臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二三三九號
原 告 財團法人中華福音道路德會代 表 人 甲○○訴訟代理人 顏文正律師被 告 台北市政府代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丁○○
參 加 人 丙○○○○○○
送達代收人 陳明欽律師右當事人間因使用執照事件，原告不服台北市政府中華民國九十一年五月三日府訴字第０九一０五八四五八０一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告、展業建設股份有限公司（以下簡稱展業公司）、黃瑞蘭、柯夏蓮、吳美貞及吳范次琴等六人，為被告所屬工務局九十年三月十六日核發之九十建字第０八八號建造執照之起造人，核准建築地點為台北市○○區○○○路○段○○○巷○○○弄，地號為長春段二小段七五九、七五九之一及七六０等三筆土地。上開建造執照附表第七項記載：「拆除執照併案辦理。拆除面積五五０‧一０七二平方公尺。壹戶。拆除門牌：南京東路三段八十九巷二十七弄四號。如逾期開工期限未拆除完成，應逕向當地戶政事務所申請備查，以免註銷門牌影響權益。」。惟丙0000000000對拆除執照併案辦理部分不服，以利害關係人名義，於九十年九月五日經由被告向台北市政府提起訴願，經台北市政府九十一年五月三日府訴字第０九一０五八四五八０一號訴願決定：「關於九十建字第０八八號建造執照（拆除執照併案辦理）中拆除執照併案辦理部分，原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起六十日內另為處分。」。原告不服，遂以利害關係人名義向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：台北市政府九十一年五月三日府訴字第０九一０五八四五八０一號訴願決定撤銷。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造主張：㈠原告起訴意旨略謂：
⒈按「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之
利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」，行政訴訟法第四條第三項定有明文。本件原告係九十建字第０八八號建造執照（拆除執照併案辦理）中拆除執照併案辦理部分之起造人，被告撤銷拆除執照之處分，將使原申請核准之建造執照無法執行，原告之所有權及法律上之利益均受有損害，是原告為利害關係人，自有權提起本件行政訴訟。
⒉次按受理訴願機關審理訴願案件，在審理程序上應依「先程序，後實體」之原
則辦理。又「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」、「地方自治團體、法人、非法人之團體應由其代表人或管理人為訴願行為。」，分別為訴願法第十八條、第二十條第二項所規定。被告受理訴願人丙0000000000之訴願，應先審究訴願人是否為法人或非法人團體，及訴願行為是否由代表人或管理人代為訴願行為。原告主張訴願人為其內部單位，且原告為財團法人之組織，並經向臺灣臺北地方法院辦理法人登記在案，則法人之權利主體與自然人相同，其人格應屬單一，其分支機構為該法人之一部，自無獨立之人格，訴願人既為原告之內部單位，自無訴願能力，亦非適格之訴願人。倘如訴願人屬非法人團體而得為適格訴願人，查訴願人內部有執事會之組織，係經教友推選執事五人組成，再互推一人為主席，負責管理地方教會相關事務，對外則代表地方教會。訴願人之代表人璩雅倫僅為其招募之牧師，並非執事會主席（即林保瑩），並無代表權及管理權，則訴願人之訴願行為未經合法代理。被告均未就上述事項先為審究，即進而以實體審理該訴願案件，有損原告之審級利益。
⒊又按「訴願之決定以他法律關係是否成立為準據，而該法律關係在訴訟或行政
救濟程序進行中者，於該法律關係確定前，受理訴願機關得停止訴願程序之進行，並即通知訴願人及參加人。」，訴願法第八十六條第一項定有明文。查就建造執照（拆除執照）基地所在之原有建物之權利歸屬，原告已於九十一年四月四日提起確認所有權存在之訴。有關私權爭執，應以法院之判斷為準，行政機關尚無自行論斷之職權。本件原告有無權限申請拆除執照，端視原告就系爭建物有無所有權，就此私權爭議既已繫屬法院，且原告於訴願程序中經通知到場表示意見，已陳明該建物所有權爭議正由法院審理中，被告自應停止訴願程序之進行，被告所為訴願決定實有濫權之嫌。
⒋再按原告所屬真理堂所在之台北市○○區○○段二小段七六０地號土地，為原
告所有，其上之建築物真理堂教堂及建物雖以訴願人名義為起造人（按該等建物為路德會米蘇里總會出資興建，惟以信託方式，而以路德會真理堂名義申請），申請建造執照，但於建築完成後並未辦理保存登記，此在原告分布於各縣市之地方教會教堂均依此種情形興建，亦未辦理保存登記。上開土地係於四十七年間由路德會美國米蘇里總會撥款所購買，當時即以真理堂牧師璩泰開個人名義登記為所有權人（信託登記），於六十三年五月間移轉登記予原告，而上開建物因未辦理保存登記，無法比照土地方式辦理移轉登記程序，但真理堂為原告之地區教會之一，從未有人懷疑。
⒌另按真理堂之建物為原告所有，尚有路德會米蘇里總會海外傳道部執行主席愛
德華魏斯卡神學博士之見證書函，真理堂之奉獻證明收據、年度歲入歲出預算編列表，及以原告為雇主投保勞工保險及全民健康保險等資料，可證明真理堂為原告之內部單位，其所在建物自應歸原告所有，原告與合建之展業公司申請拆除執照，自無需真理堂出具同意書，被告所為訴願決定撤銷原核發之拆除執照，實有未當。
㈡被告答辯意旨略謂：
⒈按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益
，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：．．．二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。」，分別為行政訴訟法第四條第一項、第三項及第二十四條第二款所明定。次按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。．．．」、「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。．．．」、「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」、「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機另為處分。．．．」、「前項訴願決定撤銷原行政處分，發回原行政處分機關另為處分時，應指定相當期間命其為之。」，復分別為訴願法第一條第一項前段、第十四條第一項、第二項前段、第十八條及第八十一條第一項、第二項所規定。又按「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。．．．」、「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關依本法規定核發之執照，僅為對申請建造、使用或拆除之許可。建築物起造人、或設計人、或監造人、或承造人，如有侵害他人財產，或肇致危險或傷害他人時，應視其情形，分別依法負其責任。」，亦分別為建築法第二十五條第一項前段及第二十六條所規定。另按「無權利人就權利標的物所為之處分，經有權利人之承認始生效力。無權利人就權利標的物為處分後，取得其權利者，其處分自始有效。但原權利人或第三人已取得之利益，不因此而受影響。前項情形，若數處分相牴觸時，以其最初之處分為有效。」、「不動產物權，依法律行為而取得設定、喪失、及變更者，非經登記，不生效力。」，民法第一百十八條及第七百五十八條分別定有明文。再按「執照類別規定如左：．．．三、拆除執照：建築物之拆除應請領拆除執照，但拆除後須即建造者，得於核發建造執照同時核定，免請領拆除執照。建築物建築面積在五十平方公尺以下者，免予請領。」、「申請各項執照應按左列之規定：．．．三、拆除執照：申請拆除執照除申請書外，應檢附之必要附件規定如次：（一）建築物之位置圖。（二）建築物之權利證明文件或其他合法證明。」，復為台北市建築管理規則第二條第三款及第三條第三項所規定。又「自己建築之房屋，與依法律行為而取得者有別，縱使不經登記，亦不在民法第七百五十八條所謂非經登記不生效力之列。」，最高法院四十一年度台上字第一０三九號判例著有明文。
⒉經查本件訴願人丙0000000000已釋明其係系爭建造執照（拆除執照
併案辦理）地上建物（門牌號碼：台北市○○區○○○路○段○○○巷○○○弄○號）之原始起造人，並檢具被告所屬工務局核發之五八使字第００二九號使用執照存根影本，是其對被告所屬工務局核發之九０建字第０八八號建造執照（拆除執照併案辦理），應具有法律上之利害關係，依訴願法第十八條規定，自得提起訴願。原告訴稱被告訴願決定應審究訴願人為法人或非法人團體，及是否由代表人或管理人代為訴願行為；訴願人內部有執事會之組織，係經教友推選執事五人組成，再互推一人為主席，負責管理地方教會相關事務，對外則代表地方教會，及訴願人之訴願行為未經合法代理等節。查本件訴願之代表人為璩雅倫，訴願代理人之一為林保瑩（即執事會主席），並無「未由代表人或管理人為訴願行為」之情形，且依卷附訴願人檢附之「中華福音道路德會臺北市真理堂區會組織章程」第八條規定：「教友大會為本會最高權力機構。」、第十一條規定：「執事會為本會執行機構，其職權如下：一、執行教友大會之決議案。．．．」、第十二條規定：「執事會之組織及職責：一、執事會設執事七人及後補執事二人，均由教友大會提名票選，．．．二、執事會設主席一人，由執事互為推選之，應負責處理執事會之會務。．．．」，亦無執事會主席「對外代表地方教會」之明文規定，是訴稱各節，核與事實不符。
⒊次查原告申請核發系爭建造執照（拆除執照併案辦理），依台北市建築管理規
則第三條第三項規定，其申請拆除執照除申請書外，並應檢附建築物之位置圖、建築物之權利證明文件或其他合法證明等。惟依訴願人丙0000000000檢具被告所屬工務局核發之五八使字第００二九號使用執照存根影本略以：「起造人：路德會真理堂（代表人：璩泰開）．．．建築地址：本市○○○路○段○○○巷○○○弄○號．．．」，及內政部九十年九月十一日台內中民字第九０九０四六七號函復原告略以：「主旨：貴法人申報台北市○○○路○段長春段真理堂舍之建物拆除案，復如說明，．．．說明：．．．二、經查前開建物並未列入案內所附貴法人財產清冊，請再查明該建物產權所屬並依規定辦理。三、另查真理堂舍建物之拆除，貴法人與真理堂執事會間仍有爭議，請妥為處理。」以觀，本件系爭建物之起造人為訴願人丙0000000000，並非原告，且未列入原告之法人登記財產清冊中，則原告申請核發系爭建造執照（拆除執照併案辦理）時所出具之拆除同意書，是否確為系爭建物之權利證明文件或其他合法證明，則有疑義。
⒋第查訴願人丙0000000000請求撤銷系爭建造執照中拆除執照併案辦
理部分，經被告所屬工務局重新審查後，以九十一年一月二十四日北市工建字第０九一五二一九五一００號函復原告及訴外人展業建設股份有限公司，並副知被告訴願審議委員會略以：「主旨：本局九０建字第０八八號建造執照（拆除執照併案辦理），基地內地上物拆除糾紛，復如說明，．．．說明：．．．
二、本局核發九０建字第０八八號建造執照（拆除執照併案辦理），對於地上物門牌南京東路三段八十九巷二十七弄四號，領有本局核發五八使字第０二九號使用執照，起造人為路德會真理堂，經該路德會真理堂陳情未經其出具同意書拆除。本局為了解實情，經以九十年九月七日北市工建字第九０四四二二四四七００號函請貴起造人，對於現場系爭建築物應即刻暫緩拆除，並請會同設計建築師檢具相關文件說明。．．．是以內政部尚未核可貴財團法人對於該真理堂舍之拆除處分。四、．．．本案建築基地上四層樓建築物之起造人為丙0000000000、代表人為璩泰開，於其與貴財團法人中華福音道路德會非同一法律人格前提下，該建築物雖未辦理所有權登記，．．．該建築物之所有權仍屬丙0000000000所有。貴財團法人處分該建築物，除非已時效取得所有權或有代理權或該建築物於系爭土地建築時，契約另有約定外，其出具拆除同意書似屬無權處分之行為。五、查『無權利人就權利標的物所為之處分，經有權利人之承認，始生效力。』，民法第一百十八條第一項定有明文，本件丙0000000000既已表示：『．．．非中華福音道路德會之內部機關、分支單位，亦非同一法律人格；中華福音道路德會僅為系爭土地之所有權人，對系爭建築物並無所有權，無權對拆除建物為同意之意思表示。』，則似應解為丙0000000000已不承認該處分行為，故中華福音道路德會出具之拆除同意書應不生效力，從而為免影響雙方當事人權益及發生爭議。本申請案仍需由建築物原始起造人出具拆除同意書。六、再依內政部八十年十二月十一日台（八０）內民字第八０七三五二二號函『嗣後宗教財團法人以其自有土地興（合）建教會（堂）等房舍，均應事先報經宗教主管機關之許可。』。七、如右各項說明，請於文到一個月內取得基地內建築物原始起造人（即丙0000000000）出具拆除同意書，並辦妥報請宗教主管機關之許可函。逾期未補送者，係對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。案屬信賴不值得保護之情形，原核發九０建字第０八八號建造執照應予註銷。」，本件訴願案經被告所屬工務局重新審查結果，既審認內政部尚未核可系爭建物之拆除，及原告出具之拆除同意書應不生效力等情事，則系爭建造執照關於拆除執照併案辦理部分，所憑事實即有未明，仍有進一步查明之必要。
⒌至原告訴稱訴願人為其內部單位，系爭建物應歸原告所有，及原告與合建之展
業公司申請拆除執照，自無須訴願人出具同意書等節，查上開事項應屬私權之法律關係，原告及訴願人間如有爭議，應循民事訴訟程序解決，尚非本件訴願審究之範圍，訴稱情節，亦難採據。從而，被告以九十一年五月三日府訴字第０九一０五八四五八０一號訴願決定：「關於九十建字第０八八號建造執照（拆除執照併案辦理）中拆除執照併案辦理部分，原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起六十日內另為處分。」，揆諸首揭規定及判例意旨，並無不合。又被告所屬工務局業以九十一年六月二十日北市工建字第０九一五三二一０五００號函復原告及訴外人展業建設股份有限公司，並副知被告訴願審議委員會略以：「主旨：本局九０建字第０八八號建造執照，註銷拆除執照併案辦理．．．」另為處分在案，原告對該函亦已提起訴願，而被告已作成訴願決定。
理 由
一、本件參加人於九十一年八月七日聲明參加本件訴訟，原告雖主張參加人為其內部單位，不具當事人能力等語，惟查參加人並非原告之內部單位，業經臺灣臺北地方法院九十一年度訴字第一九八五號原告財團法人中華福音道路德會與被告璩胡照華等人間確認所有權存在事件認定在案，有該民事判決可資參照，足見參加人具有當事人能力，故其聲明參加本件訴訟核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。
三、本件訴外人即參加人丙0000000000對台北市政府工務局九十年三月十六日核發之九十建字第０八八號建造執照拆除執照併案辦理部分，以利害關係人名義提起訴願，經台北市政府九十一年五月三日府訴字第０九一０五八四五八０一號訴願決定將原處分撤銷，著由原處分機關另為處分等情，有台北市政府九十一年五月三日府訴字第０九一０五八四五八０一號訴願決定書影本一份在卷可稽，並為兩造所不爭。茲原告就上開決定提起本件行政訴訟，惟查前開原處分經訴願決定撤銷重查後，台北市政府工務局已重為處分，有九十一年六月二十日北市工建字第０九一五三二一０五００號函影本一份可資參照，原告對該函不服，亦已提起訴願，復為原告所是認，是本件原告所不服之標的即原處分既經台北市政府工務局重新審查結果而另重為處分已不復存在，則原告提起本件訴訟即欠缺權利保護之必要。從而原告之訴，依其所訴之事實，既無訴之利益，在法律上顯無理由。揆之首揭說明，本院自得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 十九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 二十七 日
書 記 官 林如冰