臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二六四四號
原 告 甲○○被 告 臺北縣板橋市公所代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因土地徵收事件，原告不服臺北縣政府中華民國九十一年八月十五日北府訴決字第○九一○四六六一七八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告主張其所有坐落台北縣板橋市○○段二九六、二九九、三○一、三○五、三○五之一地號等五筆土地（下爭系稱土地），係屬板橋市都市計畫第二十三號道路用地，並已達都市計畫寬度之既成道路（現今重慶路），該計劃道路用地經原臺灣省政府於民國（以下同）七十七年八月十日以七七府地四字第七五○一五號函核准徵收，並經臺北縣政府八十年五月十五日八十北府地四字第一二四四二五號公告徵收有案，但公告期滿後因被告無法籌繳補償費，致原徵收計劃失效。原告不服，於九十年十一月十二日暨九十年十一月二十日向被告申請徵收上述土地，被告以九十年十一月二十六日九十北縣板工字第七三○五二號函復原告略謂：「‧‧‧因限於待徵收之公設地所需經協費龐大，非各級地方政府所能負擔，俟中央政府補助經費通盤辦理公設用地徵收時，再予配合辦理。」否准其所請，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應依土地法第十四條及第二百三十一條規定徵收系爭土地，並依公告現值加四成發給徵收補償費。
（三）被告應自七十九年起給付原告，按照公告現值每年百分之五計算之使用費。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
（一）原告請求徵收系爭土地有無理由？
（二）原告請求被告給付使用費，有無理由？原告主張：
一、按「公共交通道路，土地不得為私有。前項土地已成為私有者，得依法徵收之。」、「需用土地人應俟補償地價及其他補償費發給完竣後，方得進入被徵收土地內工作。」土地法第十四條及第二三一條，分別定有明文。復按「需用土地人不依土地法第三六八條第一項規定，於公告完畢後十五日內，應將補償地價及其他補償費額，交主管地徵機關發給者，法律上既無強制用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹本法意旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人如因而受有損害者，得向需用土地人請求賠償。」經司法院院解字第二七○四號解釋在案。卷查本案，被告為辦理該市都市計畫第二十二道路（即重慶路）開闢工程時，必須使用原告所有之系爭土地，然因加發徵收土地所有人四成救濟金，致使原編列之預算，不足支應土地徵收補償費，致使該核准徵收案失效。而被告在徵收土地不成後，仍將道路開闢完成供人使用，即屬佔用民地，供作道路使用之不法。原告因此受有損害，請求被告辦理徵收，被告卻仍以財源短缺，而函告俟財源充裕時再予優先辦理徵收。如此強使原告承受財產上之損害，與憲法保障財產權之規定相違背，被告之行政處分應予撤銷。又被告如無財源，實無法徵收系爭土地；惟被告應優先於次一年度優先編列此筆徵收費用之預算，並辦理徵收程序；在未徵收前，被告應自使用系爭土地之日起，至發放徵收補償之日止，先行將使用土地之費用，給付原告，以為使用土地之代價，方為適法。
二、被告八十年五月十五日北府四字第一二四二四五號公告徵收未發放補償費即於土地登記簿上登記系爭土地所有權為被告是不法。
三、系爭土地係屬板橋市都市計畫第二十三號預定地（今開闢完成為板橋市○○路），地目（至今）為「田」及「建」之私有土地，需地機關依據行政院七十一年內字第七一○○號函等核定之「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫：﹃中央及省政府專案補助以取得超過八公尺以上計畫道路優先取得第一期公共設施保留地﹄」各級政府分擔比例徵收費用後，編妥徵地預算，才報請臺灣省政府於七十七年八月十日以七七府地四字第七五○一五號函核准徵收民地在案，並撥千億元（徵收民地補償費）給臺北縣政府，臺北縣政府亦配合編妥徵收民地預算，才於八十年五月十五日以北府四字第一二四二四五號函公告徵收（同時在台灣省臺北縣土地登記簿登記為板橋市公所所有，此經民等請求發放補償，臺北縣政府才函板橋市公所，再未發放補償費乙事後果自行負責）在未發放補償費前，及依該補助專款開闢該第二十三號預定道路之拓寬及打通，完成今日之重慶路。
四、臺北縣政府現今仍保留中央及省府專案補助徵收都市○○○○道路私有土地補償費達十九億，此專款專用限於徵收預定道路內之私有土地，依法規定不得用於其他用途，請本院依法判決以保權益。
五、原告請求被告如不依法辦理徵收系爭土地，即應以使用原告土地歷年之租金，及依法定利率核算利息一併給付，被告如欲繼續使用系爭土地，即應比照民間租用公有財產與政府之租金核計方為適法，否則應歸回系爭土地。
六、臺北縣政府九十一年八月十五日北府訴決字第○九一○四六六一七八號（卷號：00000000）訴願決定書將原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分，並無約束被告徵收系爭土地之法律責任。以八十二年訴願決定書為例已將近十年，被告仍未為適法之處分。
被告主張：
一、按原告所有系爭土地，早於七十一年十二月以前，即屬供不特定之公眾通行而具有公用地役關係之既成道路，嗣七十七年間，被告根據省政府函令各級政府辦理第一期公共設施用地之私有土地征收事宜，被告當時即依函令意旨辦理製作「徵收計劃書」呈送上級機關，而本件系爭土地則屬板橋市都市計劃第二十三號道路用地；嗣臺灣省政府於七十七年八月十日以七七府地四字第七五○一五號函核准徵收，並經臺北縣政府八十年六月十九日以八十北府地四字第一七八七一六號函通知徵收；緣第一期公共設施用地徵收之經費來源，係由中央政府負擔九分之八，縣政府分擔十八之一，市公所分擔十八之一，然而，因市公所之經費拮搪，根本無從辦理徵收，因此，被告乃緊急於八十年六月二十二日以八十北縣板工字第一八五五七號函陳報臺北縣政府，告知所編預算並不足以支應徵收補償費，導致嗣因未發放徵收後始成為道路用地，雖其迄至八十年間始辦理公告徵收，惟因囿於經費不足，無從發給補償費，導致本件徵收土地核准案，早在八十年間業已失其效力。
二、至於本件原告主張撤銷原處分（應重新依法核准、公告徵收民地權此專放徵收民之補償金），以保民等依法應得權益，被告於九十年一月九日以八九北板工字第八○五三一號函請臺北縣政府全額補助辦理系爭土地之二十三號道路徵收之經費，惟臺北縣政府九十年二月五日以九十北府工新字第○一五五○一號函，略謂因需經費龐大，無法負擔，須俟中央專案補助辦理時再議云云回復被告函之行政處分；職故，本件原行政處分已因上級機關予以撤銷而不存在，且被告也已另作新之行政處分，則原告復原行政處分提起本件訴訟，應無訴訟利益可言。
三、原告另主張之停車收費，蓋系爭土地劃設停車格並收費之權責機關為臺北縣政府，並非被告，就此就部分，顯有當事人不適格之疑慮，就此部分，原告之主張顯無理由。
理 由
一、按土地徵收條例（以下稱同條例）第三條及第五條之規定，國家因公益需要，興辦國防、交通等事業，得於事業所必需之範圍內，徵收私有土地。徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後十五日內發給之，否則該徵收案從此失其效力，為同條例第二十條所規定。同條例第十三條及第十四條規定申請徵收應由土地需用人擬具詳細徵收計畫書並附具相關書圖文件，送由中央主管機關核准之。另因國家實施徵收致徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整而不能為相當之使用或徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者，所有權人依同條例第八條之規定，得向該管直轄市或縣市主管機關申請一併徵收，合先敘明。
二、本件原告與訴外人等所共有之系爭土地，原屬板橋市都市計畫第二十三號道路用地，並已達都市計畫寬度之既成道路（現今開闢為重慶路），該計畫道路用地原經臺灣省政府七十七年八月十日七七府地四字第七五○一五號函核准徵收，並經臺北縣政府八十年五月十五日八十北府四字第一二四四二五號公告徵收有案，但公告期滿後因需地機關即被告無法籌繳補償費，致原徵收計畫失效。原告不服，於九十年十一月十二日暨九十年十一月二十日向被告申請徵收上述土地，被告於九十年十一月二十六日以九十北縣板工字第七三○五二號函復原告略謂：台端共有土地，由於已達都市○○道路寬度，本所暫緩徵收，雖經臺北縣政府訴願決定書處分，另為適法之處分，因限於待徵收之公設地所需經費龐大，非各級地方政府所能負擔，俟中央政府輔助經費通盤辦理公設用地徵收時，再予配合辦理云云，否准其所請，原告不服，提起訴願，並以臺北縣訴願委員會未於法定期間做出訴願決定，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、本院論斷：
（一）原告請求撤銷原處分部分：按「行政訴訟原以官署之處分為標的，倘事實上原處分已不存在，則原告之訴因訴訟標的之消滅即應予以駁回。」、「當事人請求標的消滅，其訴訟關係即應視為終結。」改制前行政法院二十七年判字第二十八號及三十年判字第十六號分別著有判例。前開判例係因撤銷行政處分為目的之行政訴訟，乃以行政處分之存在為前提，如在起訴時或訴訟進行中，該處分事實上已不存在時，自無提起或續行訴訟之必要。另提起行政撤銷訴訟，應以中央或地方機關之違法處分或決定，對其不利，為先決要件，如不具備該要件，即有行政訴訟法第一百零七條第一項第十款起訴不合程式之情形，應以裁定駁回之。經查本件原告等於起訴時主張訴願決定機關逾期不為決定之原處分即被告九十年十一月二十六日北縣板工字第七三○五二號函，業經訴願決定機關臺北縣政府於九十一年八月十五日以北府訴決字第○九一○四六六一七八號函送之訴願決定撤銷原處分並發回原處分機關於六個月內另為適法處分，此有訴願決定書在卷可稽。訴願決定既將原處分撤銷，回復至未為處分之狀態，該處分事實上已不存在時，自無提起或續行訴訟之必要。原告請求就已經訴願決定撤銷之原處分遽行提起本件訴訟，請求本院再為撤銷，自難認為合法，應予駁回。
（二）原告請求被告應為徵收提起課以義務訴訟部分：①本件原告請求被告應為徵收係提起課予義務訴訟，其前置程序係提起課予義務
訴願（訴願法第二條規定參照）原處分係對原告之申請事項予以駁回，是以訴願決定雖為「原處分撤銷，並發回原處分機關於相當期間內另為適法之處分」，但就原告申請之事項而言，訴願決定顯非符合於其申請之內容所為決定，與原告提起訴願之目的不相符，自屬不利原告，是就原告申請之課予義務項目部分，自屬已踐行前置程序，且訴願決定不利原告，應准原告提起本件課予義務訴訟，況再從訴訟經濟觀點，訴願決定一再以同一理由將原處分撤銷，命原處分機關另為處分，如此反復循環，原告將無起訴機會，或延宕原告提起行政訴訟之權利，是以本件行政訴訟若應認係合法之訴訟，自應就原告之申請是否合於法律規定，為實體之審究，爰基於此一見解，為實體之論斷。
②被告適格欠缺：
按土地徵收條例第一條、第二條、第十四條、第十九條等規定，本件土地徵收核准機關在目前應為內政部，補償機關應為台北縣政府，被告僅係需用土地人。則原告逕以非徵收或補償主管機關之台北縣板橋市公所為被告，對之提起本件之訴，被告適格自有欠缺。原告依行政訴訟法第五條規定，請求被告對系爭土地辦理徵收補償，難謂有理由。③按提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法
申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。至於司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。則原告提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，於法難謂妥適。
（三）原告依行政訴訟法第八條提起給付訴訟，請求被告給付補償費部分：①按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補
償地價之發放，應以需用土地人已經申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、
十九、二十、二十二等條之規定自明。本件系爭土地既未經徵收，原告請求被告辦理系爭土地之徵收補償，於法未合，應予駁回。縱已有核准徵收處分存在者，其發給徵收補償費之機關，亦為台北縣政府，既如上述。則原告逕以非徵收補償主管機關之台北縣板橋市公所為被告，對之訴請發給徵收補償費，亦非有據。
②土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地
徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，學說見解尚非一致，然參酌司法院第一一○號解釋：「‧‧‧需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力。」意旨以觀，並不採請求權發生說，從而人民對政府並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟，亦不得提起課予義務訴訟，併此敍明。
（四）原告依行政訴訟法第七條合併請求損害賠償使用費部分：原告主張被告於辦理徵收後，不依法給付補償款，造成徵收失效，然仍將原告等土地闢為道路供人使用，即屬非法佔用民地，應賠償原告云云。被告則以該地在徵收前早已為既成道路，有七十一年之空照圖附於本院九十一年度訴字第二○○三號、二六二九號卷可參，被告係因該次徵收加發四成救濟金，致原編列預算不足支應，無款可付等語。經查，系爭土地原為板橋市都市計畫第二十三號道路（即重慶路）預定地，為已達都市計畫寬度之既成道路，按「既成為公眾通行之道路，其土地之所有權，縱未為移轉登記，而仍為私人所保留，但其所有權之行使，應受限制，不得違反供公眾通行之目的。」改制前行政法院著有六十一年判字第四三五號前例可參，系爭土地既係因為既成道路而供公眾通行使用，縱原告主張被告於徵收失效後，仍予開闢道路係違法得請求被告賠償使用費，惟查，關於原告請求損害賠償部分，係主張被告應徵收而不徵收，並違法使用原告土地，核屬國家賠償之範疇，惟本件原告撤銷訴訟及課以義務訴訟部分，均應駁回，已如上述，則其合併請求國家賠償法範疇之損害賠償部分，即失所附麗，且原告又未依國家賠償法規定，先行向被告請求協議被駁回即逕行提起本件訴訟，則其訴自屬無可准許，亦應予駁回。
（五）兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 十三 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官 葉百修
法官 劉介中法官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 十三 日
書記官 楊子鋒