臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二六○九號
原 告 甲○○
丙○○乙○○訴訟代理人 雷祿慶 律師複 代 理人 己○○被 告 台北市政府地政處代 表 人 宋清泉處長）訴訟代理人 丁○○
戊○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服台北市政府中華民國九十一年六月十八日府訴字第○九○一六一九八一○一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔三分之二，餘由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、原告三人之被繼承人林彥清生前於民國（下同）三十九年間，在台灣大學任教期間曾因貪污案件，其所有土地財產經前台灣保安司令部以（３９）安澄字第２８０１號判決沒收，並命假扣押禁止買賣、處分。嗣林彥清之刑期依法執行完畢後，並按台灣台北地方法院檢察署通知於七十六年七月間追繳罰款及利息，而前述土地財產受假扣押處分部分，則經台灣臺北地方法院檢察署於七十七年間准予撤銷前開土地之查封登記，且因林彥清貪污犯罪之徒刑及追繳部分均已執行完畢，對於沒入財產部分則依刑法第八十四條「從刑之執行時效時間應同主刑」之規定，而勿庸執行。
二、本案系爭土地林彥清生前所有，坐落於臺北市○○區○○段一小段八八九、八九Ｏ地號（重測前為水源段二七四、二七一地號○○○區段○○段○○○○號（重測前為富田段二九○地號）等三筆土地，均位於羅斯福路四段道路用地上，係台北市政府改制前美援道路工程處於四十三年間興辦羅斯福路（美援道路）拓寬工程用地範圍，現供為道路使用。
三、林彥清於七十八年五月十九日死亡，原告等三人乃以林彥清繼承人之身分，而於八十二年九月二日就上開三筆地號土地向臺北市政府工務局養護工程處申請依法公告徵收發放補償金，經該處表示上開三筆土地均曾辦理公告徵收，乃分別以八十二年九月十八日北市工養權字第三二五八五號、十月四日北市工養權字第三五二九九號、十月十八日北市工養權字第三七一二七號及十一月十五日北市工養權字第三九六五九號等函覆，復知原告系爭三筆土地確有徵收之事實，惟因事隔四十年之久，其徵收資料因逾檔案年限而滅失無案可稽；又其土地徵收補償地價發放情形，因該處非土地徵收地價發放或提存權責單位無法查告該項資料，原告等應向台北市政府地政處查詢外，或洽權責單位辦理。
四、原告不服，乃於八十二年十二月十四日向台北市政府提起訴願，按經該府作成八十三年二月七日府訴字第八二○九五六六三號訴願決定：：「原處分撤銷，由原處分機關（即台北市政府工務局養護工程處）詳為查明後另為處分。」嗣台北市政府工務局養護工程處於八十三年四月二日以北市工養權字第０九六一二號書函復知原告，該函內容略以：「‧‧‧就本案土地本處並非原先工程用地單位，僅為路權管理單位接辦此案，特此敘明。唯（惟）為求慎重悉遵台北市政府審定意旨，向台北市政府相關單位地政處、財政局及國立台灣大學協助查證，咸認該等土地當時應有補償之情事，惟事隔年代久遠已逾檔案保存期限，所有資料均毀損，無法查出補償清冊或未領提存之原始資料供佐證，將繼續查明實證為止。」
五、原告對該函仍表不服，於八十三年四月二十八日復向台北市政府提起訴願，案經該府以八十三年七月二十七日府訴字第八三０二六０九二號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關（即台北市政府工務局養護工程處）另為適法之處理。」，其撤銷之理由主要係認為台北市政府工務局養護工程處並非本案土地徵收及發放補償費事件之主管機關，其主管機關應為台北市政府地政處；是台北市政府工務局養護工程處對於原告申請土地徵收及發放補償費事件，即應移由被告台北市政府地政處受理。其逕為受理並為處分，則該項處分在實質上無論妥適與否，其行政管轄並不妥適。
六、原告嗣於八十八年三月四日依台北市政府前開八十三年七月二十七日府訴字第八三０二六０九二號訴願決定意旨，再次向被告請求發放補償費，被告則以八十八年三月十八日北市地四字第八八二０六五一四００號書函復知，該函內容略以：「‧‧‧二、本案土地已於四十五年間由本府公告徵收，惟查無補償費發放證明文件，本處歷次書函已查復在案，茲不贅敘。另查『徵收土地，應‧‧‧依規定分別申請核辦。』‧‧‧，土地法第二百二十四條、第二百二十七條分別訂（定）有明文。故本處係以地政機關立場‧‧‧申請徵收土地。故本案如需辦理徵收補償‧‧‧需俟用地機關本府工務局養護工程處籌妥補償費預算‧‧‧送本處轉報內政部核准徵收後，再配合辦理公告徵收補償等事宜，併予敘明。‧‧‧」
七、原告猶表不服，於八十八年四月十九日再向台北市政府提起訴願，經該府以八十八年十一月十日府訴字第八八０八一六一三０一號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為處分。」。其決定理由略以：「‧‧‧五、再查訴願人於本（八十八）年三月四日再次向原處分機關請求發放徵收補償費，原處分機關既為管轄機關，則自應將本案詳查之結果告知訴願人。今原處分機關‧‧‧對訴願人之請求仍未作處理，對訴願人之權益難謂無損害。是原處分機關仍應以主管機關立場，將本案重予查明，即使原處分機關認為『本案土地於四十五年間由本府公告徵收，惟查無補償費發放證明文件』，亦應將如何處理之方法復知訴願人。故為毋使訴願人權益久懸不決，訴願人執此指摘，非無理由。爰將原處分撤銷，由原處分機關詳查後另為處分。‧‧‧」
八、嗣原告等分別於八十八年十一月二十四日、八十九年三月二十八日、五月十五日、五月十八日、六月十四日、九十年四月二十日及五月十八日多次函文向被告請求儘速依法發放系爭土地之徵收補償費，均經被告以案情複雜、刻正與相關單位研處或因涉法令疑義已報請內政部核示中，俟有結果當儘速函復等理由回復原告。在此期間，被告並向國立臺灣大學函詢系爭土地徵收補償費領取情形，獲知該校並未具領；另被告並就系爭補償費發放及計算方式等疑義函請臺北市政府法規委員會表示意見；又因本案徵收補償費涉及中央法令適用疑義，被告乃函報請內政部釋疑，經該部以九十年七月二日台內地字第九０七三二七六號函復被告，表示本案仍請查明系爭土地是否確已公告徵收且未發給徵收補償地價後自行核處是否應補發徵收補償費。被告乃依上開函釋意旨以九十年九月二十六日北市地四字第八九二０四二七七００號函復原告等，定於九十年十月二日辦理補發徵收地價補償費，該函所持理由得整理如下：
Ａ、被告清查舊案資料結果，系爭土地之徵收補償狀態如下：
１、本案重測○○○區○○段二七一之四地號土地（重測後與同段二七四地號合併為福和段一小段八八九地號）前經台北市政府四十三年十二月十一日北市地權字第三三三五六號公告徵收為羅斯福路用地，補償地價新台幣（下同）五五一．九九元。
２、富田段二九○地號土地，面積○．○○四三甲，同段二九○之三地號土地，面積○．○一三一甲，二九一地號，面積○．○一六五甲（重測後與同段二九○之一、之二、之五、之六地號合併為為福和段二小段五四三地號）前經台北市政府四十五年三月二十四日北市地用字第六六八六號公告徵收為羅斯福路用地，補償地價一一、四０九．二一元。
３、臺北市○○區○○段一小段八九０地號土地部分，則查無確切之徵收資料。
Ｂ、上述土地中，曾經公告徵收部分，依照被告與相關機關公文往返顯示，應有於公告期滿後十五日內備妥徵收補償費供被徵收人領取。且林彥清已繳交該土地所有權狀並稱願會同臺大領款，該徵收案應未失效。
Ｃ、惟依照前揭內政部函釋所核示之處理原則，被告除按徵收當年之補償標準補發地價補償費一一、九六一．二０元外，並依法定利率（週年利率百分之五）加計迄九十年九月底止之遲延利息及依徵收年度臺灣地區躉售物價指數調整計算地價數額，合計一七三、一四五元予以補償。
九、原告對於被告上開函覆見解與補償結果均表不服，乃於九十年十月四日向臺北市政府提起訴願，案經該府作成九十一年六月十八日府訴字第○九○一六一九八一○一號訴願決定，以「訴願不受理」決定駁回，其駁回之理由得整理如下：
Ａ、查系爭臺北市○○區○○段一小段八八九地號○○區段○○段○○○○號等二筆土地與重測前水源段二十餘筆及重測前水源段、富山段、富田段等六十餘筆土地一併經台北市政府分別以四十三年十二月十一日北市地權字第三三三五六號公告及四十五年三月二十四日北市地用字第六六八六號公告徵收為羅斯福路用地，並發給補償費在案。
Ｂ、惟系爭二筆土地補償地價因年代久遠，其發放紀錄已銷毀無存，雖經被告向台灣台北地方法院提存所、轄區稅捐分處及國立臺灣大學等查詢亦無相關檔案資料可供查考；然依台北市政府與國立臺灣大學、前臺灣省保安司令部及前臺灣臺北地方法院檢察處之往返公文顯示需地機關應已於公告期滿十五日內備妥徵收補償費供被徵收人領取；又本案徵收迄今已四十餘年，土地徵收補償費之領取既與原告等權益有重大影響，而其等於數十年後始請求發放補償費，實與常理有違，是可合理推斷本案之土地徵收補償費當年應已發放。
Ｃ、另台北市政府訴願審議委員會曾於九十一年六月三日依職權通知被告到會陳述意見，被告表示本案因查無土地徵收補償費發放證明文件，乃參照六十二年哈密街拓寬工程等案例，專案簽奉市長核定予以補償，並以九十年九月二十六日北市地四字第八九二０四二七七００號函發給原告等補償費及利息等計一七三、一四五元，該筆款項係格於原發放補償費紀錄因年限久遠而銷毀，為平息原告等一再請求而在土地徵收法制外之權宜措施，並無礙本案土地徵收補償費業已發放之論斷。是被告以前揭函文告知原告等將發給補償費，純屬給付之表示，並非對臺灣省政府核定公告之補償地價重為處分，原告等對之遽即提起訴願，並請求改按九十年度公告現值，共計二六八、０八九、四００元核發徵收補償費，自非法之所許。
Ｄ、至於被告自行認定前揭九十年九月二十六日北市地四字第八九二０四二七七００號函文係行政處分，並於該函說明中教示原告等依訴願法提起訴願云云，依上所述，顯然出於對法律之誤解。
Ｅ、另外系爭臺北市○○區○○段一小段八九０地號土地部分（即上開函文載明無確切徵收資料之該筆土地），應由台北市政府地政處儘速查明是否業已徵收及補償費發放情形，並應將如何處理之方法復知原告，以維原告等權益。
十、原告於收受訴願決定書後，仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造訴訟上之聲明：
一、原告部分：
Ａ、被告九十年九月二十六日北市地四字第八九二０四二七七００號函所為之補發徵收地價補償費新台幣一七三、一四五元之處分應予撤銷。
Ｂ、被告應對如附表一所示之土地重新辦理徵收，並應給付原告徵收補償款三七
五、三二五、一六Ｏ元及自九十一年九月二十八日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
Ｃ、被告應賠償原告一一七、二七一、四四○元及自九十一年九月二十八日起至清償日止依年利率百分之五計算之利息。
【註】：原告於言詞辯論終結後，又具狀要求為訴之變更及追加，在此爰茲將其變更及追加之新訴，一供述明如下：
⑴訴之主觀追加（追加以下行政機關為被告）：
①台北市政府工務局養護工程處（用地機關）。
②內政部（徵收核准機關）。
③台北市政府（徵收執行機關）。
⑵訴之客觀追加（訴訟標的之追加）：
①被告九十年九月二十六日北市地四字第八九二０四二七七００
號函所為之補發徵收地價補償費新台幣一七三、一四五元之處分與台北市政府九十一年二月十八日府訴字第０九０一六一九八一０一號之訴願決定應予撤銷。
②台北市政府工務局養護工程處與被告及內政部應對如附表一所示之土地重新辦理徵收。
③被告應給付原告徵收補償款三七五、三二五、一六Ｏ元（計算
公式如附表二所示）及自九十一年九月二十八日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
④台北市政府應賠償原告一一七、二七一、四四○元（計算公式
如附表三所示）及自九十一年九月二十八日起至清償日止依年利率百分之五計算之利息。
二、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告部分：
Ａ、被告於八十八年三月十八日以北市地四字第0000000000函覆原告稱：「本案土地已於四十五年間由本府公告徵收，惟查無補償費發放之證明文件，本處歷次書函已查復在案」，既然查無補償費發放證明文件，且歷次書函均系同一用詞查覆，何以至九十年九月二十六日之公函竟謂應有備妥徵收補償費供被徵收人領取應無司法院三十三年院字第二七○四號解釋之適用，該徵收案應未失效，此『應有』、『應無』、『應未』之詞實屬『臆測之詞』，發放徵收款自須有確切之事證而不能以推測之詞立論，所謂「應已備妥徵收補償費供被徵收人領取」，僅為推測用語，且「備妥」與「核發」不同，縱已『備妥』而未『發放』，即屬『未發』，未在公告後十五日內發完補償地價者，業已符合上開司法院解釋及五十四年大法官釋字第一一０號解釋之意旨，即「徵收土地核准案應從此失其效力」。
Ｂ、原訴願決定書所謂「本案徵收迄今已四十餘年，土地徵收補償費之領取既予訴願人等權益有重大影響，而其等於數十年後始請求發放補償費，實與常理有違，是可合理推斷本案之土地徵收補償費當年應已發放。」亦以「合理推斷」為言，事關人民權益至鉅，竟可漠視法律，僅以推斷立論，豈非與「依法行政」違背，在林彥清生前即已在七十四年十一月間申請發放徵收地價，其後申請訴願，幾乎歷年均有，即以八十八年十一月十日台北市政府訴願決定書事實欄第一點即已指明訴願人（原告）等三人於八十二年九月二日，就上開地號三筆土地向台北市政府工務局養護工程處申請依法公告徵收發放補償金，今竟謂數十年後始請求發放與常理有違云云，實係昧於事實之言。
Ｃ、依前二項所述，被告妄行主張『無礙土地徵收補償費業已發放之論斷』殊非合理，所謂「該筆款項係格於原發放補償費紀錄因年限久遠而銷毀」係卸責之詞，因地價發放如已實現，當時立即可以辦妥徵收移轉登記，何致並無紀錄留存。實際依現存之文件，均無發放紀錄，並非已有紀錄而銷毀。
Ｄ、被告九十年九月二十六日函說明欄第二點謂「案經清查舊案資料結果，本案重測前臺北市○○區○○段二七一─四地號土地，面積○‧○○二一甲（重測後與同段二七四地號合併為福和段一小段八八九地號）前經本府四十三年十二月十一日北市地權字第三三三五六號公告徵收為羅斯福路用地，補償費為五五一‧九九元。」此二七一─四地號非原告所有，亦未與原告所有之水源段二七四地號土地合併為福和段一小段八八九地號，全屬魚目混珠，按福和段一小段八八九地號後分割為同段八八九、八八九─一、八八九─二、八八九─三、八八九─四等五筆，而後八八九─一又改為學府段四小段四三六地號，八八九─二改為同小段四三五地號，八八九、四三五、四三六、八八九─三，八八九─四等土地之總面積為二四五平方公尺，各筆面積均大於○‧○○二一甲（一甲= O.九六九九公頃），原告在重測前並無此筆二七一─四號土地，張冠李戴，殊屬非法。上述被告之函又謂富田段二九○、二九○─三、二九一等三筆土地在四十五年三月二十四日公告徵收，補償地價一一、四○九‧二一元，按富田段二九○地號合併七筆土地（二九○、二九○─
一、二九○─二、二九○─三、二九○─五、二九○─六、二九一）而成，再改為福和段二小段五四三地號，此補償地價僅為合併前一小部份，除與現實面積不符，亦未曾真正發放補償款，均非適法。
Ｅ、臺北市政府工務局養護工程處八十年八月十五日以北市工養權字第二五四三八號函致原告代理人陳吉生稱「有關先生代理甲○○女士等三人申請徵收臺北市○○區○○段一小段八八九、八九○地號及同段二小段五四三地號私有土地案，查上述地號土地位於羅斯福路四段，係民國四十三年間開闢之美援道路，迄今已供公眾使用達三十年之久，已具公用地役關係，仍應維持現況使用，臺北市類此案例甚多，俟本府財政寬裕或獲得上級補助經費時再通盤檢討，本案仍請照本處八十年一月二十三日北市工養權字第Ｏ一七二九號函辦理，尚請諒察。」此函針對原告申請徵收，直接謂已具公用地役關係，維持現況，財力不足無法徵收為言，足見被告推斷為應屬已發放，全係無稽之談。
Ｆ、林彥清生前於七十四年十一月二十六日申請對福和段二小段五四三地號盡速徵收，並發放補償費，其中對另二筆富田段二九○─七、二○九─十經於六十三年九月二十五日發放徵收補償坦承在案，而對於五四三地號則說原為『建』被逕行變更為『道』，應請辦理徵收，工務局於七十四年十二月六日以北市工新字第三三五二二號覆函稱『一、復台端七十四年十一月二十六日申請書。二、查本市○○區○○段二小段五四三地號（重測前○○○區○○段二九○、二九○─一、二九○─二、二九○─三、二九○─五、二九○─六及二九一地號）土地，本局新工處於民國六十年間興辦基隆路拓寬工程（自信義路至公館圓環段），該土地係屬既成道路（有現況測量圖為證），依當時規定，不予補償，仍請依行政法院四十五年判字第八號判例，維持公用地役關係，繼續使用。』足見工務局明示『五四三地號』係依當時規定不予補償，其餘八八九、八九○地號亦係同此情形，未發放補償費，故被告之處分及訴願決定均屬非法。
Ｇ、臺北地檢處於七十七年五月四日以北檢義保字第一二六八二號函致被告（副本致林彥清）略謂林彥清所有十筆土地（含系爭之八八九、八九Ｏ、五四三等三筆）前經諭令沒收，並於四十五年三月二日查封，現依法勿庸執行。四十五年三月二日查封尚在被告所稱四十五年三月二十四日公告徵收之前，被告根本不可能發放徵收補償款，其後又以公用地役為藉口，飾詞推卸，焉有原處分所推斷之發放。
Ｈ、台灣警備總司令部五十五年十二月二十日葛基字第二二七八號函台北市政府稱：檢送富田段二九○─四號土地補償九一○‧九一元及臺大收據乙紙同時要求被告將林彥清其餘土地之補償費二五一五二‧七五元一併撥付以憑轉交。（但富田段二九○─四號土地並非本案系爭土地），（富田段二九○地號由同段二九○、二九○─一、二九○─二、二九○─三、二九○─五、二九○─六、二九一等七筆土地合併，其中並無二九○─四地號，後來改為福和段二小段五四三地號）。台灣警備總司令部又於五十五年十二月九日（五五）葛基字第二一六四號告知台灣大學有關富田段二九○─二、二九○─三、二九一號及水源段二七一─四、二七一、二七四等地號之補償費，正與臺北市政府另行洽辦中。由此可知直至五十五年底時被告對本案三筆土地均尚未核發徵收補償費。臺大於八十一年十月十四日以校總字一九一六六號函函覆被告稱：富田段二九○─二、二九○─三、二九一號及水源段二七一─四、
二七一、二七四、二七四─二等地號補償費並未領取，在八十九年二月十五日，臺大又以校總字第○○○六○二號函覆被告稱，除富田段二九○─四地號補償費九一○‧九一元外，並未領取其餘地號補償費，林君未出具上開土地抵償同意書，本校無法具領徵收補償費，足見已由臺大代領系爭土地補償費之說亦非真實。
Ｉ、原告於接獲台北市政府八八年十一月十日訴願決定書「原處分撤銷，由原處分機關另為處分」即於八八年十月二十四日函請核發系爭土地之徵收補償費，其後於八十九年三月二十八日、八十九年五月十五日、八十九年五月十八日（致市政府）八十九年六月十四日、九十年五月十八日（致馬市長）分別再提出申請，其中八十九年六月十四日之申請函明白指出應依八十八年公告現值核發補償費，被告則覆以『因年代久遠，檔卷散失難尋，釐清費時』為由仍然拖延未辦，直至九十年九月二十六日出現『以前徵收未失效，現補發
一七三、一四五元』之違法處分，按行政訴訟法第五條規定「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」被告應重新辦理徵收而懈怠不為，對於原告申請依公告現值計算補發徵收地價亦予駁回，原告自得依本條規定請求「應為行政處分」之訴訟，且依行政訴訟法第一百一十一條第三項第二款、第五款，原告請求之基礎不變，及依同法第一百九十七條之規定變更為本狀聲明第二項。
Ｊ、被告在四十三年、四十五年之徵收不僅地號面積等不相符，（參閱被告檔案內報紙內報紙所刊公告，如四十三年十二月十六日聯合報所刊公告明細表所列地號為水源段二七三、二七四─一，四十五年二月二十四日報紙土地清冊富田段二九○地號係徵收○‧○○七四公頃中○‧○○四三公頃），且未發放徵收補償地價有如第一點所述，業已失其效力，迄今將近五十年之久，原告之所有權受公權力之侵害，毫無補償，誠屬法治國家之恥。按土地法二百三十三條規定：「徵收土地應補償之地價及其他應補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。」司法院在五十四年頒布之大法官會議釋字第一一Ｏ號解釋稱：『「（二）需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。」司法院三十三年院字第二七○四號解釋稱「需用土地人，不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用地人繳交之規定，實際上又未便使徵收之土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解釋為從此失其效力，土地所有人如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」』則本件土地雖分別於四十三年十二月十一日及四十五年三月二十四日以臺北地權字三三三五六號及北市地用字六六八六號公告徵收為羅斯福路用地在案，「但查無補償費發放證明文件」（八十八年臺北市政府訴願決定書理由欄第五點引地政處答辯書）依上開法條及司法院解釋暨大法官解釋，其原有之徵收案自應解釋為失其效力，被告自應重新辦理徵收。至原處分函說明第二點所稱「福和段一小段八九Ｏ地號土地部分，查無確切之徵收資料」自更應辦理徵收。
Ｋ、從被告檔案中文件更可看出絕未發放補償費，列舉如左：
１、被告致工務局四十六年三月十三日北市地用字第○九二號函：一、查羅斯福路四段，徵收用地地價補償乙案，前經本科依照早會議決召集財政、主計及貴局商討補償辦法兩種，並經本科簽會貴局及財政局，且經該局簽註：「『一、查工程收益費徵收細則，早經公佈實施在案，本案於去年三月即公告徵收土地，為辦理徵收工程收益費，其有關手續，早該完成法定程序。二、類似本案者尚多，為免影響庫收，擬飭有關單位盡速辦理有關徵收手續，依法完成程序後予以補償其地價。三、是否可行，呈請核示』，併工程收益費辦法送呈市長批示如擬在案。二、前項道路用地係四十五年三月二十四日公告徵收，至同年四月二十四日公告期滿，其地價補償費自應於公告期滿後十五天內發放，有關徵收手續早已完成，至於扣除工程受益費係貴局負責，自應迅速請款發放各業主，早日結案，以免拖延時間發生糾紛。」
２、此函指出為徵收工程受益費，擬飭有關單位盡速辦理徵收手續，依法完成程序後，予以補償其地價，徵收手續早已完成（指已公告期滿）「自應予以補償」（原稿有此六字，後又刪掉）。
３、四十九年十月十四日北市地字第○○四八號函財政局：一、查本府開拓羅斯福路四段道路用地乙案，業經本府於四十五年三月二十四日北市地用字第六六八六號公告徵收並經發放各項補償金在卷。二、茲隨文檢送已收回之土地所有權狀十六張，共有人保持證一百一十一張，地價已領呈繳所有權狀清冊乙份，請依照規定辦理所有權移轉登記。此函附有羅斯福路四段道路用地地價已領呈繳所有權狀清冊，其中並無林彥清所有之土地地號，足見並未發放地價補償費。
４、財政局四十六年九月十九日致工務局市務字第○五二八號函檢送羅斯福路補償地價未領部分明細表，其中有水源段二七四地號、建地，所有權人林彥清在列，足見未發，該函並附四十六年八月二十九日地政科、財政局、工務局三單位會議記錄，其中第七點提到林彥清補償地價費是否由台灣保安司令部代領轉交臺大，應先查明，早日公告作廢土地所有權狀，但臺大公函表明並未領取，所有權狀亦未公告作廢，在七十五年撤銷假處分登記時發還林彥清。四十六年離徵收時間尚近，已列入未領清冊中，足見被告推斷之詞全屬謊言。
Ｌ、關於訴之變更與追加部分：
１、依行政訴訟法第四條原告得提起撤銷訴訟，依第五條得提起請求應為行政處分之訴訟、依第七條、第八條等規定，原告得提起給付訴訟、合併請求損害賠償，並依同法第一百一十一條第三項第二款之規定，得為訴之變更或增加。
２、按常理言，如已合法發放土地徵收補償費，自必隨即辦理所有權移轉登記，何以土地所有權迄在原告名下。被告謂『倘需用地人已於期限內繳交發給而係因故土地所有權人未能受領者，即無該解釋（司法院院字第二七○四號解釋）之適用』，用假設之詞『倘』，又無任何證據以證實其說，此種不合法之處分自應撤銷，撤銷後再按公告地價加成補償之，方為公允。
『政府依都市計劃主動辦理道路拓寬或打通工程施工後道路型態業已改變者，該道路範圍內之私有土地，除日據時代繼承之道路目前仍作道路使用，且依土地登記簿之記載於土地總登記時，已登記為『道』地目之土地，仍依前項公用地役關係繼續使用外，其餘土地應一律辦理徵收補償。』行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函釋在案，則系爭土地自應迅速徵收。土地徵收依都市計劃法第四十九條規定，應以土地公告現值加四成計算，臺北市○○區○○段一小段八八九、八九Ｏ地號土○○○區段○○段○○○○號土地（甲○○、丙○○所有權部分各四分之一、乙○○為二分之一）三筆土地，現經分割○○○區○○段○○段七二六、
七二七、七二八地號○○○區○○段○○段四三○、四三五、四三六、四三九地號○○○區○○段○○段八八九、八八九─三、八八九─四、八九○、八九○─二、八九○─三等十三筆土地，以上十三筆土地，其公告現值如附表二。總計為新台幣二六八、Ｏ八九、四ＯＯ元，被告自應依此項總價加計四成，即三七五、三二五、一六Ｏ元，發放徵收補償費。
３、系爭三筆土地係原告所共有，原係建地，四十三年間，政府開闢羅斯福路未經辦理徵收，即強制使用系爭土地，六十七年復將系爭土地地目逕自變更為『道』，在未合法徵收發放補償費前，自得依民法第一百八十四條有關侵權行為及土地法之規定，請求被告給付原告相當於租金之損害賠償。
按『被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受補償發給完竣時終止，在補償發給完竣以前，有繼續使用該土地之權。但合於第二百三十一條但書之規定者，不在此限。』土地法第二百三十五條定有明文，現該等土地既未經合法徵收，更遑論徵收補償費之核發，則原告等仍有該等土地之所有權及權利義務，被告無權佔有他人之土地可獲得相當於租金之利益，為社會通常之觀念（參照最高法院六十一年台上字一六九五號判例），而土地所有權人因其土地為他人無權佔有，致無法為使用收益，其權利即屬被侵害而受有損害，殊不因該所有人於該土地被無權佔有時，是否已對該土地進行使用收益而有所不同。故在被告未給付徵收補償費前，原告尚受有相當於租金之損害，亦應由被告賠償。復按『城市地方之房屋租金，以不超過土地及其建物申報總價額年息百分之十為限。』土地法第九十七條第一項定有明文。另『土地法第九十七條及實施都市平均地權條例第四十二條、第四十三條關於房屋及基地計收租金之規定，於損害賠償事件雖非一體適用，然亦未嘗不可據為計算賠償之標準。』亦為最高法院四十九年台上字第一二三○號判例所明示。系爭土地位於臺北市○○○路○段公館圓環地帶，屬經濟繁榮地段，系爭土地之損害，自應以申報總價額年息百分之十為適當，原告請求依申報總價額年息百分之十計算損害金，茲以申報地價為基礎，原告請求自七十五年九月二十七日至九十一年九月二十八日止，共計十五年之損害賠償，其計算式如附表三。
Ｍ、被告辯稱原告之被繼承人林彥清因盜賣台灣大學財產，全部財產遭諭知沒收，並需追繳贓物價額，台灣大學為追繳贓物價額，函請前台灣省保安司令部將林彥清所有之土地予以查封，嗣林彥清再將該土地之徵收補償費請求權讓與台灣大學，林君已繳交土地所有權狀並稱願會同臺大領款，故原告對該土地無請求補償費之權利云云。然查原告之被繼承人林彥清固因貪污案為前台灣保安司令部以（３９）安澄字第二八○一號令判處徒刑及命追繳贓物價額，然該項追繳贓物之價款，業由台灣臺北地方法院檢察署執行後交由台灣大學具領，此有台灣大學（七六）校總字第一六九四二號函可稽，且台灣大學亦從未領取系爭土地之徵收補償費，復有台灣大學八十一年十月十四日（八一）校總字第一九一六六號函可憑，台灣臺北地方法院檢察署亦認定林彥清之徒刑及追繳部分皆已執行完畢，始於民國七十七年通知台北市政府地政處塗銷系爭土地之假處分預告登記，足證林彥清及原告對台灣大學已無任何債務可言。又上開台灣大學（７６）校總字第一六九四二號函並表示「本校徵收之土地有部份土地係林彥清前被軍法判決諭令沒收之財產，可否發給補償費與林彥清，因係屬法律問題，請貴處惠予裁處」，顯見台灣大學尚且考慮是否應將另筆土地之徵收補償費發給林彥清，只是因自認對於法律狀態未甚明瞭，未敢逕作決定而函請台灣臺北地檢署裁處，是姑不論依被告之舉證，根本無法證明林彥清生前將系爭土地之權利即將補償費請求權移轉予台灣大學，退而言之，縱有該讓與之事實，由於台灣大學事後業已具領由林彥清提存之贓物款，債權已滿足，應認台灣大學復將受讓之權利返還予讓與人。是被告所辯，要無可採。
二、被告部分：
Ａ、本案重測○○○區○○段二七一─四地號及富田段二九０、二九０─三、二九一地號土地曾經台北市政府公告徵收部分，依被告與國立台灣大學、前台灣省保安司令部、前台灣臺北地方法院檢察處之往返公文顯示應有於公告期滿後十五日內備妥徵收補償費供被徵收人領取，且查本案林彥清任職臺灣大學期間所犯貪污乙案徒刑及追繳部分皆已執行完畢，據臺灣省保安司令部四十七年四月七（４７）守宇字第八八七號函國立臺灣大學敘明：「‧‧‧關於該林彥清等應追繳之價款業經該林彥清繳來台北市政府古亭字第六八一六、六八一七號（水源段二七一─四、二七四）土地所有權狀二張及臺北市政府四十七年一月十二日北市地用字第二二四四號通知一件，並據稱願將臺北市○○○路被徵收補償地價由貴校具領如需其本人同去亦可等語。」，林君既已繳交該土地所有權狀並稱願會同臺大領款在案，縱因年代久遠檔卷散失，本案亦應無司法院三十三年七月十日院字第二七０四號解釋之適用，該徵收案應未失效，即其效力仍然存在。惟因年代久遠檔卷散失，經向管轄臺灣臺北地方法院提存所洽詢，該所函復因無提存案號而無從查復，且已逾保管年限檔卷業已銷燬。且經臺灣大學八十九年二月十五日八九校總字第０００六０二號函稱並未領取本案土地補償費，致無從證明本案曾發放補償費。又台北市政府四十九年十月十四日北市地用字第００四八號函略稱：「‧‧‧查本府開拓羅斯福路四段道路用地乙案業經本府於四十五年三月二十四日北市地用字第六六八六號公告徵收並經發放各項補償金在卷。‧‧‧」，另據國立臺灣大學五十五年十一月二十六日校總字第五三六四號函略稱：「關于台北市政府撥交貴部臺北市○○段二九０─四號土地補償費支票乙張，囑由本校取款乙案，查該支票被面書明『禁止背書轉讓』之特定條件，故本校無法予以收帳，茲隨函送還。原台北市政府拓寬羅斯福路時，經先後徵收該民土地中，尚有富田段二九０─二、二九０─三、二九一號及水源段二七一─
四、二七一、二七四─二、二七四等號土地補償費共計新台幣二五、一五二﹒七五元，迄未撥交本校，敬請惠予查照本校原致貴部（四八）校總０五四四號函，催請台北市政府依照本筆土地取回提存金之辦法，將該款撥付貴部轉交本校收帳。」之意旨觀之，本案土地之徵收補償費應有依規定備款發放，而無司法院大法官會議釋字第一一０號解釋所謂徵收失效之情形，毋須重新辦理徵收。
Ｂ、為利本案土地移轉登記為市有以有效達成行政目的並解決爭執，被告乃簽奉核定為保障土地所有權人之權益，及對同年度徵收已領補償者公平起見，並參照六十二年哈密街拓寬工程等案例及民法第二百零三條、第二百二十七條之二、第二百三十三條規定意旨，由用地機關台北市政府工務局籌措經費，以原徵收補償地價自徵收年度起，依法定利率（週年利率百分之五）加計迄九十年九月底止之遲延利息，及依徵收年度臺灣地區躉售物價指數調整計算地價數額，合計新台幣一七三、一四五元酌予補償林彥清之繼承人原告等三人。另台北市政府捷運工程局簽見表示原告等曾於八十五年間以首揭土地為捷運新店線穿越要求損害賠償提起訴訟，經該局依八十五年四月十七日發布修正之「大眾捷運系統路線使用土地上空或地下處理及審核辦法」以註記於土地登記簿方式辦理，並已補償原告等上開捷運穿越註記補償費金額達六、
三六九、一九二元，雙方達成和解並撤回訴訟，惟依和解契約書第五項「和解成立後，台北市政府若要徵收本契約系爭土地，甲方同意扣除本契約所約定之補償金額計算徵收補償費」，擬請被告於徵收補償時代扣穿越註記補償費繳還該局，俟移轉登記為臺北市所有後併塗銷穿越註記。復查因八十五年十二月四日和解當時適用之八十五年四月十七日發布修正「大眾捷運系統路線使用土地上空或地下處理及審核辦法」並無扣除已領補償金額計算徵收補償費之規定，係於八十七年十二月十五日發布修正該辦法始有明定。而本案係早於民國四十五年以前即已公告徵收，與該和解契約書所述「和解成立後，台北市政府若需徵收本契約系爭土地：：」之狀況截然不同，且非土地徵收條例及土地法規定所列被徵收土地應有之負擔項目，能否扣除代為清償？頗有疑義。
Ｃ、以上疑義因案涉中央徵收補償法令之適用及涉及公法與私法契約行為效力競合適用疑義，爰報奉內政部以九十年七月二日台（九十）內地字第九０七三二七六號函核示略以：「：：本案有關是否應補發徵收補償費乙節，仍請貴府查明本案土地是否確已公告徵收且未發給徵收補償地價後，本於權責依法自行核處。至本案捷運穿越土地，依和解契約給付之補償金，同意 貴府來函所擬意見，由雙方當事人循和解契約及法律途徑解決。」在案。查該部前段核示意旨並未表示本案土地徵收失其效力，被告乃依照上開核示，以前述方式酌予補償新台幣一七三、一四五元予原告等三人。另經審慎研析並參照內政部前開後段核示意旨結果，以上開「大眾捷運系統路線使用土地上空或地下處理及審核辦法」於八十五年十二月四日兩造和解當時尚無扣除穿越註記補償費之條文，係於八十七年十二月十五日發布修正該辦法始有明定施行，經簽會台北市政府捷運工程局表示意見「有關本局循和解契約及法律途逕解決之時機，擬俟當事人如對本府辦理徵收補償有爭議進入救濟程序定案後，再行辦理。」，故有關捷運系統穿越註記補償費，於發放補償時不予扣繳，而係由台北市政府捷運工程局另循和解契約及法律途逕解決。
Ｄ、又徵收土地應補償之地價及其他補償費應於公告期滿後十五日內發給之，需用土地人不於公告完畢十五日內將應補償之地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案應從此失其效力，固為行為時土地法第二百三十三條前段所規定及司法院院字第二七０四號解釋有案，惟該解釋徵收土地核准案失效要件，乃以需用土地人不於規定期間內將應補償之地價及其他補償費額繳交主管地政機關辦理發給者為限，倘需用土地人已於期限內繳交發給而係因故致土地所有權人未能受領者，即無該解釋之適用。本案依前開理由一所述係屬本件地價補償費已否領取完畢，應否補發之問題，究與需用土地人未於期限內將應補償之地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給之情形有間，尚不發生原徵收土地核准案失效之問題。惟被告因檔卷散失未能證明補償費已發放，除已按徵收當時之補償標準補發林彥清所有重測○○○區○○段二七一─四地號及富田段二九０、二九０─三、二九一地號土地補償費，並加計迄九十年九月底止之遲延利息，酌予補償原土地所有權人林彥清，並以首揭號函通知林君之繼承人，即本案原告等前來領取，實已兼顧其等權益，應屬允當適法，自無需重新辦理徵收補償。
Ｅ、惟系爭土地徵收年代久遠，其補償地價發放紀錄已散失無存，雖經被告向臺北地方法院提存所、轄區稅捐分處及國立臺灣大學等查詢亦無相關檔案資料可供查考；然依被告與國立臺灣大學、前臺灣省保安司令部及前臺灣臺北地方法院檢察處之往返公文顯示需地機關應已於公告期滿十五日內備妥徵收補償費供被徵收人領取。又本案徵收迄今已四十餘年，土地徵收補償費之領取既與原告等權益有重大影響，而其等於數十年後始請求發放補償費，實與常理有違，是可合理推斷本案之土地徵收補償費當年應已發放。另本案因查無土地徵收補償費發放證明文件，乃參照六十二年哈密街拓寬工程等案例酌予原告等原補償地價及利息等計一七三、一四五元，該筆款項係恪於原發放補償費紀錄因年代久遠而散失，為保障原告等權益及解決懸案而在土地徵收法制外之權宜措施，並無礙本案土地徵收補償費業已發放之論斷。是被告以前揭函文告知原告等將酌給補償，純屬給付之表示，並非對臺灣省政府核定公告之補償地價重為處分，原告等對之遽提起訴願，並請求改按九十年度公告現值，共計二六八、０八九、四００元核發徵收補償費，如前所述尚不發生原徵收土地核准案失效之問題，自無需重新予以補償；及按訴願法第一條第一項：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」，第三條第一項：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」，第七十七條：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定‧‧‧八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」之規定，自非法之所許。其等進而提起行政訴訟，應屬程序不合。
Ｆ、按土地徵收應發給地價及其他補償費法有明定，故地價、補償費之給予，係土地徵收之合法要件之一。茍國家實施土地徵收而未給予地價補償者，其法效如何，學說見解固非一致，然參酌司法院大法官會議釋字第一一０號解釋：「‧‧‧需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發給完竣者，依本院解字第二七０四號解釋，其徵收土地核准案，固應從此失其效力。」意旨以觀，似不採請求權發生說，從而人民對政府並無徵收補償之公法上請求權，則其對於補償金部分，亦不生公法上之給付請求權，僅能對於補償金額不服時，提起撤銷訴訟，故本件給付訴訟部分，依上開大法官會議解釋及臺北高等行政法院九十年度訴字第五一六八號判決，其訴求為無理由，應予駁回。
三、原告於言詞辯論程序終結後補充之理由暨聲請變更訴訟聲明：
Ａ、系爭土地之徵收核准機關為內政部，用地機關為台北市政府工務局養護工程處，執行主管機關為臺北市地政處以及台北市政府，則本件訴訟自應追加內政部及養護工程處及台北市政府為被告。故訴之聲明第二項變更為被告臺北市政府工務局養護工程處、臺北市地政處及內政負應對如附表一所示之土地重新辦理徵收。訴之聲明第三項則變更為台北市政府應賠償原告新台幣一一
七、二七一、四四○元及自九十一年九月二十八日起至清償日止依年利率百分之五計算之利息。
Ｂ、又既追加徵收主管機關內政部為被告，爰聲請重開辯論。理 由
壹、程序部分：
一、本案有關訴訟程序之爭點有以下兩部分，須先予釐清究明，始得就實體爭議進行審究：
Ａ、原告求為撤銷之對象（即被告於九十年九月二十六日作成之北市地四字第八九二０四二七七００號函），在法律上是否可以定性為「行政處分」？而訴願決定機關逕以該函文非屬「行政處分」而諭知「訴願不受理」之決定，其訴願決定是否適法？
Ｂ、原告追加內政部、台北市政府、台北市政府工務局養護工程處等機關為被告，並變更訴訟聲明，應否許可？
二、對於上開二項爭點，本院之判斷如下：
Ａ、被告九十年九月二十六日北市地四字第八九二０四二七七００號函應屬拒絕性行政處分：
１、訴願決定機關認定被告前揭函覆不構成行政處分之理由略為（此部份理由被告於本案中亦採為答辯之理由）：
ａ、系爭臺北市○○區○○段一小段八八九地號○○區段○○段○○○○號等二筆土地補償地價因年代久遠，其發放紀錄已銷毀無存，雖經被告向有關機關查詢之往返公文顯示需地機關應已於當時備妥徵收補償費供被徵收人領取；又本案徵收迄今已四十餘年，原告等於數十年後始請求補償，與常理有違，故可合理推斷本案之土地徵收補償費當年應已發放。
ｂ、本案係因查無土地徵收補償費發放證明文件，乃參照六十二年哈密街拓寬工程等案例，專案簽奉市長核定予以補償，平息原告等一再請求而在土地徵收法制外之權宜措施，並無礙本案土地徵收補償費業已發放之論斷。
ｃ、是以被告前揭函文告知原告等發給補償費，純屬給付之表示，並非重為處分，原告等對之遽即提起訴願，並請求重新核發徵收補償費，自非法之所許。
２、但訴願決定上開見解，依法言之，尚非正確，爰將其法律上之理由述明如下：
ａ、按行政處分係「中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，訴願法第三條第一項以及行政程序法第九十二條第一項均有明確之定義。
ｂ、被告所以作成九十年九月二十六日北市地四字第八九二０四二七七００號函，起因為原告於八十八年十一月二十四日、八十九年三月二十八日、五月十五日、五月十八日、六月十四日、九十年四月二十日及五月十八日多次函文向被告請求儘速依法發放系爭土地之徵收補償費，被告於徵詢台北市政府法規會以及內政部見解後，始作成該函，通知原告領取補償。
ｃ、訴願機關似認為被告上開函文純屬為「願意給付一定數額金錢之意思表示」，並非以該函文變更前述二筆土地已經國家徵收補償之法律狀態（權利義務關係），是以函文所載內容「並非重為處分」云云。
ｄ、惟被告依法屬於土地徵收案件之補償機關（具體論述參見下述理由欄「
貳、實體部分」之說明），具有核給徵收補償費之行政權限，其對原告主張依九十年度公告現值發給徵收補償之請求，核給十七萬餘元，並非僅單純屬於給付之表示，毋寧係對「系爭土地之徵收補償費核給」此件「公法上具體事件」有所決定。而且在原告請求其作成「按系爭土地九十年度土地公告現值發給補償費之行政處分」之情況，被告卻僅同意發給原告一七三、一四五元，則就原告請求發給補償金額中超過一七三、一四五元之部分而言，已屬否准原告請求之拒絕性決定，自已構成行政處分，而得作為行政爭訟之審查對象。
ｅ、退一步言之，且不論被告係以該函否准原告補償請求，而如訴願決定所言僅屬「給付之表示」，該補償給付亦非單純之「恩惠」或「權宜措施」，而不容原告爭執之。蓋此項補償給付並非基於被告與原告協議後所締結之「和解性行政契約」所發給，而是由被告單方面決定發給；且被告對於該補償給付所依據之事實與規範機出均在該函中有所認定，諸如核給類似補償之行政先例、補償費之計算方式等，而以該函創設原告享有上述補償費之權利，就上述要點觀之，被告該函已合致「行政機關對公法性質之具體事件有所決定並對外直接發生法律效果之單方行政行為」之行政處分要件。而當原告認為該函文為其所創設之權利內涵，少於其原先主觀確信應享受之權利範圍，自得以該函作為行政爭訟之對象。
３、是以原訴願決定認定被告九十年九月二十六日北市地四字第八九二０四二七七００號函不構成行政處分，而對於原告請求撤銷被告該函（本案第一項訴訟聲明），「逕以「訴願不受理」自程序駁回，應屬違誤，本院爰予撤銷，由原決定機關依照上述意旨重為適法之決定。
Ｂ、原告於言詞辯論終結後，再追加內政部、台北市政府、台北市政府工務局養護工程處等機關為被告，並變更訴訟聲明，本院認為不應准許，爰分述如下：
１、有關在原撤銷訴訟中追加「台北市政府九十一年二月十八日府訴字第０九０一六一九八一０一號之訴願決定」一節，實則在行政訴訟中提起撤銷之訴者，所撤銷之對象，除了原處分以外，解釋上，當然也包括維持原處分之訴願決定，不須原告另外特別聲明。而且依行政訴訟法第二十四條第一款之規定，在本案之情形，只須列原處分機關為被告即可，根本不須再列訴願機關台北市政府為被告，原告對此實有誤解。
２、有關原告請求「台北市政府工務局養護工程處與內政部及被告三機關應對如附表一所示之土地重新辦理徵收」一節，乃是一獨立之新訴，原告可以另行起訴，並無非在本案中一併提起之必要，何況上開新訴在性質上為「課予義務訴訟」，亦未踐行訴願先行程序，即使允許原告提起，其程序同樣不合法。
３、而原告請求被告給付徵收補償款三七五、三二五、一六Ｏ元之本息一節，為原先訴訟之一部，非屬新訴訟之提出。
４、原告請求台北市政府賠償一一七、二七一、四四○元之本息一節，乃是將原先請求之相對人由被告改為台北市政府，屬於「訴之主觀變更」，但本院認為並無准許之必要，因為：
ａ、行政訴訟法第一百十一條第一項與同條第三項第一款分別規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限」，「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定者，追加其原非當事人之人為當事人。．．．」而本案中內政部、台北市政府、台北市政府工務局養護工程處與被告台北市地政處對於私有土地之公用徵收，各具有不同之權限（參見以下實體部分之說明），故原告請求對系爭土地重新辦理徵收是否有理由，就上述各機關之職權行使並無「合一確定」之必要，因此本案並無前述行政訴訟法第一百十一條第三項第一款應予准許追加之情形。
ｂ、而一般訴之主觀追加，原告本來即可以對不同之被告，依其實體法上之法律關係，獨立提起新訴，即使拒絕原告在本案中追加其訴，亦不影響原告尋求行政救濟之機會。
ｃ、又訴之變更或追加時期，原則上應以事實審言詞辯論終結前為之，蓋原告之訴有無理由，應依事實審言詞辯論終結時之狀態決之（最高法院六十九年台上一一○一號判決參照），換言之，法院裁判應以事實審言詞辯論終結前已發生之事實作為判決之基礎，如於事實審言詞辯論終結後始為訴之變更或追加，勢必變動原已於言詞辯論程序中確認之事實基礎，而使已進行之訴訟程序喪失實益，因此基於促進訴訟進行以及俾利司法資源有效利用，法院就此等訴之變更或追加，有權拒卻。何況行政訴訟法第一百十一條第二項以及同法一百十五條準用民事訴訟法第二百六十一條第一項之規定，認「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加」，「訴之變更或追加及提起反訴，得於言詞辯論時為之」，如果在言詞辯論終結後才追加新被告，又如何踐行「訊問舊被告是否同意原告撤回原訴訟」以及「訊問新被告是否同意擔任訴訟當事人」程序﹖是以從上開條文意旨推論，訴訟中如欲為訴之變更或追加，亦應於審判長宣示事實審言詞辯論終結前為之。
ｄ、此外言詞辯論程序之重開，係屬審判長指揮訴訟權限內事項，由其審酌案件事實有無再以言詞辯論程序調查釐清之必要而決定之，如無准許訴之變更及追加時，當然也無再開言詞辯論之必要。
５、是以原告於本案言詞辯論終結後，復再具狀聲明追加內政部等為被告，變更訴訟之聲明以及聲請重開言詞辯論程序，按照前述說明，本院不予准許，本案之審查範圍仍應依上開事實欄中「貳、兩造訴訟上之聲明：一、原告部分」之記載為準。
貳、實體部分爭議之整理與集中：
一、原告實體部分之主張，包括以下三項：
Ａ、請求撤銷被告九十年九月二十六日北市地四字第八九二０四二七七００號函之補發徵收地價補償費處分。
【註】：⑴該函之法律性質係拒絕性行政處分，就此，本院已於上述理由壹、二、Ａ中說明。
⑵又此部分撤銷訴訟之撤銷對象當然也包括「在結論上維持原處分效力之訴願決定。
Ｂ、被告應對系爭土地重新辦理徵收，並應給付如原告聲明之補償款以及利息。
Ｃ、被告應賠償原告如聲明所載之數額並給付利息。
二、上述三項主張中，第一項請求撤銷補償費處分部分，本院已於前揭理由中判斷，認為原決定機關逕以程序不合法而決定不受理，於法係屬違誤，應對原告之補償費給付請求從事實體審查與決定，始屬合法，乃將原訴願決定撤銷，由原決定機關（台北市政府）重為適法之決定。而基於撤銷訴訟之訴願前置原則，此部分爭議於原決定機關作成實體決定之前，本院尚無權限逕予審理。
三、因此本件實體部分爭議應予審究者，僅餘以下二項：
Ａ、原告就系爭土地是否具有徵收補償請求權？
Ｂ、原告請求被告給付損害賠償，是否有理由？
參、原告上開二、三項請求有無理由，本院之判斷如下：
一、關於徵收補償請求權部分：
Ａ、首先，本院必須指出，徵收補償費請求權之發生，係以徵收處分有效存在為要件，是以原告於第一項訴訟聲明請求如聲明所載數額之補償費，當以系爭土地已經徵收為前提，惟原告卻又於第二項聲明請求征收系爭土地以及給付補償費，二項主張顯然屬於矛盾。
Ｂ、退步而言，姑且不論上述二項聲明互相衝突之點，以下本院暫且假設系爭土地尚未經國家機關辦理徵收補償，而就原告是否具有徵收補償請求權予以說明及判斷。
Ｃ、就此，本件所應審究者，為原告可否依行政訴訟法第五條規定，對被告提出課予義務之訴，請求被告作成徵收處分及請求被告給付徵收補償費之問題。茲分述如次：
１、查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。次查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條分別定有明文。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，被告僅為補償機關。
２、按提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。
３、其次，司法院固著有釋字第四○○號解釋，對於既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。則原告提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，於法難謂妥適。
４、縱認原告有請求被告就系爭土地予以徵收之公法上請求權，惟依現行土地徵收條例規定，本件系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關始為被告，已如前述，被告並無作成徵收處分之權利，則原告請求被告作成徵收處分，即屬被告當事人不適格。原告依行政訴訟法第五條規定，請求被告對系爭土地辦理徵收，難謂有理由。
５、末按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；此觀土地徵收條例第十一、十三、
十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。本件系爭土地既未經徵收，原告請求被告辦理系爭土地之徵收補償，於法未合，應予駁回。
６、至於土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，學說見解尚非一致，然參酌現行土地徵收條例第第二十條第三項：「需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力」，以及司法院第一一○號解釋：「‧‧‧需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力。」意旨以觀，乃採取徵收失效說，而不採請求權發生說，從而人民對政府並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟，併此敍明。
二、請求被告給付損害賠償部分：
Ａ、原告於本件行政撤銷訴訟中請求損害賠償，程序上固有行政訴訟法第七條為依據，惟本院認為原告此部分請求欠缺實體法上之請求基礎，應屬無理由，爰敘明理由如下。
Ｂ、首先必須言明，原告在本院言詞辯論時，明白表示其請求權之法規範基礎建立在民法第一百八十四條之侵權行為規定上，然而民法第一百八十四條之規定內容乃是在私人間發生權利或法益侵害之情況，針對如何調整私人間之法律關係進行規範（調整方式主要是以損害填補為主）。本件被告機關將系爭土地闢為道路使用，則是公權力之行使，即使涉及違法因而侵犯到人民之私權，亦屬國家與人民間公法關係之調整，應屬國家賠償責任之領域，而無民法第一百八十四條適用之餘地。
Ｃ、又即使假設本案得適用民法第一百八十四條之規定，惟依民法第一百九十七條第一九七條第一項之規定（「因侵權行為所生之損害賠償請求權，自請求權人知有損害及賠償義務人時起，二年間不行使而消滅。自有侵權行為時起，逾十年者亦同」），而系爭土地係於四十三年間由國家機關開闢為道路，則無論適用該條之前段或後段來計算消滅時效，自四十三年至今，該損害賠償請求權均已罹於消滅時效，被告機關得為時效抗辯。
Ｄ、此外即使原告之請求權規範基礎是建立在國家賠償法之相關規定上，但依國家賠償法第八條第一項之規定，其請求權之時效如自損害發生時起算，期間為五年，如自知有損害時起算則為二年。則從四十三年至今，該損害賠償請求權均已罹於消滅時效而消滅（依行政程序法第一百三十條之規定，公法上請求權因時效完成而當然消滅），原告也不得再行請求。
肆、綜上所述，本件原告訴訟聲明第一項撤銷訴訟之請求部分，因為其訴願決定即屬違法，應予撤銷，原訴願決定機關應依據行政訴訟法第二百十六條第一、二項，依照本院前述法律意見重為訴願決定。至於原告訴之聲明第二項與第三項之部分，其請求均無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 二十三 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 二十三 日
書記官 林麗美