密度實在非常低。而本件公共設施保留地係用編訂之指定目的係「機關用地」、「道路用地」，而使用系爭土地擺攤，僅有每週一個晚上，未營業時即將土地騰空，故原告並未為任何妨礙其指定目的之使用。
④、就使用後之狀態而言：
作為停車場使用係全年使用，隨時會有汽車停放在該土地上，並無特定之淨空時間，而供擺設攤位在該日營業結束後立即清理現場，收拾所有物品，不留下任何東西，將土地騰空，兩相比較，後者顯然使用程度較輕。
⑤、就將來徵收之困難度而言：
系爭土地將來徵收時，作為停車場使用之定著式停車車棚尚須處理，而供擺設攤位並無任何妨礙，無須作任何之處理，亦不會增加徵收機關之任何負擔與行政程序。
５、綜上所述，原告並無被告所指妨礙其指定目的之使用，且係屬於妨礙目的較輕之使用，並未違反都市計劃法第五十條、第五十一條之規定，被告應有誤會。原告對自己名下土地將被徵收且被限制使用絕無怨言，原告僅係在土地被列為公共設施保留地隨時有被徵收之情形下，因無法自行有效開發利用使用收益系爭土地，為減少損失，在不妨礙將來徵收程序，不加重徵收機關負擔之前提下，就該土地作有限度之利用，以增加收益，此應無違法或不當可言，且係符合憲法保障人民財產權與自由權之意旨，被告以前揭法條為依據，認為原告之使用違法，而對原告予以處分，顯然違反比例原則。為此，請判決如原告訴之聲明。
二、被告陳述：
１、系爭土地之都市計畫發布情況如下：系爭土地位於七十一年二月二日起實施「淡水鎮（竹圍地區）都市計畫案」範圍內，其土地使用分區為機關用地，此有被告之公告影本及都市計畫圖影本各一件足參，其「淡水鎮（竹圍地區）細部計畫案」於七十三年六月十五日起發布實施，此有都市計畫圖影本一件足參。另於七十九年二月七日起實施「變更淡水（竹圍地區）都市計畫第一次通盤檢討案」將系爭北側小部分土地變更為道路用地，故被告開立行政處分書當時，其土地○○○區○○○○道路用地部分機關用地」，此有都市計畫圖影本一件足參。
２、系爭土地之臨時建築物搭設情況如下：系爭土地依據六十七年一月十一日林務局攝影之相片基本圖及七十七年二月國立成功大學航空測量研究所測製之地形圖所示，在六十七年一月到七十七年二月期間系爭土地並無任何建築物，足可證明系爭土地上之臨時建築物均屬七十一年二月二日發布實施「淡水鎮（竹圍地區）都市計畫案」後所搭設，此有臺灣省林務局之相片基本圖影本及國立成功大學航空測量研究所地形圖影本各一件足參。
３、原告經營攤販集中場違反都市計畫法第五十一條及第七十九條規定如下：
⑴、原告於淡水（竹圍地區）都市計畫「機關用地」及「道路用地」之公共設施保留
地（坐落地籍○○○鎮○○段○○○○號）經營攤販集中場，查「機關用地」及「道路用地」屬依都市計畫法第四十二條劃設之「公共設施用地」，且尚未徵收取得即屬「公共設施保留地」。雖依都市計畫法公共設施保留地臨時建築使用管理辦法第四條第一項第五款規定得以設置臨時攤販集中場，惟都市計畫法第五十條規定公共設施保留地在未取得前，得「申請」為臨時建築使用；經洽被告所屬攤販主管機關（建設局）查知原告違規地點並未申請臨時攤販集中場，是以原告違反上開規定，被告依都市計畫法第七十九條為原告限期停止使用之處分。
⑵、按公共設施保留地，行政機關僅得准許繼續原來之使用或變更為較低度（即妨礙
較輕）使用，惟仍應按公共設施保留地之指定目的裁量，亦即都市計畫發佈後經指定為公共設施保留地者，該土地之使用即受相當之管制。按都市計畫法第五十一條，公共設施保留地之使用限制有三：不得妨礙其指定目的之使用、得繼續為原來之使用、得改為妨礙目的較輕之使用。由此規定可知，公共設施保留地之地主在該土地未被徵收前，只能保持原來狀況或改為較原狀況低度之使用，而是否已變更其使用或變更後是否為影響較輕，均應就公共設施保留地之管制用途目的而言。該土地既尚未被徵收，地主自得依其原來方式使用之，但另方面同時兼顧都市計畫公共設施計畫整體管制經營之目的，此即其立法意旨。故該土地既已劃為公共設施保留地，則其一特定使用是否准許，即應按公共設施保留地之管制決定之。
⑶、原告論述無妨礙其指定目的之使用且為妨礙目的較輕之使用，其理由並無法律上
依據，其主張自不足採。系爭土地為都市○○○○○道路用地部分機關用地」之公共設施保留地，公共設施保留地得准為原來或影響程度更輕之使用，是以有違公共設施保留地指定目的之新設事業，應不予准許，此即都市計畫法第五十一條賦予行政機關之裁量權限。本件違規地點既依都市計畫法第四十二條指定為機關用地、道路用地，則原告經營臨時攤販集中場，核與公共設施保留地之指定目的（機關、道路）不符，故實質上已違反都市計畫法第五十一條規定，被告續依都市計畫法第七十九規定予以處分，並無不當。
⑷、原告訴稱「系爭土地．．．白天既然已作為停車場，就無法同時作為攤販集中場
之用，被告指原告於白天在系爭土地上經營臨時攤販，顯與事實不符」，查被告九十年八月二日九十北府城開字第二八二三九七號行政處分函及違規地點之現場照片，被告係針對原告於公共設施保留地之實際違規使用行為加以舉發，並非針對系爭土地何時租用他人做臨時攤販經營使用現況行為舉證，故被告依都市計畫法第七十九規定予以處分，並無不當。
⑸、原告復稱「至於是否有不明人士利用原告於夜間未經營停車場業務時，擅自在其
上擺設地攤，則非原告所能掌控，責任應不在原告。被告應找真正擺攤之人才合理。」依都市計畫法第七十九條規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，．．．違反本法或．．，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰．．．。」即依上述條文立法精神已賦予土地、建物所有人應維持合法使用土地之法律義務，故被告審認原告並未依法善盡應合法使用土地之法律義務，故被告依據該法條對土地所有權人（即原告）處分罰鍰，並無不當。
⑹、原告又稱「需地機關未完成徵收前，原土地所有權人如未經申請核准即於自己之
土地正式擺攤營業，其所違反之法令應是商業登記法，而非都市計畫法第五十一條。」按都市計畫法第五十條規定：「公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築之使用。」私有土地按都市計畫法指定為公共設施保留地將對土地所有人之使用收益造成重大影響，故為兼顧地主權益與公共設施保留地之管制，始准地主依都市計畫法第五十條及「都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法」申請為臨時建築使用，前開規定應視為都市計畫法第五十一條之特別規定（或例外規定），亦即依前開規定而申請者，得免遵照該公共設施保留地之指定目的，而改以「都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法」之准許使用項目為之，然依該辦法第六條、第七條等規定可知，仍需符合特定之要件始准設立，並非只要符合該辦法第四條之使用項目（如臨時攤販集中場）即可設立，仍可能因不符前開規定而遭被告駁回其申請案，故本件並非僅屬程序違規案件，在原告提出申請並未獲特許設立前，即於自己之土地上正式擺攤營業之行為，仍屬實質違規（違反都市計畫第五十一條有關該公共設施保留地指定目的為機關及道路之使用），故被告審認原告業已違反都市計畫法第五十一條規定，爰依都市計畫法第七十九條規定予以處分，並無不當。
４、綜上所述，本件行政訴訟為無理由，請判決如被告答辯之聲明。理 由
一、按「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施．其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」分別為都市計畫法第五十一條、第七十九條第一項所明定。
二、本件原告所有坐落台北縣○○鎮○○段○○○○號土地為淡水（竹圍地區）都市計畫地區範圍內部分機關用地，部分道路用地之公共設施保留地，原告竟擅自於系爭公共設施保留地上經營臨時攤販集中場（租人擺設攤販營業），被告以九十年五月二十一日九十北府城開字第一八三五四○號函通知原告於九十年六月十九日以前停止使用（租人擺設攤販營業），並通知淡水鎮公所前往查驗，如未能於期限內停止使用，屆時將依都市計畫法相關規定予以罰鍰。詎原告並未於限期內停止使用，經被告審認原告業已違反都市計畫法第五十一條等規定，乃依同法第七十九條第一項規定，以九十年八月二日九十北府城開字第二八二三九七號函檢附同文號處分書科處原告罰鍰六萬元，原告應立即停止使用，並副知淡水鎮公所複查改善情形。原告不服，循序提起訴願及本件行政訴訟。
三、原告於本件行政訴訟中訴稱：原告於系爭公共設施保留地上經營臨時攤販集中場（租人擺設攤販營業），無妨礙其指定目的之使用且為妨礙目的較輕之使用。又系爭土地白天作為停車場使用，就無法同時作為攤販集中場使用。至於是否有不明人士利用原告於夜間未經營停車場業務時，擅自在其上擺設地攤，則非原告所能掌控，責任應不在原告。被告應找真正擺攤之人才合理。另需地機關未完成徵收前，原土地所有權人如未經申請核准，即於自己之土地正式擺攤營業，其所違反之法令應是商業登記法，而非都市計畫法第五十一條云云。惟查：
１、系爭土地位於七十一年二月二日起實施「淡水鎮（竹圍地區）都市計畫案」範圍內，其土地使用分區為機關用地，嗣其「淡水鎮（竹圍地區）細部計畫案」於七十三年六月十五日起發布實施，後於七十九年二月七日起實施「變更淡水（竹圍地區）都市計畫第一次通盤檢討案」將系爭北側小部分土地變更為道路用地，故被告開立行政處分書當時，其土地○○○區○○○○道路用地部分機關用地」，此有被告之公告及都市計畫圖等影本可佐。又系爭土地依據六十七年一月十一日林務局攝影之相片基本圖及七十七年二月國立成功大學航空測量研究所測製之地形圖所示，在六十七年一月到七十七年二月期間系爭土地並無任何建築物，由此可證系爭土地上之臨時建築物均屬七十一年二月二日發布實施「淡水鎮（竹圍地區）都市計畫案」後所搭設，此有臺灣省林務局之相片基本圖及國立成功大學航空測量研究所地形圖等影本可參。
２、按都市計畫法第五十一條，公共設施保留地之使用限制有三：不得妨礙其指定目的之使用、得繼續為原來之使用、得改為妨礙目的較輕之使用。由此規定可知，公共設施保留地之地主在該土地未被徵收前，只能保持原來狀況或改為較原狀況低度之使用，而是否已變更其使用或變更後是否為影響較輕，均應就公共設施保留地之管制用途目的而言。系爭土地為都市○○○○○道路用地部分機關用地」之公共設施保留地，公共設施保留地得准為原來或影響程度更輕之使用，是以有違公共設施保留地指定目的之新設事業，應不予准許，此即都市計畫法第五十一條賦予行政機關之裁量權限。本件違規地點既依都市計畫法第四十二條指定為機關用地、道路用地，則原告經營臨時攤販集中場，此有違規地點之現場照片可證，復據證人洪英竣、童儀舜於本院中證述綦詳，核與公共設施保留地之指定目的（機關、道路）不符，實質上原告已違反都市計畫法第五十一條規定，至於證人洪英竣另證稱其從去年元旦起每個星期五晚上六、七時至十一時三十分許，只要不下雨，即在系爭土地擺設攤位，原告有收清潔管理費一百五十元等語，僅係就其何時付費租用系爭土地擺設攤位為證述，核與被告係就原告在公共設施保留地實際違規使用之行為舉發不生影響，故被告依都市計畫法第七十九規定予以處分，並無不當。
３、依都市計畫法第七十九條規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，．．．違反本法或．．，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰．．．。」即賦予土地、建物所有權人應維持合法使用土地之法律義務，故被告審認原告並未依法善盡應合法使用土地之法律義務，故被告依據該法條對土地所有權人（即原告）處分罰鍰，並無不當。
４、按「公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用。．．．都市計劃公共設施保留地臨時建築使用辦法，由內政部定之。」、「公共設施保留地臨時建築不得妨礙既成巷路之通行，鄰近之土地使用分區及其他法令規定之禁止或限制建築事項，並以左列建築使用為限：．．．五、臨時攤販集中場。」、「公共設施保留地申請為臨時建築使用，應具備申請書，土地登記簿謄本或土地使用同意書或土地租賃契約，工程圖樣及說明書向直轄市、縣（市）主管建築機關申領臨時建築許可證後，始得為之。」分別為都市計畫法第五十條第一項及第三項及都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法第四條第一項第五款、第八條所明定。前開規定應視為都市計畫法第五十一條之特別規定（或例外規定），亦即依前開規定而申請者，得免遵照該公共設施保留地之指定目的，而改以都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法之准許使用項目為之，然依該辦法第六條、第七條等規定可知，仍需符合特定之要件始准設立，並非只要符合該辦法第四條之使用項目（如臨時攤販集中場）即可設立，仍可能因不符前開規定而遭被告駁回其申請案，故本件並非僅屬程序違規案件，在原告提出申請並未獲特許設立前，即於自己之土地上正式擺攤營業之行為，仍屬實質違規（違反都市計畫第五十一條有關該公共設施保留地指定目的為機關及道路之使用），故被告審認原告業已違反都市計畫法第五十一條規定，爰依都市計畫法第七十九條規定予以處分，並無不當。
四、綜上所述，原告之陳詞均不可採，則被告所為科處原告罰鍰六萬元，原告應立即停止使用，並副知淡水鎮公所複查改善情形之處分，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 二十五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 徐瑞晃
法 官 李得灶法 官 吳慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 二十五 日
書 記 官 劉道文