臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二二八號
原 告 甲○○
乙○○共 同訴訟代理人 己○○原 告 丙 ○訴訟代理人 黃双壽被 告 台北縣政府代 表 人 蘇貞昌縣長）訴訟代理人 戊○○
庚○○丁○○右當事人間因拆遷救濟金事件，原告不服經濟部中華民國九十年十一月十六日經（九○）訴字第○九○○六三二八二六○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文訴願決定關於原告甲○○部分撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告乙○○、丙○各負擔三分之一，其餘由被告負擔。
事實概要
一、被告因台北縣土城市城林橋至馬祖田間舊有工業區堤防已老舊損壞，且堤外維護道路已既○○○區○○○○○道路，造成河防安全甚慮及河川管理不易等問題，為鞏固河防安全及維持道路交通功能，乃依經濟部公告「大漢溪土城堤防及三峽河水道治理計畫線」之河川圖籍暨交通部公路路線設計規範，改建現有舊堤防，興建「土城市城林橋至北二高間原頂埔工業區路頂共構工程（頂埔段）」之路堤共構工程。原告甲○○因所有坐落台北縣土城市○○路○○○號房屋之建造物，位於路頂共構工程用地之拆遷範圍內，經被告召開地上物拆遷救濟補償說明會，並函請原告甲○○提具建物建造完成日期及合法證明文件辦理；原告甲○○提出戶籍謄本、門牌證明書及舊戶籍除戶登記簿等證明文件，經被告派員赴現場勘查，認上開建物一樓為加強磚造構造物、二樓為部分鐵架屋，非民國六十二年以前所興建，非屬合法房屋，且有占用公共設施及公有土地之情形，乃以九十年五月一日九十北府工水字第一五九三四七號函復原告甲○○，無法核發救濟金，請原告甲○○協助配合相關施工作業，以促進地方建設發展等語，並隨文檢送拆除公告一份。原告甲○○不服，提起訴願，原告乙○○、丙○則於訴願程序申請參加訴願，因非為訴願人之利益參加訴願，不合於訴願法第二十八條第一項前段規定，而未經訴願決定機關允許參加訴願。原告甲○○之訴願亦遭決定駁回，原告等三人遂就該訴願決定向本院提起行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈原告甲○○聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷，被告應核發原告甲○○
坐落台北縣土城市○○路○○○號房屋之建築物救濟補償金新台幣（下同）五十七萬六千一百九十一元及自動拆除獎勵金十七萬一千二百二十六元。
⒉原告乙○○聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷，被告應核發原告乙○○
坐落台北縣土城市○○路○段○○○巷○號房屋之建築物救濟補償金八十六萬二千八百五十四元及自動拆除獎勵金二十二萬六千三百十二元。
⒊原告丙○聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷，被告應核發原告丙○坐落
台北縣土城市○○路○○○號房屋之建築物救濟補償金七萬零七百十二元。㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、原告主張之理由：㈠依都市計畫法第四十條之規定，都市計畫經公布實施後，應依建築法之規定實施
建築管理，故本區域都市計畫於六十二年公布實施前已存在之房屋，因無建築法之規範，而屬於台北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例（下稱拆遷補償救濟自治條例）第三條第一款應受補償之標的，被告指稱按事實認定用地範圍之構造物非合法房屋，然早期建築技術粗糙及歷經四、五十年居住使用及風災，必已殘破不堪居住，原告不能加以修繕非僅不合理亦有違經驗法則。另建築法上所謂申請「合法房屋」之認定，其目的乃係針對建築法中房屋欲取得其合法之地位，而申請接水、電或營業登記及建造之准否認定而言，而拆遷補償救濟自治條例中規定之「合法建築改良物」認定，並非以建築物取得合法使用地位為其目的，故於訂定該條例時，並不以「合法房屋」為其法條用語，而以「合法建築改良物」為之區分。依中央法規標準法第二條、第五條之規定，拆遷補償救濟自治條例乃係關於人民權利而制訂之法律，非可以低於法律位階之行政命令牴觸之，甚或恣意以人民無法觸及之內部作業規則或認定標準加以曲解法規原有文義。被告另依公有或私有土地上之違章建築異其處理，然據拆遷補償救濟自治條例中，並無所謂公、私地之區分，國有財產局亦無須針對佔用公有地之建築物所有人之拆遷補償金，行使不當得利之租金返還請求權，其次，原處分引用水利法之規定，亦未對於建築物所有人請領補償金之部分加以否定，復依司法院釋字第四○○號之解釋理由書中可知，拆遷補償救濟自治條例之制定，乃是為合理的給予應拆遷戶適當之補償，以符合憲法第十五條保障人民財產權之精神，該條例第三條第一、二項各款即屬行政機關應否為補償之標準，乃屬於行政上之羈束處分。其中現址為土城市○○路○○號一、二樓之另一建物所有權人黃乞及另一現址土城市中洲六十七巷二十二號建物所有權人吳福榮，不論佔用公用地及公共設施，被告認係合法建築物或判定為非合法建築物均給予救濟金及自動搬遷補助費，於相同案例卻產生相異之判斷基準，顯有違反平等原則。
㈡依行政訴訟法第八條第一項前段之規定觀之，人民提起一般給付之訴請求財產上
給付，應係以該訴訟得直接行使請求權者，若尚須經由行政機關為核定（行政處分）者，仍必須先提起課予義務之訴，依同法第五條第二項規定，又以需先經訴願程序而無結果始得提起，原告先行提起訴願於救濟程序上應無違誤。
四、被告主張之理由：㈠被告辦理各項公共工程用地取得皆依據現行之「建築法」、「都市計畫法」、「
水利法」、「土地徵收條例」及「臺北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟條例」等相關法令辦理。有關合法房屋認定，依省府六十六年三月二十二日函規定：「建築法於民國六十年十二月二十二日修正公佈前之合法房屋依內政部六三年三月八日臺內營字第五七五一五○號函第二項規定四種文件（⑴房屋謄本、建築執照或建物登記證明⑵戶口遷入證明⑶完納稅捐證明⑷繳納自來水或電費證明）之一申請接水，接電或申請營業登記者，應依「建築法」適用時間認定其房屋是否合法」；又依內政部台（八六）內營字第八六○五二二六號函說明二：「：：至其面積範圍或構造及改建日期等，屬事實認定，應由地方主管建築機關視個案依權責辦理。」。
㈡原告雖出具戶籍證明（含戶籍謄本、門牌證明書、舊戶籍登記除戶簿）、稅籍資
料及門牌證明等文件，符合「臺北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例」第三條第二項之要件，然依內政部六十六年四月十九日合內營字第七二五七二○號函示略以：「都市計畫公布前之門牌編訂，係以當時該房屋可供人居住為要件，憑門牌編訂之證明，尚不足以視為合法房屋。」；又經被告派員赴現場勘查，依現場事實判斷該建物建材構造顯然與當時年代不相當（磚造構造物，非民國六十二年前興建），其中原告丙○坐落於土城市○○路○○○號建物於五十七年一月有接電紀錄及五十八年六月十六日即有設籍，且依臺北縣稅捐稽徵處（房屋（課稅）現值核計表）其建物構造為一樓加強磚造、面積四十一平方公尺，推算折舊年數為六十一年起課房屋稅，惟現場該建物為一、二樓加強磚造、面積約八十平方公尺，依現場事實判斷應有增、改建情事，故原告之建物按現況事實而認定為非合法房屋。
㈢本區域都市計畫於六十二年公佈實施，依都市計畫法第四十條之規定，都市計畫
經公布實施後，應依建築法之規定實施建築管理，又依建築法第二十五條「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」及第二十八條第一項第一款「建照執照：建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。」惟原告等確有修、改建之情事而未依法申請建造執照，依建築法第八十六條及九十六條之一規定得強制拆除並不予補償，其拆除費用由建築物所有人負擔。
㈣經查交通部函復財政部國有財產局，有關交通建設工程所需公有土地，對於地上
違規農作改良物及建築改良物救濟金發放原則報請行政院鑒核案，甫獲行政院核復：「奉示：請照本院有關機關意見辦理」，其中以占有人占用公有土地毋須繳納任何費用，又可獲得使用利益，已屬不當得利，政府如再予發放救濟金，形成鼓勵非法，勢將增加公有土地違法使用之情形，實屬欠當，故有關公有堤防建造在前，居民占用在後，土地遭非法占用者依法排除占用並不得發給占用人救濟金。
㈤原告書狀事實陳述第三項所指之建物（土城市○○路○○○號），乃因該建物查
無修、改建之情形，且提出五十七年接電證明，符合「臺北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例」所稱之合法建築物，故依該條例之相關規定予以補償。又另一訴外人吳福榮之鐵皮構造物雖認定為非合法房屋，因其出具台灣省自來水公司裝置證明且係位於私地上，符合自治條例第十二條及第十三條規定發給救濟金及自動搬遷補助費。
㈥被告基於維護人民權益，制定「臺北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自
治條例」以合理的給予應拆遷戶適當之補償，對於用地上構造物均與以查估並經認定後依認定結果給予補償或救濟，不因所有人不同而有改變，且本府皆依合法房屋認定之規定程序核處，並無違誤。綜上所述，為顧及法令公權力之執行及河防安全等因素之考量，被告已依法核處並無不當，原告訴訟顯為無理由。
理 由
一、按「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：：：八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者」，為訴願法第七十七條第八款所明定。
二、本件原告甲○○係提出戶籍謄本及門牌等證明文件，以前揭事由向被告申請核發救濟補償金及自動拆遷獎勵金，惟訴願決定以被告究否有補償金之給付義務，屬有無行政處分以外之給付問題，而非請求被告為特定內容之行政處分，亦即係屬因公法上原因發生財產上之給付義務，原告甲○○對被告於說明理由後，表示無法核發救濟金之函覆，縱有不服，亦應逕行提起財產上給付之行政訴訟以資解決，而非再經由訴願程序，請求撤銷訴願或課予義務訴願所能達其救濟目的，而認原告甲○○之訴願欠缺訴願利益，依訴願法第七十七條第八款之規定而為受願不受理之決定。原告甲○○則主張本件尚須經由行政機關為核定（行政處分）者，仍必須先提起課予義務之訴，依同法第五條第二項規定，又以需先經訴願程序而無結果始得提起，原告甲○○先行提起訴願於救濟程序上應無違誤等語。
三、經查，按行政訴訟法第八條所規定之一般之公法上給付訴訟，係因人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，請求行政法院判令機關履行之訴訟。又此原告之給付請求權，須依行政法院之判決，直接可以實現者，始得提起一般公法上給付訴訟。若原告之請求尚須經一定行政程序，或請求之金額尚須經行政機關依其職權審查核定者，則原告之請求自應先向主管行政機關申請，若經行政機關否准，自得依法提起訴願、及課予義務之行政訴訟，尚不能於公法上給付請求未經行政機關審查作成處分前，逕行依行政訴訟法第八條所規定提起一般之公法上給付訴訟，亦不能以因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，現行法制，已有更便捷有效之救濟程序，而認原告無再提起訴願之必要。
四、本件原告甲○○提出戶籍證明等文件，主張其坐落土城市○○路○○○號磚造建築物符合拆遷補償救濟自治條例第三條第一款應受補償之標的，查依該條例第五條規定拆除合法建築物，應發給補償費；第六條第一項規定公共工程用地應全部拆除之合法建築物，其設有戶籍之現住戶，於期限內自動搬遷者，得發給自動搬遷補助費，其建築物因部分拆除，須就地整建而暫時搬遷者，亦同。而第三條就該條例所稱之合法建築物，係指下列之建築物及雜項工作物：一、都市計劃發布實施前建造者：：。關於原告之前開建築物是否為都市計畫發布實施前之建築物，被告尚須依原告之建物之現況事實據以認定是否為合法房屋，此部分已涉被告依職權認定事實，並非原告具備所提出籍謄本、門牌證明書、舊戶籍登記除戶簿，即可當然認定原告之上開建築物為合法建築，因此被告就原告之房屋是否為合法建築物既仍有認定之職權，即不能認原告甲○○就該建築物之拆除所應發給補償費已可直接請求，況該補償費之數額亦尚須經被告核定。另關於拆除之合法建築物，就設有戶籍之現住戶，於期限內自動搬遷者，得發給自動搬遷補助費部分，被告就合法建築物之認定亦依法有其職權，且就期限內自動搬遷者，亦有「得」發給自動搬遷補助費之裁量權限，原告甲○○就自動搬遷補助費亦非可未經被告審查核定，而得直接請求。故原告甲○○以其請求尚須經由被告核定（行政處分），而提起課予義務之訴，其所提起之行政訴訟類型，於法尚無不合。訴願決定以原告甲○○如不服被告否准核發救濟金（即上述之拆除合法建築物應發給補償費及拆除之合法建築物，就設有戶籍之現住戶，於期限內自動搬遷者，得發給之自動搬遷補助費）之處分，得逕行提起一般給付訴訟，毋須再經由訴願程序，而認甲○○之訴願欠缺訴願利益，而將原告甲○○之訴願依訴願法第七十七條第八款之規定為不受理之決定，於法尚有未合。又關於被告應否核准拆除合法建築物應發給補償費及拆除之合法建築物，就設有戶籍之現住戶，於期限內自動搬遷者，得發給之自動搬遷補助費，事涉被告職權之行使，此部分仍須經訴願決定機關由實體上審查認定，本院尚無從於訴願決定機關未經實體審查情況下，逕行審查原處分之實體理由是否合法有據。因此訴願決定由程序上不受理原告甲○○之請求，於法既有未妥，且本院無從逕行實體判決，自應將訴願決定關於不受理甲○○訴願部分撤銷，由訴願決定機關由實體上對原處分是否合法另為適法之決定，故原告甲○○請求撤銷訴願決定，為有理由，應予准許。至原處分實體上是否合法有據，此部分仍待訴願決定審究，本院於本件尚無從逕行審認，原告甲○○請求撤銷原處分，並請求被告核發拆遷補償金及自動拆遷獎勵金部分，則屬無據，應予駁回。
五、另原告乙○○、丙○於訴願程序申請參加訴願，因非為訴願人之利益參加訴願，不合於訴願法第二十八條第一項前段規定，而未經訴願決定機關允許參加訴願。故本件訴願決定係針對原告甲○○所不服之被告九十年五月一日九十北府工水字第一五九三四七號函所為（訴願決定書參照），並不包括原告乙○○所不服之九十年五月一日九十北府工水字第一五七三０三號函以及原告丙○所不服之九十年五月一日九十北府工水字第一六八七二六號函。因此原告乙○○、丙○並非本件原處分及訴願決定之當事人或利害關係人，自不得對該原處分及訴願決定不服提起行政訴訟。詎原告乙○○、丙○就對原告甲○○所為之訴願決定，一併對經濟部九十年十一月十六日經（九０）訴字第０九００六三二八二六０號訴願決定不服，請求撤銷該訴願決定及原處分，並請求被告核發其個人部分之拆遷補償金、自動拆遷獎勵，就原告甲○○部分之訴，彼等為欠缺權利保護必要；就原告乙○○、丙○二人之拆遷補償金及自動拆遷獎勵金部分，因未對原處分提起訴願即逕行提起本件訴訟，依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款規定，自非合法。至原告乙○○、丙○所主張其他實體理由，因不影響本件判斷之結果，故不另贅論，併予敘明。
六、據上論結，本件原告甲○○之訴為一部有理由，一部無理由，被告乙○○、丙○部分為一部無理由，一部不合法，爰依行政訴訟法第一百零四條、第一百零七條第一項第十款，民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 三十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟法 官 陳國成右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 二 日
書記官 王英傑