臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二三００號
原 告 高雄縣內門鄉農會代 表 人 甲○○理事長訴訟代理人 沈榮生律師被 告 財政部代 表 人 乙 ○部長）訴訟代理人 丁○○
丙○○右當事人間因農會法事件，原告不服行政院中華民國九十一年四月十二日院臺訴字第０九一００八一二五三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告截至民國（下同）九十年七月底止，最近一次金融檢查報告所列之調整後淨值已呈負數，顯示該等金融機構之經營，已沒有能力償還所有存款人之債務，其負債金額已超過資產，經「行政院金融重建基金管理委員會」列為處理對象，爰援引「行政院金融重建基金設置及管理條例」第五條、第十條、「金融機構合併法」第十三條等規定，停止該會會員代表、理事、監事及總幹事對信用部有關之職權，而指派中央存款保險公司行使，及命令該農會將信用部及其營業所必需之財產讓與中國農民銀行。
原告不服，提起訴願，遭駁回；原告猶表不服，提起本件行政訴訟。
甲、原告方面：
壹、聲明：請求撤銷訴願決定及被告於民國九十年九月十四日台財融字第０九０三
０００一０一號及第0000000000號停止原告會員代表、理、監事及總幹事對信用部有關之職權，並指派中央存保公司行使及將信用部及其營業所必需之財產讓與中國農民銀行之行政處分。
貳、陳述：
一、被告上開處分於九十年九月十四日張貼於原告之營業櫃台，原告於九十年十月十四日提出訴願，行政院於九十一年四月決定「訴願駁回，及其餘部分之訴願不受理」，原告乃於法定期間內提出行政訴訟。
二、本件行政院決定之理由無非以①查依原告最近一次金融檢查（基準日八十九年七月三十一日）報告影本記載，原告信用部逾期放款比例已達百分之三十
五．五，較上次業務檢查逾期放款比例提高百分之三．六，又截至九十年三月底逾期放款比例更提高至百分之三十五．五四，其資產嚴重惡化，負債金額超過資產，顯示原告信用部之經營已無力償還所有存款人之債務，被告乃於九十年九月十一日邀集農委會、中央銀行及中央存保公司召開協商會議洽得農委會同意後，依金融機關合併法第十三條第一、二項規定停止原告會員代表、理事、監事及總幹事對其信用部之職權，並命將信用部及其營業所必須之財產讓與銀行。②財政部九十年九月十四日台財融字第０九０三０００一０一號處分係九十年九月十四日中央存保公司人員會同檢察官送原告理事長等人．惟渠等拒絕收領，嗣中央存保公司人員會同農民銀行人員將函文張貼於訴願人營業櫃台，留置營業所，依行政程序法第七十三條第三項規定並無不合③高雄縣政府八十六年九月十日曾邀集原告與合作金庫銀行共同召開專案輔導小組會議，研議原告逾期放款清理及督導其財務預算收支問題．．
．其中小組成員應包含縣政府金融部門，農林部門及合作金庫輔導人員等．．依行政院金融重建基金管理委員會委託會計師對該農會信用部評估之資產負債缺口截至九十年九月十四日止，其資產負債缺口達五一八、０００、０００元，原告信用部經營不善持續虧損可謂由來已久，被告以原告無待其說明已知悉，或可知悉作成處分之理由，並無不當。④關於財政部九十年九月十四日台財融字第0000000000號函部分係主管機關本於職權對於所屬機構之指示，純屬意思通知性質，自不得作為訴願之標的云云。
三、惟查逾放比例之增高並非原告之經營過失所致，按自八十七年起台灣地區之金融業受全球性經濟衰退之影嚮土地價值滑落致無法正常收回債權，即一般銀行亦受嚴重波及，被告更於八十七年提出修法於八十八年六月通過修正營業稅法降低銀行業之營業稅，然對農會機關之信用部並未優惠，甚至農會承辦之推廣業務費用仍每年由信用部盈餘中撥付，致造成信用部沉重之負擔其原因乃經濟大環境之情勢所然，非因原告所屬用經營不善所致，然被告身為主管機關，不惟未全力輔導紓困竟復予苛責，並採行與一般銀行業不同之策略，如此偏頗，自難令人甘服。
四、九十年八月九日財政部九十年台財融（三）第0000000000號函略以「為同意中央存保公司依存款保險條例第十七條規定，自九十年八月十日下午三時三十分起對所報基層金融機構進行輔導，輔導期間暫定為三個月，必要時得延長或縮短之」，並列舉輔導十大項目，其間並無明文授權辦理監管及接收。惟自八月十日所謂轉導人員進駐原告，然迄今未曾有輔導之事實，所謂輔導人員及會計師等俱未曾與原告人員溝通、協商，甚而之者渠等人員竟逕行為財產之調查與清算，所為之調查均未與原告人員核對，被告之高層人員更於媒體上逕行攻訐農會之惡行，發佈「接管」之不實消息致全國農會形象全面崩潰，權益受損，加劇經營困難。詎「輔導」不足一個半月，被告及中央存保公司所派駐之輔導人員亦未曾就其所發現之事實與原告協商、討論或建言改善之方法，甚而不予陳述意見之機會，即於九月十四日即又以0000000000號及0000000000函文停止原告會員代表、理事、監事、總幹事等對信用部有關之職權，並由中央存保公司行使之，及令原告將信用部及其營業所必需之財產讓與中國農民銀行云云，準此，上開處分函件顯已嚴重違反行政程序法第八條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」之誠信原則，依法自應予以撤銷。
五、又查中央存保公司對原告信用部，所為之一般業務檢查報告，並未曾告知原告，即原告自始至終均遭矇鼓裡而無從知悉，按「行政機關基於調查事實及証據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見，通知書應記載詢問目的、時間、地點得否委託他人到場及不到場所生之效果」又「行政機關得選定適當之人為鑑定，以書面為鑑定者，必要時得通知鑑定人到場說明」又「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及証據之結果，依倫理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人」。行政程序法第三十九條、第四十一條、第四十三條均定有明文。惟本件被告及中央存保公司就原告之一般業務檢查報告，其所為之根據，及認定之依據與財產之重估、鑑定等等自九十年八月起均未依照上開規定予原告陳述意見或為公開鑑定，即逕行認定原告有業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務之情形。行政院決定雖以被告引用行政程序法第一０三條之答辯，惟原告所爭執係在於自九十年八月起之輔導與財產重估、鑑定之未予公開或告知原告之情事，被告故意曲解所為之答辯自難令人甘服，從而被告有嚴重違反上開行政程序法，已顯灼明，所為之決定，自應撤銷。
六、又依金融機關合併法第十三條第二項規定，主關機關執行前項處分「必要時」得洽農、漁會中央主管機關後，命令將其信用部及其營業所必需之財產讓與銀行，然迄今原告亦未曾見及被告有洽詢農、漁會中央主管機關之內容，且被告亦未曾就何謂「必要時」加以說明，益証被告所為之處分亦明顯違反行政程序之「告知」義務。雖被告於訴願答辯時曾載敘「洽商會議後」然迄今原告仍未見及，足証係屬空言。
七、又按「行政處分應向當事人為送達，對人民權利義務有重大影嚮者，應為掛號」，有行政程序法第六十八條可資參照，本件被告九十年九月十四日台財融（三）字第0000000000號既係對農會之會員代表、理、監事與總幹事之停權處分，顯然上開行政處分係對農會代表、理、監事及總幹事之權利有重大之影嚮，然迄今上開處分均無對受處分之會員代表、理、監事及總幹事等人為送達，準此上開等人之權利依法應尚未發生失權之效果，被告復逕行令農民銀行接管原告之財產，而置農會法第三十七條第五項於不顧，被告顯有未依法行政之違背法令情事。
八、又按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見或決定舉行聽証者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會」，本件系爭有關停止會員代表、理、監事及總幹事之職權之處分顯係對上開原告職員之權利之剝奪與限制，並非僅是意思之通知，且上開之處分迄今既未合法送達，九十年九月十四日逕行發函即由執法之檢察官會同農民銀行人員，將文件張貼於原告之櫃台，但並未對當事人為送達，亦未予上開受處分人有陳述意見之機會，自屬為重大而明顯之瑕疵，嚴重違反行政程序。雖被告辯稱依行政程序法第七十三條第三項可為留置送達云云，惟行政程序法第七十三條第三項係載明「應受送達人或其同居人、受僱人或接受郵件人員」等無正當理由未予收受，惟本件被告並未就上開人員為送達之意思或行為即逕行張貼，則引用行政程序法第七十三條第三項，顯屬故意曲解法意。從而依行政程序法第一一一條第七款及第一一四條第一項第三款之規定，依法自應撤銷。
乙、被告方面：
壹、聲明：一、駁回原告之訴。二、訴訟費用由原告負擔。
貳、陳述：
一、依據行政院金融重建基金設置及管理條例第五條規定「本條例所稱經營不善之金融機構，係指有下列情形之一者：一、調整後淨值為負數者。二、無能力支付其債務者。三、財務狀況顯著惡化，經主管機關認定無法繼續經營者。」原告所屬信用部經營不善，持續虧損經營由來已久，其間被告已責成地方主管機關組成專案輔導小組加以輔導。惟因未見改善，被告復於八十七年八月二十七日函請高雄縣政府組成聯合輔導小組，由該府財政部門會同農政部門及合作金庫銀行共同參加，開會時並由中央存款保險公司列席。被告對於原告金融檢查缺失，除已限制其辦理部分放款業務外，對各項缺失並要求改善具報，持續追蹤改善。惟原告所屬信用部財務、業務情況未有改善之趨勢，且持續惡化，其經營不善情況已非一朝一夕，自中央存款保險公司於八十七年三月十七日檢查基準日起，其調整後淨值（信用部淨值加評價準備減放款可能遭受損失）即已轉為負數，除相關檢查報告均有檢送該會知悉外，其理事長、常務監事及總幹事等相關主管亦均有列席縣政府每月召開之聯合輔導會議，對於原告所屬信用部經營不善之事實應已知之甚詳。另依據中央存款保險公司對原告最近一次辦理檢查之報告（基準日：八十九年七月三十一日）所載，原告逾期放款比率已達三五．五﹪，調整後淨值為負數，且持續虧損經營。截至九十年三月底止，其逾期放款比率已達三五．五四﹪，調整後淨值為負八千一百萬元。另依行政院金融重建基金管理委員會委託會計師，對原告所作評估顯示，截至九十年九月十四日，其調整後淨值為負五億一千八百萬元。是以，原告業符合「行政院金融重建基金設置及管理條例」第五條第一項第一款：「調整後淨值為負數者」之適用對象。
㈠關於本案「行政處分未依行政程序法第九十六條規定記載事實及理由」乙節
，查上開檢查結果為受處分人所明知或不得諉為不知者。原告經中央存款保險公司檢查其調整後淨值為負數，已無能力支付其債務，業符合「行政院金融重建基金設置及管理條例」第五條第一項第一款規定適用之對象，此等均為該農會無待被告說明，已知悉或可知悉之事實及理由，依據行政程序法第九十七條第二款規定「處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。」，得不具明理由。另首揭被告函之說明一已明確記載其法令依據，從各該法條所規定之構成要件觀之，有關作成本件行政處分之理由應甚明確。
㈡關於未依行政程序法給予原告陳述意見之機會乙節，查行政程序法第一百零
三條第五款規定「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」，另依同條第三款規定「情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者」，行政機關得不給予陳述意見之機會。本案被告前開處分所根據之事實，已屬客觀上明白足以確認者，且屬情況急迫，如再予陳述意見之機會，而延緩處理時機，將增加道德風險及金融重建基金之社會成本，屬「顯然違背公益者」，故得不給予陳述意見之機會。
二、關於對原告會員代表、理事及總幹事停止職權之行政處分送達不合法乙節，查行政程序法第七十二條第二項規定「對於機關、法人、非法人之團體之代表人或管理人為送達者，應向其機關所在地、事務所或營業所行之」及第七十三條第三項規定「應受送達人或其同居人、受僱人、接收郵件人員無正當理由拒絕收領文書時，得將文書留置於應送達處所，以為送達」。被告據以處分之函令於九十年九月十四日由存款保險公司人員會同高雄地檢署蕭檢察官宇誠，將處分文件當面遞交予原告理事長及總幹事等人，惟經該等人員拒絕簽收。嗣後該公司人員會同承受行庫（中國農民銀行）人員將處分文件張貼於原告營業櫃檯，業已符合上開留置送達之規定。另本件行政處分之相對人為農會，至於會員代表、理事及總幹事等人應為本案之利害關係人，依訴願法第十四條第一項及第二項前段規定「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。」，爰行政處分對於利害關係人非必然應為個別送達。
三、關於被告未依金融機構合併法第十三條規定洽商農政單位同意，即辦理讓與事宜乙節，被告為符合金融機構合併法第十三條第二項「主管機關執行前項處分，必要時，得洽農、漁會中央主管機關後，命令農、漁會將其信用部及其營業所必需之財產讓與銀行」規定，於本年九月十一日邀集行政院農業委員會、中央銀行及中央存款保險公司召開協商「依金融機構合併法第十三條第一項、第二項辦理二十八家農漁會信用部讓與銀行相關事宜」會議，並在該次會議中洽得行政院農業委員會同意，辦理讓與事宜。另查被告據以處分之函令（財政部九十年九月十四日台財融（三）字第0000000000號函），說明業已敘明讓與事宜係依金融機構合併法第十三條規定及本年九月十一日邀集行政院農業委員會、中央銀行及中央存款保險公司召開協商「依金融機構合併法第十三條第一項、第二項辦理二十八家農漁會信用部讓與銀行相關事宜」會議記錄辦理，前函主旨並敘明讓與事宜係依金融機構合併法第十三條規定洽行政院農業委員會同意，所辯顯非事實。
理 由
一、被告之代表人原為李庸三，於九十一年十二月二日變更為乙○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合。
二、按「農、漁會信用部因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務或調整後淨值為負數時，主管機關得洽農、漁會中央主管機關後，停止農、漁會會員代表、理事、監事或總幹事全部職權或對其信用部之職權，不適用農會法第四十五條及第四十六條、漁會法第四十八條及第四十九條之規定；其被停止之職權並得由主管機關指派適當人員行使之。」「主管機關執行前項處分，必要時，得洽農、漁會中央主管機關後，命令農、漁會將其信用部及其營業所必需之財產讓與銀行，不適用農會法第三十七條及漁會法第三十九條之規定。」金融機構合併法第十三條第一項及第二項定有明文。又「本條例所稱經營不善之金融機構，係指有下列情形之一者：一、調整後淨值為負數者。二、無能力支付其債務者。三、財務狀況顯著惡化，經主管機關認定無法繼續經營者。」行政院金融重建基金設置及管理條例第五條亦有明文規定。
三、查原告所屬信用部經營不善，持續虧損經營由來已久，其間被告已責成地方主管機關組成專案輔導小組加以輔導。惟因未見改善，被告復於八十七年八月二十七日函請高雄縣政府組成聯合輔導小組，由該府財政部門會同農政部門及合作金庫銀行共同參加，開會時並由中央存款保險公司列席。被告對於原告金融檢查缺失，除已限制其辦理部分放款業務外，對各項缺失並要求改善具報，持續追蹤改善。惟原告所屬信用部財務、業務情況未有改善之趨勢，且持續惡化，其經營不善情況已非一朝一夕，自中央存款保險公司於八十七年三月十七日檢查基準日起，其調整後淨值（信用部淨值加評價準備減放款可能遭受損失）即已轉為負數，除相關檢查報告均有檢送該會知悉外，其理事長、常務監事及總幹事等相關主管亦均有列席縣政府每月召開之聯合輔導會議，對於原告所屬信用部經營不善之事實應已知之甚詳。另依據中央存款保險公司對原告最近一次辦理檢查之報告（基準日：八十九年七月三十一日）所載，原告逾期放款比率已達三五．五﹪，調整後淨值為負八七、三五一、０００元，較上次業務檢查（基準日：八十八年十月三十一日）逾期放款比例提高百分之三‧六，調整後淨值下滑百分之十二‧七，且持續虧損經營，截至九十年三月底止，其逾期放款比率已達三五．五四﹪，調整後淨值為負八千一百萬元。另依行政院金融重建基金管理委員會委託會計師，對原告所作評估顯示，截至九十年九月十四日，其調整後淨值為負五億一千八百萬元。其資產品質嚴重惡化，負債金額超過資產，顯示原告信用部之經營，已無能力償還所有存款人之債務，原告業已符合「行政院金融重建基金設置及管理條例」第五條第一項第一款：「調整後淨值為負數者」之適用對象，被告乃於九十年九月十一日邀集農委會、中央銀行及中央存保公司召開協商會議洽得農委會同意後，依據金融機構合併法第十三條第一項及第二項規定，停止原告會員代表、理事、監事及總幹事對其信用部之有關職權，指派中央存保公司行使之，並命令將信用部及其營業所必須之財產讓與農民銀行，原告不服提起訴願亦遭駁回等情，有被告九十年九月十四日台財融字第０九０三０００一００號、第0000000000號、及第0000000000號函、訴願決定等附卷可稽，自堪信為真實。
四、原告主張：被告上開行政處分未依行政程序法第九十六條規定記載事實及理由，有違行政程序法之相關規定云云，惟如上所述，原告所屬信用部經營不善，持續虧損經營由來已久，非一朝一夕之故，自八十六年起除由被告責成相關單位組成專案輔導小組、聯合輔導小組予以輔導外，對於原告各項金融檢查缺失，除已限制其辦理部分放款業務外，並要求繼續改善具報，且持續予以追蹤，在持續之金融檢查及輔導中，除相關檢查報告均有檢送原告知悉外，原告之理事長、常務監事及總幹事等相關主管亦均有列席縣政府每月召開之聯合輔導會議，對於原告所屬信用部經營不善之事實應已知之甚詳，換言之，原告無待被告說明，即已知悉其經營不善之事實及理由，依據行政程序法第九十七條第二款規定：「處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者」，得不記明理由，且被告九十年九月十四日台財融字第0000000000號函之說明一已明確記載其法令依據，從各該法條所規定之構成要件觀之，有關作成本件行政處分之理由應甚明確，原告主張顯非事實。
五、原告主張：被告未依行政程序法第一百零二條給予原告陳述意見之機會，被告及中央存保公司對原告之一般業務檢查報告，其認定之依據與財產之重估、鑑定等均未告知原告，或予原告陳述意見之機會云云，惟按查行政程序法第一百零三條第五款規定：「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」另依同條第三款規定「情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者。」行政機關得不給予陳述意見之機會。本件被告前開處分所根據之事實，不但已持續一段時間且為原告所知之甚稔，已屬客觀上明白足以確認者，且屬情況急迫，如再予陳述意見之機會，而延緩處理時機，將增加道德風險及金融重建基金之社會成本，屬「顯然違背公益者」，故依行政程序法第一百零三條第三及第五款之規定，得不給予陳述意見之機會，原告主張尚有誤會。
六、原告主張：九十年八月九日財政部九十年台財融（三）第0000000000號函略以：「為同意中央存保公司依存款保險條例第十七條規定，自九十年八月十日下午三時三十分起對所報基層金融機構進行輔導，輔導期間暫定為三個月，必要時得延長或縮短之」等語，並列舉輔導十大項目，惟自九十年八月十日所謂轉導人員進駐原告，然迄今未曾有輔導之事實，所謂輔導人員及會計師等俱未曾與原告人員溝通、協商、核對，詎「輔導」不足一個半月，即於九月十四日發佈停權及讓與財產之處分，顯有違誠信原則及信賴保護原則云云，惟查財政部上開函之受文者係中央存款保險公司，並非原告，且上開函固暫定輔導期間為三個月，惟同時規定「必要時得延長或縮短之」，是被告基於原告前此業已接受無數次之輔導但成效不彰，及本於主管機關之行政裁量，認原告已無繼續輔導之必要而作成停權及讓與財產之處分，並無裁量逾越或裁量濫用之情事，亦難謂違反誠信或信賴保護原則。
七、原告另主張：原處分未送達予原告之會員代表、理事、監事及總幹事收受，其送達顯不合法云云，惟按行政程序法第七十二條第二項規定：「對於機關、法人、非法人之團體之代表人或管理人為送達者，應向其機關所在地、事務所或營業所行之。」查原告為法人，依據上開規定，應向其營業所送達行政處分書，而非向其會員代表、理事、監事及總幹事送達，原告所訴自有誤會。復按行政程序法第七十三條第三項規定：「應受送達人或其同居人、受僱人、接收郵件人員無正當理由拒絕收領文書時，得將文書留置於應送達處所，以為送達。」查本件財政部九十年九月十四日台財融字第0000000000號處分係九十年九月十四日由中央存保公司人員會同高雄地方法院檢察署蕭宇誠檢察官送交原告理事長等人，惟渠等拒絕收領，嗣中央存保公司人員始會同中國農民銀行人員將該函文張貼於原告營業櫃檯，留置於其營業所以為送達，有張貼原處分之現場照片在卷可稽，依據行政程序法第七十三條第三項規定，自無送達不合法情事。
八、原告復主張：被告未依金融機構合併法第十三條規定洽商農政單位同意，即辦理財產讓與事宜云云，惟查被告為符合金融機構合併法第十三條第二項：「主管機關執行前項處分，必要時得洽農、漁會中央主管機關後，命令農、漁會將其信用部及其營業所必需之財產讓與銀行」之規定，於九十年九月十一日邀集行政院農業委員會、中央銀行及中央存款保險公司召開協商「依金融機構合併法第十三條第一項、第二項辦理二十八家農漁會信用部讓與銀行相關事宜」會議，並在該次會議中洽得行政院農業委員會同意，辦理財產讓與中國農民銀行事宜，有該會議紀錄附訴願卷可稽，原告所訴亦非事實。
九、關於財政部九十年九月十四日台財融字第0000000000號函部分：按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而直接對外發生法律效果之單方行政行為而言，訴願法第三條第一項定有明文。至主管機關本於職權，對於所屬機構之指示，並非對於人民之行政處分，其以副本抄送人民，純屬意思通知性質，自不得作為訴訟之標的（前行政法院六十二年裁字第一八二號判例參照）。查財政部九十年九月十四日台財融字第０九０三０００一一六號函係指派中央存款保險公司行使原告會員代表、理事、監事及總幹事對其信用部之有關職權，並非對於人民之行政處分，其以副本抄送原告，純屬意思通知性質，原告據以提起訴訟，於法不合，訴願決定機關就此部分為訴願不受理之決定，並無不合。
十、綜上所述，被告認原告調整後淨值已呈負數，爰援引「行政院金融重建基金設置及管理條例」第五條、「金融機構合併法」第十三條等規定，停止原告會員代表、理事、監事及總幹事對信用部有關之職權，並指派中央存款保險公司行使之，同時命令原告將信用部及其營業所必需之財產讓與中國農民銀行，經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 六 月 二十六 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 闕銘富法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 二十六 日
書記官 陳圓圓