臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二四八號
原 告 威信不動產顧問股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 乙○○
送達代收人 陳慧玲律師被 告 台北市政府工務局代 表 人 陳威仁（局長）訴訟代理人 丙○○
戊○○丁○○右當事人間因建築執照事件，原告不服台北市政府中華民國九十年十一月十五日府訴字第九○一七七七九六○一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為興建台北市內湖區德明市場新建工程，領有被告民國（下同）八十九年五月二十五日核發之八九建字第一七五號建造執照（下稱系爭建造執照），嗣於八十九年十一月四日申請展延開工日期至九十年二月二十四日。被告於九十年四月十七日上午十時派員赴現場會勘，認原告於領照後九個月內（含展期）未申報開工，乃以九十年五月二十三日北市工建字第九○四三一六五五○○號函（下稱原處分）將系爭建造執照予以作廢。原告不服，提起訴願，台北市政府訴願審議委員會於九十年十月二十五日以北市訴（忠）字第九○二○五八四五一○號書函通知延長二個月決定，台北市政府於九十年十一月十五日以府訴字第九○一七七七九六○一號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：原告有無開工之事實？建築法所規定之開工展期是否以一次為限？㈠原告主張之理由：
⒈原告於九十年六月二十八日向台北市政府提起訴願，迄九十年九月二十八日止
已逾三個月不為決定，遲至九十年十月二十五日始來函：「延長二個月」已屬違法，依行政訴訟法第四條規定，自得起訴請求撤銷。
⒉台北市政府逾法定期限不為訴願決定，延遲通知延長二個月之違法延長訴願決
定期間，原告無奈於九十年十一月十四日再提出補充訴願理由書，詎台北市政府收文後竟不予審閱，於隔日復一改前述違法拖延不為決定反而於次日即為決定並繕妥訴願決定書，對原告提出之補充訴願理由書完全不予理會，且未載明駁回訴願之訴願決定書內之理由。
⒊原告與台北市政府簽訂有「台北市政府核准投資興建零售市場契約書」，以興
建內湖區明德市場，本件被告係契約當事人台北市政府之下屬單位，訴願機關為台北市政府本身，台北市政府一以該契約標的建造執照作廢為理由要求與原告解約並沒收高達近新台幣（下同）一千五百萬之保證金，另以不理會原告主張台北市政府違約致未開工之事實，片面擷取「未開工」廢照之斷章取義法令廢止原告合法取得之建造執照，顯違誠信原則並嚴重損害原告權益，政府詐取人民財產之行徑形同盜匪。
⒋原告有開工行為，如有圍籬、有機具進入工地，被告無理由將原告建造執照作
廢。且開工期限亦可以像竣工期限一樣可以延長，如果建造執照不能延長被告何以要發九十年四月十九日北市工建字第九○四二八六五一○○號函？㈡被告主張之理由：
⒈按「起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工；‧‧‧起
造人因故不於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期。但展期不得超過三個月，逾期執照作廢。」建築法第五十四條定有明文。另依內政部六十三年十二月三日台內營字第六○八五二八號函略以：「建築法第五十四條所稱『開工』係指起造人會同承造人、監造人依建築法之規定向該管主管建築機關申報開工，並在現地實際開始工作，如挖土、整地、打樁、從事安全措施等而言，其僅搭建工寮或圍籬及呈送開工報告而尚無其他實際工作者，不得視為開工。」⒉原告起造被告核發之八九建字第一七五號建造執照工程，係八十九年五月二十
六日領取建照，開工期限至八十九年十一月二十五日，原告即起造人經於八十九年十一月四日申請開工展期，將開工期限展延三個月至九十年二月二十四日，惟逾期未申報開工。案經台北市市場管理處於九十年四月十一日以北市市三第0000000000號函知被告表示該工程迄未辦理開工，請惠予查明該建造執照是否仍然有效，俾辦理後續事宜。
⒊案經被告電話聯絡原告，並於九十年四月十七日上午會同原告代表蔡丕哲先生
現場勘查，工程未申報開工，且現地並無實際工作，未達開工之標準。被告乃以九十年四月二十日北市工建字第九○四二八八○九○○號函復台北市市場管理處：「經查已逾開工期限且未申報開工，現場勘查並無實際工作。依建築法第五十四條規定，該執照應予作廢。」並副知原告；被告復以九十年五月二十三日北市工建字第九○四三一六五五○○號函知原告（即起造人）將該執照予以作廢。原告於本件所舉之各事項，與執照是否應予作廢無涉，該執照既已逾期未申報開工，且現場並無實際開始工作是為事實，建造執照當予作廢。原告請求被告撤銷所為之行政處分，顯屬無據。
⒋被告九十年四月十九日北市工建字第九○四二八六五一○○號函係對變更設計部分之抽查與開工與否無關，且開工期限依法律規定不能延長。
理 由
一、原告起訴主張：原告與台北市政府簽訂「台北市政府核准投資興建零售市場契約書」，投資興建德明市場，原告於八十九年五月二十六日領得系爭建造執照，原告於八十九年十一月四日向被告申請開工展期，嗣原告有開工行為，詎被告依台北市市場管理處之通知，以原告逾期未申報開工為由，違法以原處分將系爭建造執照作廢，致原告將遭重大損害云云。
二、被告則以：系爭建造執照原告係於八十九年五月二十六日領得，開工期限八十九年十一月二十五日屆至前，原告於同年月四日向被告申請開工展期，故展延三個月至九十年二月二十四日，惟原告逾期仍未申報開工，經被告赴現場會勘無開工之事實，被告乃依法將系爭建造執照作廢等語置辯。
三、按「起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工；並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址及證書字號及承造人之施工計畫書，申請該管主管建築機關備查。起造人因故不能於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期。但展期不得超過三個月，逾期執照作廢。」建築法第五十四條定有明文。至何謂開工，建築法並未立法定義之，就此內政部於六十三年十二月三日所為台內營字第六○八五二八號函釋：「建築法第五十四條所稱『開工』係指起造人會同承造人、監造人依建築法規定向該管主管建築機關申報開工，並在現地實際開始工作，如挖土、整地、打樁、從事安全措施等而言，其僅搭建工寮或圍籬及呈送開工報告而尚無其他實際工作者，不得視為開工。」，可資適用。
四、本件兩造不爭系爭建造執照係原告於八十九年五月二十六日領得，開工期限為八十九年十一月二十五日，原告於同年月四日向被告申請開工展期，展延三個月，其後原告未向被告為開工申報等事實，並有建造執照申請書、建築工程開工展期申請書附卷可稽，自堪信為真實。茲有爭執者，厥在於原告有無開工之事實？建築法所規定之開工展期是否以一次為限？
五、經查：㈠被告於九十年四月十七日上午十時派員赴系爭建造執照工程現場，會同起造人代
表勘查結果：「尚無實際工作，未達開工之標準」，而依所附現場照片四幀所示，全無如挖土、整地、打樁、從事安全措施等實際開始工作之跡象，此有會勘紀錄表及照片附於原處分卷可按，是原告主張已開工一節，洵無可採。
㈡按「直轄巿、縣（巿）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建
築期限標準之規定，核定其建築期限；建築期限標準，由直轄巿、縣（巿）政府於建築管理規則中定之。前項建築期限，承造人因故未能如期完工時，得申請展期。但以二次為限，每次不得超過六個月，逾期執照作廢。」建築法第五十三條定有明文。以此條文對照前揭同法第五十四條規定，可知建築法對於不能如期開工或完工者，均有得申請展期之規定，惟後者係以二次為限，每次不得超過六個月，而前者僅有一次，且不得超過三個月，至於逾期未開工或未完工亦均規定建造執照作廢，原告主張開工期限於展期後仍得二次展期，無足採信。
㈢又被告固曾於九十年四月十九日發函北市工建字第九○四二八六五一○○號予原
告，並有該函於原處分卷可按，惟查該函說明略謂係依內政部所頒「建造執照及雜項執照規定項目審查及簽證項目抽查作業要點」及被告所訂「台北市建造執照（變更設計）建築師簽證案件考核處理原則」之規定會審結果，請委託人於不符項目施工前，依規定完成改正程序等語，尚與開工期限無涉。
㈣末按「主管建築機關：在中央為內政部；在直轄巿為工務局：：：」建築法第二
條第一項前段定有明文。本件被告依上開規定既為主管機關，其自有依法發給及作廢建造執照之權責，不因起造人與其上級機關或其他機關有何民事契約糾葛而異。
六、綜上所述，原告之主張，為無可採，原處分依建築法第五十四條第二項之規定將系爭建造執照作廢，認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。至原告主張本件有訴願延期通知及訴願決定逾法定期限作成、未具理由、訴願決定機關與原告間訂有投資興建契約書等瑕疵，應予撤銷云云，查按訴願法第八十五條第一項固規定有「訴願之決定，自收受訴願書之次日起，應於三個月內為之；必要時，得予延長，並通知訴願人及參加人。延長以一次為限，最長不得逾二個月。」惟違反該規定之效果，係行政訴訟法第四條第一項所規定之「：：：，提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」，並非當然無效或應予撤銷，又本件訴願決定，理由達二頁餘，原告謂不具理由，顯有誤會；至訴願決定機關為台北市政府係依訴願法第四條第四款「不服直轄巿政府所屬各級機關之行政處分者，向直轄巿政府提起訴願。」之規定，訴願法乃至行政程序法僅規定有人員之迴避，而無機關之迴避，原告如此主張，違反機關權限法定之原則，殊不足採。從而，原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 王 立 杰
法 官 黃 本 仁法 官 王 碧 芳右為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十九 日
法院書記官 鄭聚恩